"Das Völkerrecht: Motor für die Freiheit, den Wohlstand und den Frieden" (de)
Bern, 14.12.2015 - Statement by Federal Councillor Didier Burkhalter at the international law annual event 2015 - Check against delivery
Sehr geehrte Damen und Herren
Dieses Jahr wurde in der Schweiz viel über Geschichte diskutiert, über die Schlachten von Morgarten und Marignano. Ein weit friedlicheres – und für die heutige Schweiz bedeutenderes – historisches Ereignis, das dieses Jahr ebenfalls sein Jubiläum feiert, erhielt weniger Aufmerksamkeit: Der Wiener Kongress von 1815.
Vor gut 200 Jahren hatte eine Allianz europäischer Mächte Paris eingenommen und den französischen Kaiser Napoleon Bonaparte ins Exil gezwungen. Am darauffolgenden Wiener Kongress – eine der ersten grossen internationalen Konferenzen der Geschichte – wurde Europa neu geordnet. Verhandlungsgegenstand war auch die Schweiz, die kurz zuvor noch eine französische Tochterrepublik gewesen war. Für die „Behandlung der Schweizer Angelegenheit“, wie es damals hiess, setzte der Wiener Kongress ein eigenes Komitee ein.
Man muss wissen, dass die Schweiz damals im Innern tief gespalten war. Nur auf Druck von aussen hatten sich die Kantone 1814 auf einen Bundesvertrag geeinigt. Die interne Spaltung offenbarte sich auch in Wien, wo nebst drei Vertretern der Eidgenössischen Tagsatzung auch Gesandte der Kantone und Städte anwesend waren. Es war eine Zeit, in der die Zukunft unseres Landes in der Schwebe lag.
Die neue Ordnung, die vom Wiener Kongress geschaffen wurde, ist bis heute von zentraler Bedeutung. In den Schlussakten des Kongresses, einem völkerrechtlichen Vertrag, wurde das noch heute gültige Territorium der Schweiz festgelegt. Die noch heute geltende föderalistische Struktur der Schweiz mit damals 22 Kantonen wurde festgeschrieben. Und im Nachgang zum Wiener Kongress garantierten die Grossmächte in einem völkerrechtlichen Vertrag der Schweiz die Unverletzlichkeit ihres Staatsgebiets sowie ihre Neutralität.
Es war also am Wiener Kongress vor 200 Jahren, wo – mit völkerrechtlichen Instrumenten – die Grundzüge der Schweiz, wie wir sie heute kennen, festgelegt wurden. Oder anders gesagt: Ohne Völkerrecht gäbe es die Schweiz von heute nicht!
Was ist denn eigentlich Völkerrecht?
Meine Damen und Herren
Wenn von Völkerrecht die Rede ist, klingt das bisweilen sehr abstrakt und es kann der Eindruck entstehen, dass dies mit unserem täglichen Leben wenig zu tun hat. Der heutige Völkerrechtstag wird Ihnen das Gegenteil beweisen!
Zuerst eine Frage: Was ist überhaupt Völkerrecht? Als Ausgangspunkt möchte ich den emeritierten Berner Staatsrechtsprofessors Jörg Paul Müller zitieren. Dieser schrieb: „Recht erscheint für das Leben der Menschen in sozialen Beziehungen so unentbehrlich wie Nahrung, Obdach oder Kleidung für die physische Existenz. Es ermöglicht, auf beschränktem Raum gemeinsam zu leben und Konflikte so zu lösen, damit sie nicht zu Gewalt entarten.“
Die Erde ist ein beschränkter Raum, auf dem wir alle zusammenleben. Völkerrecht sind daher zunächst die Regeln, die wir brauchen, um friedlich und in einem geordneten Rahmen zusammenleben zu können. Das war schon zu Zeiten des Wiener Kongresses so.
Seither hat sich die Welt allerdings stark verändert. Und so kann sich das Völkerrecht heute nicht mehr darauf beschränken, zwischenstaatliche Beziehungen zu regeln. In unserer globalisierten Welt, in der Menschen und Wirtschaft weltweit vernetzt sind, braucht es wesentlich mehr grenzüberschreitende Regeln, um diese Vernetzung zu ordnen. Diese durchringen daher zahlreiche Lebensbereiche – Völkerrecht ist ein unverzichtbarer Teil unseres Alltags geworden, oftmals ohne dass wir uns dessen bewusst sind…
Ich gebe Ihnen ein paar Beispiele zur Veranschaulichung:
• Wenn wir ein Buch einer ausländischen Autorin oder eines ausländischen Autors lesen, können wir davon ausgehen, dass dieses durch die revidierte Berner Übereinkunft zum Schutz von Werken der Literatur und Kunst geschützt ist. Sie bewahrt Autorinnen und Autoren vor einer unberechtigten Verwertung ihrer Werke und ermöglicht, dass internationale Literatur den Weg in unsere Buchhandlungen findet.
