Locuteurs:
M. Christoph Blocher, conseiller fédéral, chef du DFJP
M. Urs Hadorn, directeur intérimaire de l'ODR
M. Eduard Gnesa, directeur de l'IMES

Remarques introductives du chef de département

Depuis mon entrée en fonction le 1er janvier 2004, j'ai analysé les problèmes principaux du domaine d'activité du Département fédéral de justice et police (DFJP). En font partie - c'est ainsi que la population, mais aussi les autorités des cantons, des villes et des communes, le ressentent - la politique de l'asile et la politique à l'égard des étrangers.
Les travaux parlementaires le confirment. La session spéciale du Conseil national de la semaine prochaine sera consacrée à la modification de la loi sur l'asile (LASi) puis à la nouvelle loi sur les étrangers (LEtr).
Après une analyse approfondie du problème de l'asile et des étrangers, je voudrais vous exposer quelle sera la suite.

1re partie Politique de l'asile

I. Qu'est-ce qui fonctionne?
L'accueil, l'hébergement et l'encadrement des demandeurs d'asile pendant la procédure d'asile fonctionnent en général. Les personnes qui ont besoin de la protection de la Suisse l'obtiennent. Preuve en est le nombre de 25 000 réfugiés reconnus environ qui vit actuellement dans notre pays. 25 000 autres personnes ont en outre une autorisation de séjour temporaire au titre de l'admission provisoire. Ceci dit, nous devons porter toute notre attention sur ce qui ne fonctionne pas. Certains problèmes doivent être résolus.

II. Problèmes
Les problèmes actuels sont l'entrée en Suisse, la procédure de deuxième instance et l'exécution des renvois. Les chiffres le prouvent clairement. Donnons-en quelques-uns.
En 2003, le nombre de cas pendants en procédure de première instance a diminué de 35,5 %.
Le nombre de recours pendants (Commission de recours en matière d'asile), par contre, a augmenté de 19,8 %.
Le nombre de cas en suspens dans le cadre de l'exécution des renvois a augmenté de 24,7 %.
Au total : malgré la nette réduction du nombre de procédures pendantes en première instance et malgré la diminution marquée du nombre de demandes ( 20,4 % en 2003 par rapport à l'année précédente), les procédures en souffrance et les renvois non exécutés sont restés stables en 2003 (à peu près 41 300 cas).

C'est un fait que plus de trois quarts des demandes d'asile sont infondées. L'an dernier, 7 % seulement des demandeurs d'asile se sont vu octroyer le statut de réfugié et 12 % une admission provisoire. La procédure d'asile, avec ses lacunes, offre à ceux qui viennent en Suisse pour des motifs n'ayant rien à faire avec l'asile la possibilité de rester au moins un certain temps dans notre pays en toute légalité.
Au DFJP, les retombées de ce problème se traduisent principalement en termes de statistiques et de finances. Elles se font cependant directement sentir dans tout le pays : dans les cantons, les villes et les communes.

Voici les problèmes que nous devons affronter :

1. L'entrée en Suisse

1.1. Pas de papiers d'identité
La grande majorité des demandeurs d'asile ne présente pas de papiers d'identité officiels (passeport ou carte d'identité). L'an dernier, en 2003, seuls 21,7 % des requérants ont présenté des papiers, et la tendance est à la baisse.
La conséquence, c'est qu'en cas de rejet définitif de la demande d'asile, le renvoi ne peut pas être exécuté, car un Etat ne reprend ses propres ressortissants que si leur identité est certaine. Cela veut dire que les requérants sans papiers sont privilégiés, alors que ceux qui en ont sont désavantagés.

1.2. Filières de passeurs
La majeure partie des requérants entre en Suisse avec l'aide de passeurs.
D'une part, les sanctions applicables aux passeurs sont insuffisantes, d'autre part les lois actuelles ne sont pas appliquées de manière assez rigoureuse. Bien que l'activité des passeurs fasse partie de la criminalité organisée, les juges la considère souvent comme une peccadille. La sanction consiste souvent en une petite amende. Comme la lutte contre les filières de passeurs est du domaine des étrangers, je vous en parlerai dans la 2e partie de mon exposé (p. 16).

