Domaine ferroviaire : des experts proposent de renforcer les pouvoirs de l’autorité de régulation et de transformer les CFF et le BLS en holdings

Berne, 02.05.2013 - Le groupe d’experts chargé de réexaminer l’organisation de l’infrastructure ferroviaire (EOIF) vient de publier son rapport final et a émis différentes recommandations. Il conseille notamment de renforcer le rôle du régulateur dans le domaine ferroviaire, de placer le service d’attribution des sillons sous le contrôle de la Confédération et, à moyen terme, d’organiser les CFF SA et le BLS SA selon un modèle de holding. Le chef du groupe d’experts, Paul Blumenthal, a remis le rapport aujourd’hui à Peter Füglistaler, le directeur de l’Office fédéral des transports (OFT). Les recommandations vont maintenant être mises en consultation. Le Conseil fédéral se penchera ensuite sur l’organisation future de l’infrastructure ferroviaire.

A l’heure actuelle, la quasi-totalité des entreprises ferroviaires helvétiques présentent une structure dite intégrée. Dès lors, si leurs divisions d’infrastructure sont séparées du transport et des autres divisions des points de vue comptable et organisationnel, elles n’en restent pas moins liées directement à l’entreprise ferroviaire et soumises à l’influence de l’organe de gestion du groupe. En Suisse, le modèle des entreprises ferroviaires intégrées a fait ses preuves. Or l’UE a édicté des prescriptions, parfois plus strictes, qui imposent de séparer les fonctions importantes de l’infrastructure et des secteurs des transports, séparation qu’elle juge déterminante pour garantir un accès équitable et non discriminatoire à l’infrastructure. La Suisse n’a pas encore transposé ces réglementations.

En octobre 2010, le chef du DETEC avait chargé un groupe d’experts d’évaluer si des mesures s’imposaient en matière d’architecture du système ferroviaire, et le cas échéant lesquelles. Il lui avait aussi demandé d’indiquer comment axer le système ferroviaire suisse sur les évolutions à venir et comment garantir son haut niveau de qualité ainsi que l’utilisation efficace des ressources qui lui sont allouées.

Des adaptations rapides au niveau du régulateur et du service d’attribution des sillons

Dans le rapport qu’il vient de publier, le groupe d’experts considère que le modèle de séparation verticale entre infrastructure et transports, tel que visé par la Commission européenne, ne doit pas pour l’heure être appliqué au système ferroviaire suisse, du fait des nombreux risques qui en découlent. Le groupe d’experts estime en effet que la gestion intégrée des transports et de l’infrastructure est porteuse de nombreux avantages puisqu’elle permet, par exemple, une offre de haut niveau, une meilleure maîtrise des perturbations et une utilisation optimisée du réseau. Lorsqu’ils sont intégrés, les chemins de fer ont en outre tout intérêt à améliorer le système dans son ensemble et ainsi à promouvoir l’innovation.

Au vu de l’ouverture déjà très avancée du marché du fret ferroviaire et afin de garantir un bon positionnement pour l’avenir, les experts suggèrent de mettre rapidement en œuvre les deux mesures suivantes visant à fixer un cadre réglementaire élargi et plus précis.

• Régulateur : la Commission d’arbitrage dans le domaine des chemins de fer (CACF) doit être renforcée et transformée en une RailCom chargée de veiller à ce que l’accès au réseau et l’attribution des capacités limitées du réseau se déroulent sans discrimination, mais aussi de surveiller les processus et de prononcer des sanctions.

• Attribution des sillons : il convient de transférer à la Confédération le service d’attribution Sillon Suisse SA – de préférence en tant que SA –, qui agit actuellement sans mandat légal et dont pour l’heure trois entreprises ferroviaires (CFF, BLS et SOB) et l’Union des transports publics (UTP) sont propriétaires. Le groupe d’experts estime en effet que le rattachement à la Confédération permettra de garantir que le service d’attribution des sillons assure en toute neutralité la coordination en matière de commande et d’attribution des sillons et que ces processus seront conduits en toute transparence et en toute indépendance vis-à-vis des chemins de fer. Le service d’attribution des sillons ainsi transféré à la Confédération sera compétent pour tout le réseau à voie normale et légitimé par un mandat légal.

Ces mesures visent à créer un cadre légal compatible avec la situation juridique prévalant actuellement au sein de l’UE et avec l’accord sur les transports terrestres Suisse-UE.

Proposition d’une structure de holding pour les CFF et le BLS

La Commission européenne a poursuivi plusieurs Etats membres en raison de la structure de leur système ferroviaire, notamment l’Allemagne et l’Autriche, dont les compagnies nationales de chemins de fer sont intégrées et organisées sous forme de holdings. Dans un arrêt de février 2013, la Cour de justice européenne a toutefois confirmé la validité des modèles de holding de la DB et des ÖBB. A moyen terme et du fait de ce jugement, le modèle de holding est le seul modèle d’entreprise intégrée qui sera accepté sur le plan juridique par l’UE. Afin de garantir un accès au réseau international, point qui est également capital pour la Suisse, et du fait du potentiel de développement du système ferroviaire suisse, le groupe d’experts recommande de donner une structure de holding aux entreprises intégrées que sont les CFF et le BLS, toutes deux actives sur le plan international et dans le domaine de l’accès au réseau. Les autres chemins de fer à voie normale qui accèdent au réseau doivent désormais séparer, des points de vue organisationnel et institutionnel, leur infrastructure de leurs autres divisions.

Le groupe d’experts estime que le modèle de holding permet de maintenir les entreprises fonctionnellement intégrées dans leur rôle de piliers du système ferroviaire suisse. Il considère que la transformation des CFF et du BLS en une structure de holding est un pas stratégique important en vue de leur évolution future, d’autant plus que cette solution permet également d’éviter, dans l’immédiat, une séparation verticale qui serait défavorable aux clients.

Consultation au printemps 2014

Peter Füglistaler, directeur de l’OFT, a pris livraison du rapport en sa qualité de représentant de la Confédération. Dans son évaluation, il a estimé que le groupe d’experts avait rempli sa mission. Les conclusions du groupe vont maintenant être intégrées au processus politique. A l’issue d’une audition et d’une table ronde portant sur les conclusions, le Conseil fédéral décidera des recommandations qu’il convient de suivre. La décision devrait tomber d’ici à la fin de l’année. Une consultation relative à la future organisation de l’infrastructure ferroviaire est prévue pour le printemps 2014, et le message ad hoc devrait être transmis au Parlement au plus tard fin 2014.

Composition du groupe d’experts :

• Paul Blumenthal (direction), ancien responsable de la division CFF Voyageurs
• Hans Jürg Spillmann, ancien COO Infrastructure aux CFF
• Erwin Rutishauser, directeur du RhB jusqu’à fin 2010
• Hans Flury, ancien directeur financier du BLS
• Matthias P. Finger, professeur à l’EPF de Lausanne
• Franz Kagerbauer, directeur du Zürcher Verkehrsverbund (ZVV)
• Franz Steinegger, président de l’Association des chargeurs (VAP)
• Herbert Kasser, secrétaire général du BMVIT (Ministère des transports), Autriche
• Ulrich Weidmann, professeur à l’EPF de Zurich, ancien collaborateur des CFF
• Andreas Herczog, responsable de la Commission d’arbitrage dans le domaine des chemins de fer (jusqu’à fin 2012)
• Petra Breuer, responsable du poste administratif et chef de la division Politique à l’OFT (jusqu’en avril 2013)

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