• Wenn wir mit dem Flugzeug reisen, muss dieses verschiedene Staaten überfliegen und am Zielort landen dürfen. Dafür braucht es internationale Regeln, wie sie etwa das Chicagoer Übereinkommen über die internationale Zivilluftfahrt enthält. Und falls Ihr Koffer auf der Reise verloren geht, stellt das Montrealer Übereinkommen sicher, dass sie für diesen Verlust von der Fluggesellschaft entschädigt werden. Man kann also sagen: ohne Völkerrecht keine Sicherheit im Luftverkehr.
• Oder nehmen wir unser Lieblings-Alltagsobjekt: Das Handy. Dieses funktioniert nur deshalb sowohl im In- als auch im Ausland, weil sich die Staatenwelt im Rahmen der Internationalen Fernmeldeunion über die technischen Standards für Mobilfunknetze geeinigt hat. Die heutige globale Kommunikation wäre ohne internationale Standards und Regeln undenkbar.
Und ohne Völkerrecht wäre es nicht möglich, ein Telefongespräch mit unseren Verwandten in Übersee zu führen.
Sie sehen: Völkerrecht ist Teil unseres täglichen Lebens. Sie können es heute auf einem Spaziergang durch die Berner Altstadt erleben. Auch werden Sie entdecken, wie viel Völkerrecht in einem Stück Käse steckt oder was Völkerrecht mit einem Computerspiel zu tun hat.
Wozu dient Völkerrecht eigentlich?
Völkerrecht wirkt unsichtbar im Hintergrund und wir merken oft gar nicht, welchen Nutzen es für uns hat. Dieser kann im Kleinen liegen, wie beispielsweise bei einer Postkarte, die nur dank völkerrechtlicher Verträge aus den Ferien zuhause ankommt.
Für die exportorientierte Schweizer Wirtschaft sind internationale Verträge existenziell. Die Schweiz verfügt heute über bilaterale Freihandelsabkommen mit der EU, der EFTA sowie mit 38 weiteren Staaten. Daneben ist sie auch Mitglied der Welthandelsorganisation WTO. Dieser völkerrechtliche Rahmen verschafft schweizerischen Unternehmen einen gesicherten, möglichst hindernis- und diskriminierungsfreien Zugang zu ausländischen Märk-ten. Er ermöglicht ihnen somit, ihre Produkte und Dienstleistungen auch im Ausland anzubieten.
Der Aussenhandel ist ein zentraler Faktor für das Wirtschaftswachstum und den Wohlstand in der Schweiz. Der Ursprung des wirtschaftlichen Erfolgs unseres Landes liegt also auch im Völkerrecht!
Völkerrecht hat für uns auch einen Nutzen, wenn es um aktuelle und fundamentale Fragen für die Menschheit geht. Nur mit einem gemeinsamen und koordinierten Handeln der Staatenwelt, nur mit international gültigen Regeln können wir globalen Herausforderungen wie dem Klimawandel oder der Migration begegnen. So wie mit dem am vergangenen Samstag in Paris erzielten historischen Übereinkommen.
Das Völkerrecht schützt auch die fundamentalsten Aspekte unseres täglichen Lebens. Die EMRK, die Europäische Konvention für Menschenrechte, garantiert uns, dass Behörden die Grundrechte einhalten. Dies mag uns in der heutigen Schweiz als selbstverständlich erscheinen. Doch ist es auch der EMRK zu verdanken, dass unser Land im Jahr 2015 eine lebendige Demokratie ist, in der Minderheiten geschützt und die Grundrechte respektiert werden.
Noch vor 20 Jahren führte die Bundesverfassung nur wenige Grundrechte auf. Erst bei ihrer Totalrevision 1999 wurde ein eigentlicher Grundrechtskatalog aufgenommen. Dabei diente für viele Bestimmungen die EMRK als Inspirationsquelle.
Es ist also insbesondere auch der EMRK zu verdanken, dass die Einhaltung der Grundrechte in der Schweiz heute als Selbstverständlichkeit gilt.
