Production d’électricité d’origine renouvelable: projets retardés par les prescriptions complexes, les procédures et les nombreuses oppositions

Berne, 20.09.2013 - La construction de centrales électriques et d’installations de production d’électricité à partir de sources d’énergie renouvelables connaît souvent des retards. Le Conseil fédéral a approuvé aujourd’hui un rapport répondant à la motion 09.3726 et au postulat 11.3419 et cernant les causes principales de ces retards.

Le rapport "Retards affectant les projets de production de courant à partir d'agents renouvelables" (Office fédéral de l'énergie, août 2013) répond à la motion "Energies renouvelables. Accélération des procédures d'autorisation" de la Commission de l'environnement, de l'aménagement du territoire et de l'énergie du Conseil national (CEATE‑N, 09.3726) et au postulat "Energies renouvelables. Dresser un inventaire des projets de centrales bloqués" du groupe PBD (11.3419).

Le rapport offre un aperçu actuel des projets de centrales électriques qui sont temporairement bloqués. Pour cela, un sondage a été effectué en janvier 2013 auprès des promoteurs qui, bien qu'ayant obtenu un avis positif pour la RPC (rétribution à prix coûtant du courant injecté), n'avaient pas encore réalisé leur projet fin 2012. Le sondage portait sur 1223 projets, dont 570 ont pu faire l'objet d'un entretien complet.

Retards dus aux prescriptions légales

Pour toutes les technologies, la multitude de prescriptions à respecter peut conduire à des retards puisqu'il faut garantir et vérifier leur observation et que cela prend du temps. En outre, les projets en lien avec la biomasse se heurtent souvent au défaut de cohérence entre prescriptions légales sur la protection de l'environnement, sur l'énergie, sur la protection de la santé et sur l'agriculture. Le manque de précision des prescriptions (formulations ouvertes) émanant de la Confédération ou des cantons affecte lui aussi toutes les technologies, à l'exception de la force hydraulique. Aujourd'hui, des dispositions détaillées font défaut pour la construction d'installations éoliennes, géothermiques, photovoltaïques ou utilisant la biomasse. Il peut s'ensuivre un traitement qui traîne en longueur au niveau des autorités. Les différences entre prescriptions légales d'un canton à l'autre compliquent elles aussi le travail des promoteurs, surtout lorsqu'ils planifient des projets dans plusieurs cantons ou communes.

Retards dus aux procédures et autorités

Les retards dus aux procédures d'autorisation affectent en particulier les projets éoliens. Par exemple, le contenu des planifications peut difficilement être adapté alors qu'il serait important de le faire quand la technologie prévue pour un projet est dépassée au terme de la longue procédure d'autorisation. Dans de tels cas, une nouvelle procédure doit être lancée. Les retards tiennent aussi au fait que les modifications des plans d'affectation et la demande d'autorisation de construire doivent être soumises de manière échelonnée, ce qui multiplie les occasions de faire opposition. Même le défaut d'inscription dans le plan directeur cantonal est susceptible de générer un recours. Les retards peuvent aussi être dus à l'absence de planification des procédures au sein des autorités. Et si la répartition des compétences et la coordination entre cantons et communes n'obéit pas à une réglementation claire, le déroulement de la procédure est ralenti.

Les exigences posées par les autorités peuvent retarder en particulier les projets d'exploitation du photovoltaïque ou de la biomasse. Pour le photovoltaïque, c'est avant tout lié à la protection des monuments historiques et des sites construits, et pour la biomasse à l'application de nouvelles réglementations légales.

Le manque de ressources des autorités retarde principalement les projets relatifs à la force hydraulique. Au cours des dernières années, le nombre des demandes a fortement augmenté surtout dans les domaines du photovoltaïque, de l'éolien et de l'hydroélectricité, générant une surcharge de travail pour les autorités, et des retards en conséquence.

Retards dus aux promoteurs eux-mêmes

Pour les projets concernant la force hydraulique et l'éolien en particulier, c'est parfois le dossier de demande qui, manquant de précision ou étant incomplet, entraîne un retard. La petite hydraulique semble achopper plus spécifiquement sur cette difficulté, ainsi que les projets recourant à la biomasse. La complexité croissante des réglementations en est la cause.

Retards dus aux oppositions

Près d'un projet de biomasse sur trois a fait l'objet de recours ou d'oppositions, émanant le plus souvent des riverains concernés mais parfois aussi d'autorités ou de communes voisines. Les motifs invoqués se réfèrent par exemple à l'émission de bruit ou d'odeurs, ou encore au non-respect du règlement de construction.

Un cinquième des projets d'hydroélectricité ont fait l'objet de recours ou d'oppositions, déposés le plus souvent par des organisations disposant d'un droit de recours mais également par des riverains directement concernés et des autorisés. Les motifs invoqués sont par exemple l'intérêt public, des questions de concession, des modifications du plan de zones, les conséquences pour l'environnement (eaux résiduelles, inondations, etc.) ou les droits d'eau.

Les projets éoliens ont fait l'objet de recours ou d'oppositions pour près de moitié, le plus fréquemment de la part d'organisations disposant d'un droit de recours, puis de riverains directement concernés et d'autorités. Les motifs invoqués sont par exemple des prévisions d'adaptation du plan directeur, des émissions sonores ou des incidences négatives sur la biodiversité et les activités des chauves-souris.

Le constat est différent pour les projets de photovoltaïque: seul un projet sur vingt a soulevé un recours ou une opposition, émanant le plus souvent de riverains concernés, mais aussi des autorités, d'organisations disposant d'un droit de recours ou des milieux de la protection des monuments historiques. Les motifs invoqués sont par exemple d'ordre esthétique, ou liés à la protection d'un monument, au plan de zone ou au non-respect du règlement de construction.

Conclusion

Les promoteurs considèrent que les facteurs suivants peuvent contribuer à accélérer la construction de centrales hydrauliques et d'autres installations de production de courant à partir de sources d'énergie renouvelables:

Des règles uniformes, simples et compréhensibles, ainsi que la coordination et la concentration des procédures d'autorisation par les cantons. L'idéal serait de n'avoir qu'un seul et même interlocuteur (autorité unique) pour l'ensemble de la procédure, un service qui la mènerait activement et promptement.
Au sein des services cantonaux compétents, les insuffisances de personnel face au nombre accru de demandes doivent être comblées. De plus, les autorités en charge des dossiers doivent acquérir le plus vite possible les compétences spécialisées nécessaires relatives aux nouvelles technologies.
Il appartient aux promoteurs d'améliorer la qualité des dossiers de projet déposés. Pour y contribuer, il faut des règles claires et un interlocuteur unique fournissant un soutien.
Pour réduire le nombre d'oppositions et de recours, les cantons devraient introduire des procédures de décisions moins étalées. Au niveau fédéral, une amélioration peut être apportée par des modifications appropriées de la législation, une plus grande précision et l'élaboration de modèles de prescriptions et de normes de qualité. De tels travaux entrent dans le premier paquet de mesures de la Stratégie énergétique 2050 (voir le message sur la Stratégie énergétique 2050 du 4 septembre 2013).

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Marianne Zünd, responsable de la communication OFEN, 031 322 56 75, 079 763 86 11