1.3. Abus concernant les visas touristiques
Une partie des requérants est au départ entrée en Suisse légalement, avec un visa touristique.
Ces requérants cachent ou détruisent leurs papiers d'identité une fois entrés en Suisse, papiers qu'ils avaient encore lorsqu'ils ont fait établir le visa. Les recherches nécessaires pour établir leur identité demandent beaucoup d'efforts et ne sont pas toujours couronnées de succès.

1.4. Contrôles à la frontière insuffisants
Beaucoup de demandeurs d'asile entrent par la « frontière verte » mais il y en a aussi une grande partie qui passe par les postes frontière. Les contrôles dans les trains en particulier sont insuffisants. Cela concerne non seulement les demandeurs d'asile mais aussi les étrangers en séjour illégal (voir la partie consacrée à la politique à l'égard des étrangers, p. 16).

2. Procédure

2.1 Durée des procédures en deuxième instance
De nombreux requérants d'asile utilisent les voies de recours à leur disposition et déposent plusieurs demandes en révision ou demandes de nouvel examen, même si elles n'ont manifestement guère de chances d'aboutir. Cela favorise l'accumulation de cas pendants devant la Commission de recours en matière d'asile, ce qui accroît à son tour la durée de la procédure.

2.2. Manque de coopération de la part des requérants d'asile
Il y a trop peu de possibilités de sanctions permettant de contraindre les requérants à respecter l'obligation de coopérer pendant la procédure. Il en résulte que le système défavorise les gens honnêtes ; il n'y a pas d'incitation à se montrer coopératif.

3. Exécution

3.1. Départs incontrôlés
Les possibilités d'exécuter les renvois sont insuffisantes. En 2003, des quelque 18 000 personnes tenues de quitter la Suisse, 17 % seulement l'ont fait (2 983). La grande majorité (10 459), presque 60 %, est entrée dans la clandestinité, ce qui veut dire que soit elle quitte la Suisse de manière incontrôlée, soit elle demeure sans autorisation.
Les cantons en particulier soulignent que la durée de détention prévue par la loi est trop courte, que la définition des faits justifiant une détention est trop généreuse et que les détenus bénéficient de trop bonnes conditions. Les mesures de contrainte actuelles permettent de moins en moins de contraindre les requérants tenus de quitter la Suisse à coopérer et de les inciter à présenter des documents de voyage comme ils le doivent. Ce défaut s'est encore aggravé. En conséquence, les demandeurs d'asile déboutés restent en Suisse, illégalement pour la plupart. Cela pose aux cantons, aux villes et aux communes de gros problèmes sociaux et de sécurité, avec les conséquences financières que cela entraîne.

3.2 Conclusion d'accords de réadmission
Lors des négociations portant sur des accords de réadmission avec des Etats de provenance et de transit, la Suisse est confrontée à des prétentions toujours plus grandes.
Elle ne peut pas tout simplement donner suite à ces prétentions. En outre, elle n'est souvent pas assez armée dans ces négociations, car son engagement en matière d'économie ou de politique de développement est faible dans les Etats de provenance les plus importants.