Nehmen wir das Frauenstimmrecht als Beispiel: die Schweiz konnte der EMRK ursprünglich nicht beitreten, weil hierzulande den Frauen das Stimmrecht verwehrt wurde. Die Debatte um einen Schweizer Beitritt zur EMRK befeuerte die Diskussion über die Einführung des Frauenstimmrechts und trug somit dazu bei, dass diese Lücke bei den Volksrechten in der Schweiz letzten Endes – glücklicherweise! – geschlossen werden konnte.
Die Menschenrechtskonvention schützt Personen vor staatlichen Eingriffen. Und es kommt sehr selten vor, dass der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Verletzung der Konvention durch die Schweiz feststellt – wir sprechen von eins bis zwei Prozent der sie betreffenden Fälle.
Die Europäische Menschenrechtskonvention ist für die Schweiz auch aus einem weiteren Grund wichtig: Sie schützt nicht nur die Grundrechte bei uns. Auch die Menschen in den anderen 46 Mitgliedstaaten können sich auf die EMRK berufen. Damit werden unsere Werte über unsere Landesgrenzen hinaus getragen und in unserer Region verlässliche Garantien geschaffen.
Die EMRK schützt so den Einzelnen und ist überdies auch ein Element von Frieden und Sicherheit in Europa. Denn es gibt keine nachhaltige Friedensordnung ohne Menschenrechte, wie es bereits die Schlussakte von Helsinki, welche die Grundlage für die heutige Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) bildete, 1975 so treffend festhielt.
Es ist somit offenkundig: Das Völkerrecht dient uns im Alltag, schafft Rechtssicherheit für unsere Wirtschaft, schützt die Freiheit des Einzelnen und ist die Basis für Frieden und Sicherheit.
Meine Damen und Herren
Die Tatsache, dass etwas alltäglich und nützlich ist, macht es nicht unanfechtbar und unbestreitbar. Und das Völkerrecht ist nicht unbestritten. Wir führen in der Schweiz seit einigen Jahren eine intensive Debatte über die Bedeutung des Völkerrechts. Das ist gut so. Denn solche Debatten über grundsätzliche Fragen sind wichtig und Ausdruck einer lebendigen Demokratie. Und eine Demokratie nährt sich am Meinungsaustausch.
Die Debatte ist auch deshalb gut, weil sie uns erlaubt, das Völkerrecht zu erklären und so den Menschen in diesem Land näher zu bringen.
Geht Völkerrecht unserem nationalen Recht vor?
Ein viel diskutiertes Thema ist die Frage des Vorrangs des Völkerrechts vor dem Landesrecht. Bedeutet dies, dass andere ihr Recht über unser Recht stellen können?
Um den Grundsatz des Vorrangs des Völkerrechts zu verstehen, hilft es, sich den Charakter von Völkerrecht vor Augen führen. Völkerrecht ist grösstenteils Vertragsrecht. Für Staaten gilt gleich wie für Private, dass Verträge einzuhalten sind.
Nehmen wir ein Beispiel aus dem Alltag: Wer eine Wohnung mietet, muss monatlich den vereinbarten Mietzins bezahlen. Man muss den Vertrag also entweder einhalten – oder ihn kündigen.
Gleiches gilt bei einer Bergtour mit einem Freund: einigt man sich darauf, gemeinsam einen Gipfel zu besteigen, hält man zusammen. Man lässt den anderen nicht auf halbem Weg zurück.
Für einen Staat gilt dasselbe. Er kann sich nicht auf sein innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines völkerrechtlichen Vertrags zu rechtfertigen. Würde die Schweiz ihr innerstaatliches Recht immer über das Völkerrecht stellen und ihm damit den absoluten Vorrang gegenüber den von ihr eingegangenen internationalen Verpflichtungen einräumen, würde dies bedeuten, dass sie sich jederzeit vorbehält, eingegangene Verträge nicht einzuhalten.
Sie würde zu einer wortbrüchigen und somit unattraktiven Vertragspartnerin. Damit würden wir eine Stärke der Schweiz aufs Spiel setzen – ihre Verlässlichkeit, ihre Glaubwürdigkeit.