III. Revendications des cantons, des villes et des communes
Le message des représentants des cantons de toute la Suisse est unanime et urgent : les autorités responsables ne peuvent plus maîtriser les problèmes actuels avec les instruments dont elles disposent. En particulier, elles se heurtent aux obstacles qui s'opposent à l'exécution des décisions de renvois et aux difficultés que posent les demandeurs d'asile récalcitrants. Il règne, avec la meilleure des volontés, un certain désespoir. Comment un policier par exemple restera-t-il motivé s'il arrête des requérants se livrant à la revente de drogue mais que ces requérants réapparaissent au même endroit, une fois leur détention achevée, parce qu'il est impossible de les renvoyer dans leur pays, et qu'un interminable jeu du chat et de la souris commence ainsi ? Comment les services sociaux des communes peuvent-ils faire leur travail avec conviction quand des demandeurs d'asile réfractaires et agressifs continuent de toucher les prestations sociales parce que la loi le veut ainsi ?
S'agit-il de cas isolés ? Là encore, les représentants des autorités concernées parlent d'une même voix. Ces cas sont habituels. Il se peut que les cantons n'utilisent pas toujours jusqu'au bout tous les moyens à leur disposition. Mais il est incontestable qu'ils ne peuvent guère faire mieux avec les moyens prévus par la législation. Je suis donc décidé à donner aux personnes qui travaillent à l'exécution des renvois les instruments nécessaires, afin qu'elles puissent accomplir leur tâche avec motivation et conviction. C'est dans notre intérêt à tous. Car si nous tolérions que le contrôle du domaine de l'asile nous échappe, ce serait là un message qui aurait des conséquences dévastatrices pour la stabilité de la Suisse. Le peuple suisse doit au contraire pouvoir être sûr que les pouvoirs publics reconnaissent le problème et font ce qu'il faut pour le résoudre. Alors, la population sera de nouveau prête à soutenir la politique de l'asile. C'est aussi, notons-le, dans l'intérêt des véritables réfugiés et des personnes ayant besoin de protection. Que nous résolvions les problèmes cités, et nous pourrons de nouveau nous consacrer au véritable contenu du droit de l'asile, mis en arrière-plan ces dernières années, qui est d'accueillir sur notre sol les victimes de persécutions.

IV. Solutions

1. Mesures à court terme ne nécessitant pas de modification de loi
Les améliorations suivantes, qui ne nécessitent pas de modification de loi, sont nécessaires :

pratique conséquente lors de l'examen des demandes d'asile, notamment en relation avec les décisions de non-entrée en matière;
pression sur les cantons laxistes afin qu'ils remplissent leur devoir
conclusion d'accords de réadmission dans toute la mesure du possible
amélioration de l'organisation de la Commission de recours en matière d'asile

2. Modification de la loi sur l'asile
La modification de la loi sur l'asile, dont le Conseil national débattra en session spéciale à partir du lundi 3 mai, apporte des améliorations et contribue à résoudre les problèmes de l'asile. Je rappelle quels sont ses quatre éléments principaux:

Une nouvelle réglementation de l'Etat tiers, qui permet de ne plus entrer en matière sur les demandes déposées par des personnes qui ont déjà séjourné dans un Etat tiers sûr et qui peuvent y retourner.
La possibilité de mener une procédure de recours dans les centres d'enregistrement et dans les aéroports : de cette manière, les procédures de recours sont conformes au droit international. En revanche, une détention de 20 jours au maximum peut être ordonnée pour assurer l'exécution du renvoi depuis le centre d'enregistrement - s'il est prévisible.
Un nouveau système de financement : les nombreux forfaits actuels sont remplacés par des forfaits globaux pour les personnes faisant l'objet d'une procédure d'asile et celles dont le renvoi est en cours d'exécution. Parallèlement, la loi donne aux cantons une certaine marge de manouvre et prévoit des mesures d'incitation afin que les moyens disponibles soient utilisés le plus efficacement possible.
La création d'une admission à titre humanitaire, qui permet à une partie des personnes aujourd'hui admises à titre provisoire de mieux s'intégrer dans le monde du travail, si elles demeurent longtemps en Suisse indépendamment de leur volonté.
Aide d'urgence après les décisions de non-entrée en matière : dans le cadre du programme d'allégement budgétaire 03, une autre mesure importante propre à limiter les abus a été prise. Elle est en vigueur depuis le 1er avril 2004. C'est l'exclusion de l'aide sociale des personnes sur la demande desquelles les autorités ne sont pas entrées en matière. Depuis lors, il n'y a pas eu de graves problèmes. Au total, le 25 avril 2004 (c'est-à-dire au cours du premier mois), 361 décisions de non-entrée en matière avaient été prises, dont 192 directement dans un centre d'enregistrement et 169 dans les cantons. Or ce nombre correspond, en pourcentage, au nombre des mois précédents, soit 20 à 25 % par mois. Ni le contrôle de l'exécution et ni la comparaison statistique ne sont encore possibles vu le court laps de temps écoulé.

Les membres de la commission du Conseil national chargée de l'examen préalable ont déposé un grand nombre de décisions prises à la majorité et de propositions de minorités. Le Conseil fédéral a décidé de donner son appui à plusieurs des décisions prises à la majorité.

Créer la possibilité d'enregistrer les données biométriques des demandeurs d'asile
Réduire les délais d'ordre pour l'ensemble de la procédure ordinaire d'asile et pour l'Office fédéral des réfugiés, mais aussi pour la Commission de recours en matière d'asile
Instaurer l'obligation, pour le Conseil fédéral, de s'efforcer de négocier des accords de réadmission
Créer la possibilité de supprimer l'aide au développement accordée aux Etats qui ne se montrent pas coopératifs pour reprendre leurs propres ressortissants
Créer la possibilité de prendre contact avec les Etats d'origine et de provenance pour se procurer les documents de voyage nécessaires dès le refus de la demande en première instance

3. Des propositions pour les délibérations au Conseil des Etats
Les améliorations apportées par la modification de la loi sur l'asile ne suffiront pas à résoudre le problème. Il n'est pas prévu d'apporter de nouvelles propositions la semaine prochaine, lorsque débuteront les délibérations du Conseil national. En revanche, le chef du DFJP se réserve d'en apporter devant la commission du Conseil des Etats, naturellement sous réserve de l'approbation du Conseil fédéral.
Il faut en effet de nouvelles dispositions légales pour résoudre le problème majeur : le renvoi ou l'expulsion des sans-papiers et des demandeurs d'asile récalcitrants. Je compte faire à la commission du Conseil des Etats (qui est le second conseil) les propositions suivantes:

définir de nouveaux éléments justifiant la détention par exemple en ce qui concerne la détention en vue de l'exécution du renvoi ou de l'expulsion. Cela concernera d'une part ceux qui entravent l'exécution de leur renvoi par leur comportement, d'autre part ceux qui refusent de quitter la Suisse d'eux-mêmes et dont l'Etat d'origine s'oppose à un renvoi forcé.
prolonger la détention en vue de l'exécution du renvoi ou de l'expulsion
instaurer une obligation de verser une avance de frais en cas de voie de droit extraordinaire

J'ai encore l'intention de présenter une nouvelle disposition prévoyant de faire dépendre l'ouverture de la procédure d'asile de la présentation de papiers valables pour la procédure d'exécution du renvoi. Cela demande toutefois une analyse approfondie si bien qu'il n'est pas sûr qu'un texte de loi en ce sens soit prêt au début des délibérations de la commission du Conseil des Etats.

4. Problèmes non résolus
Il faut dire ouvertement que nous ne résoudrons pas entièrement le problème de l'absence de papiers et d'identité grâce à toutes les mesures énumérées. Il faudra mener de nouvelles réflexions et prendre des mesures allant encore plus loin. L'objectif doit être que tous les demandeurs d'asile présentent leur papiers et ne cachent pas leur identité.

V. L'avenir de la politique suisse en matière d'asile
La procédure d'asile actuelle n'a pas d'avenir à long terme. La législation sur l'asile adoptée par le Parlement en 1979, qui est actuellement révisée pour la huitième fois, était très marquée par la situation créée par la Deuxième guerre mondiale et par le monde bipolaire de la Guerre froide. Elle n'a pas été conçue pour maîtriser des flux migratoires tels que nous les connaissons aujourd'hui. La question de l'adéquation du système aux exigences actuelles se pose donc.
La politique de l'asile de l'avenir pourrait comprendre les éléments suivants:

assistance sur place en cas de catastrophe visant l'hébergement des réfugiés (camps de réfugiés), grâce à l'intervention d'éléments civils, du Corps suisse d'aide humanitaire, de la Direction du développement et de la coopération (DDC) et de l'armée, ce qui impliquerait de prendre des dispositions et des mesures précises pour les cas graves
procédure d'asile si possible sur place ou dans le pays d'accueil le plus proche de la région en crise
obligation d'admettre un certain nombre (contingents) de réfugiés
pas d'ouverture d'une procédure d'asile en Suisse sur les requêtes de personnes qui auraient pu demander l'asile antérieurement dans un Etat tiers sûr.