Völkerrecht wird in den Debatten oft dem Landesrecht gegenüber gestellt und als Recht der anderen – als et-was Fremdes – dargestellt. Das ist falsch. Völkerrecht ist Teil unserer Rechtsordnung, also der Gesamtheit der für uns geltenden Rechtsvorschriften. Es ist unsere eigene, von Volk und Ständen genehmigte Bundesverfassung, die bestimmt, dass Völkerrecht in unserem Land zu beachten ist.
Die Schweiz bestimmt über den Inhalt von Völkerrecht mit, sei es als Partei von Verhandlungen über einen Vertragstext, sei es als Mitglied internationaler Organisationen. Es ist also Recht, das wir als souveräner Staat mit anderen Staaten aushandeln und festlegen.
Wir bestimmen selber, welche Abkommen wir abschliessen und welche Verpflichtungen wir eingehen wollen. Das Parlament genehmigt alle völkerrechtlichen Verträge oder delegiert deren Abschluss an den Bundesrat. Wichtige internationale Abkommen unterliegen gleich wie Bundesgesetze dem fakultativen oder obligatorischen Referendum und werden dem Volk zur Genehmigung unterbreitet. Völkerrecht ist also demokratisch legitimiert.
Völkerrecht widerspiegelt auch unsere Wertvorstellungen. Es ist deshalb auch in diesem Sinne nicht Recht, das uns fremd ist. Im Gegenteil: Völkerrecht erlaubt uns, Werte, die wir mit anderen teilen, und unsere Interessen über unsere Landesgrenzen hinaus zu vertreten. Die bereits erwähnte Europäische Menschenrechtskonvention ist hierfür das beste Beispiel.
Schliesslich sind auch verschiedene Rechtssetzungs-ebenen für unser föderales System nichts Fremdes. Wir sind uns gewohnt, dass auf Stufe Gemeinde, Kanton und Bund Recht erlassen wird – je nachdem, welche Ebene für die Lösung einer Frage als angemessen erscheint.
Völkerrecht kommt zum Zug, wenn es eine internationale Lösung braucht und wenn eine Frage nicht mit einem Gemeinde-, Kantons- oder Bundeserlass geregelt werden kann.
Die internationale Ebene ist also Teil dieses Systems. Es ist eines der Stockwerke eines vierstöckigen Gebäudes, bei dem es jede Etage braucht. Völkerrecht ist also durch und durch unser schweizerisches Recht.
Völkerrecht fördert Frieden und Sicherheit
Meine Damen und Herren
Die Schweiz gehört zu den wirtschaftlich, sozial und politisch globalisiertesten und am stärksten vernetzten Staaten der Welt. Für sie ist Völkerrecht deshalb von zentraler Bedeutung. Es ist einer ihrer zentralen Trümpfe!
Wo es keine Regeln gibt, gilt das Recht des Stärkeren. Völkerrecht stellt Regeln auf und bändigt damit die Mächtigen. Es ermöglicht der Schweiz, als gleichberechtigtes Mitglied der Staatenwelt aufzutreten und ihre Beziehungen zu anderen Staaten rechtsverbindlich zu gestalten und abzusichern. Die Schweiz hat ein genuines Interesse, dass der Grundsatz gilt: Recht vor Macht.
Völkerrecht ist aber mehr als ein Sicherungsinstrument. Es erlaubt der Schweiz auch, sich mit ihrer Stimme im Chor der internationalen Gemeinschaft Gehör zu verschaffen. Unser Land kann durch die Teilnahme an internationalen Verhandlungen und als Mitglied von internationalen Organisationen seine Einflusssphäre ausweiten.
Völkerrecht ist ein wichtiges Instrument, um die Welt von morgen mitzugestalten und mitzubestimmen. Und die Schweiz will mitgestalten und mitbestimmen. Das liegt in unserem Interesse, und es steht so in unserer Verfassung.
Völkerrecht dient uns auch dazu, eines unserer wichtigsten aussenpolitischen Anliegen zu verfolgen: die Förderung von Frieden und Sicherheit. Krieg und Konflikt sind heute allgegenwärtig. Die Leute spüren diese Entwicklung und sind verunsichert. Die Diplomatie und das humanitäre System sind mit einer Vielzahl von Krisen konfrontiert und gefordert wie selten zuvor. Ich denke etwa an die Gewaltkonflikte in der Ostukraine, in Syrien, im Irak, in Libyen oder im Jemen sowie auch an terroristische Bedrohungen.
Heute sind Krisen zur Normalität geworden. Diese Normalität ist für uns jedoch nicht akzeptabel. Vielmehr müssen wir unsere Anstrengungen für Frieden und Sicherheit verdoppeln. Das ist sowohl ein Ziel unserer Verfassung als auch eine Priorität unserer Aussenpolitik.
Und die die Schweiz ist dank ihrer Unabhängigkeit, ihrer Neutralität und ihrer humanitären Tradition in einer guten Position, um eine besondere Rolle für Frieden und Sicherheit in der Staatengemeinschaft zu spielen. Die Guten Dienste sind deshalb zentraler Bestandteil unserer Friedenspolitik.
Zudem besitzt die Schweizer Diplomatie viel Erfahrung und Kompetenz in der Friedensförderung. Ihre Beiträge in diesem Bereich sind gefragt. Dank dem breiten Aussennetz ist die Schweiz global präsent. Und ihr Engagement ist innenpolitisch gut verankert.
Völkerrecht spielt in der Friedensförderung eine wichtige Rolle. Die Basis hierfür bildet namentlich die UNO-Charta mit dem zentralen Grundsatz des Gewaltverbots und dem Prinzip: Recht vor Macht.
Die Bedeutung des Völkerrechts in der Friedensförderung ist eine zweifache: Zum einen müssen Lösungen von Konflikten im Rahmen des Völkerrechts erfolgen. Zum anderen müssen sich Konfliktparteien an Regeln halten, an das humanitäre Völkerrecht.
Die Schweiz engagiert sich dafür in vielerlei Hinsicht. Beispielsweise setzt sie sich dafür ein, dass die Bekämpfung des gewalttätigen Extremismus – eine Priorität der schweizerischen Aussenpolitik – auf der Basis des Rechts erfolgt.
Die Anstrengungen der Schweiz für eine Reform des UNO-Sicherheitsrats können als weiteres Beispiel dienen. Die Schweiz leitet eine überregionale Gruppe, die sich für eine Verbesserung der Arbeitsmethoden des Sicherheitsrats einsetzt.
Unter anderem schlägt sie vor, dass alle Staaten, darunter die ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats, darauf verzichten, in Fällen von Genozid, Kriegsverbrechen und Verbrechen gegen die Menschlichkeit darauf verzichten, gegen eine Resolution zu stimmen. Damit sollen solche Verbrechen verhindert werden. Bereits mehr als 100 Staaten haben einen entsprechenden Verhaltenskodex unterschrieben.
Angesichts der zahlreichen bewaffneten Konflikte der Gegenwart ist eine bessere Einhaltung des humanitären Völkerrechts von zentraler Bedeutung. Die Schweiz setzt sich zusammen mit dem IKRK dafür ein, die Instrumente zur Umsetzung des humanitären Völkerrechts zu verbessern. Eine der identifizierten Schwachstellen ist das Fehlen eines Forums, in dem die Vertragsstaaten der Genfer Konventionen regelmässig Umsetzungsprobleme sowie aktuelle Herausforderungen diskutieren können.
Vergangene Woche, anlässlich der 32. Internationalen Rotkreuz- und Rothalbmond-Konferenz, haben die Schweiz und das IKRK grünes Licht erhalten, um Verhandlungen zwischen den Staaten zu unterstützen, da-mit Aufgaben und Modalitäten eines solchen Forums über das humanitäre Völkerrecht definiert werden können.
Das ist ein Fortschritt – aber nur eine Etappe nach vier Jahren Konsultationen! Dieses Beispiel zeigt, wie Fort-schritte im Völkerrecht erkämpft werden müssen und wie die Schweiz – mit ihren Besonderheiten und ihrer Glaubwürdigkeit – eine nützliche Rolle für sich selber und für die Welt spielen kann.
Die Schweiz hat ein Interesse an einem starken Völkerrecht
Meine Damen und Herren
Vor 200 Jahren wurde der Schweiz am Wiener Kongress durch das Völkerrecht ihre Unabhängigkeit zugesichert. Unsere Verfassung verlangt von uns, dass wir uns laufend für diese Unabhängigkeit einsetzen, ebenso wie für den Wohlstand unseres Landes und für die Zukunftsperspektiven jeder und jedes Einzelnen. Diese auf das Recht gestützte internationale Ordnung ist einer der Motoren, mit dem wir – täglich wie auch für künftige Generationen – unsere Freiheit, unsere Sicherheit und unseren Wohlstand garantieren können. Das Völkerrecht bietet uns die Möglichkeit, den Schweizer Trumpf für eine friedliche Welt voll auszuspielen.
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