Ce système serait plus efficace, plus économique, et dans l'intérêt des véritables réfugiés. Il permettrait d'accueillir davantage de réfugiés qui s'intégreraient plus rapidement.

Il faut encore discuter si ces mesures sont valables, et examiner en particulier leur validité en regard du droit international.

2e partie Politique à l'égard des étrangers

I. Situation initiale
Dans le cadre de la politique à l'égard des étrangers, il s'agit de déterminer

quels sont les ressortissants étrangers qui sont autorisés à résider et à travailler dans notre pays;
quelles sont les règles applicables au séjour de ces personnes et comment il convient de les intégrer;
quelles sont les conditions requises pour la naturalisation, et
quels sont les moyens de combattre l'immigration illégale ainsi que les abus du droit applicable aux étrangers.

II. Quelle politique d'admission?
En matière d'admission, il existe deux options:

Premièrement, la Suisse pourrait accorder à tous les étrangers le droit de séjourner sur son territoire, pour autant qu'ils aient un emploi. Une telle politique ne serait praticable que si, durant une longue période transitoire, aucune prestation sociale n'était versée en cas de chômage. De plus, une pratique d'admission effrénée et incontrôlée générerait des problèmes d'intégration, notamment dans les écoles et dans les quartiers d'habitation, ainsi que de gros problèmes économiques et financiers.

Deuxièmement, le système binaire d'admission préconisé par le Conseil fédéral. Ce système consiste à instaurer progressivement et sur une base de réciprocité la libre circulation des personnes avec les Etats de l'UE et de l'AELE, tout en appliquant des règles sélectives à l'admission des travailleurs provenant d'Etats tiers.

L'accord de libre circulation avec l'UE et l'AELE contient une réglementation exhaustive de la circulation des personnes ; à l'échéance d'un délai transitoire, la main-d'ouvre pourra être recrutée sans restriction dans l'ensemble des Etats contractants.

Quant à l'admission de main-d'ouvre provenant d'Etats tiers, la préférence est aujourd'hui accordée aux personnes particulièrement qualifiées qui, comme le montre l'expérience, parviennent mieux à s'intégrer durablement dans le monde suisse du travail et au sein de notre société. Cette pratique sera reconduite dans la nouvelle loi sur les étrangers.
La majorité de la Commission des institutions politiques du Conseil national a elle aussi approuvé le système d'admission préconisé par le Conseil fédéral et les améliorations proposées dans le domaine de l'intégration (en particulier les art. 51 à 56 du projet de loi). L'admission de durée limitée préconisée par la majorité de la Commission des institutions politiques du Conseil national à l'égard de la main-d'ouvre en provenance des nouveaux Etats membres de l'UE emporte l'adhésion du Conseil fédéral, au sens d'une solution transitoire jusqu'à ce qu'une décision soit prise en ce qui concerne l'extension de l'accord sur la libre circulation.

III. Problèmes
Dans le domaine des étrangers, le problème principal est, outre la politique d'asile, l'immigration illégale et l'intégration en partie déficiente. Ces aspects sont critiqués par les représentants des cantons et des communes, en particulier par les autorités responsables des affaires sociales, de la police et de l'exécution des peines.
L'ampleur, les causes et les conséquences de l'immigration illégale ne peuvent toujours pas être cernées avec suffisamment de précision. Des lacunes subsistent et il faut encore élaborer des propositions de solutions concrètes. Un diagnostic plus fiable est attendu d'ici fin mai.
Pour l'instant, les problèmes recensés dans le domaine des étrangers sont les suivants:

Le nombre d'étrangers mêlés à des infractions est supérieur à la moyenne suisse:
Cette situation s'explique par le faible risque d'être démasqué, des peines trop légères, les bonnes conditions de détention, les difficultés d'exécution et un manque d'intégration. Le trafic de migrants et la traite d'êtres humains ont un lien direct avec l'immigration illégale.
L'immigration illégale est une conséquence du travail au noir:
Le chômage n'empêche pas la persistance de la demande de main-d'oeuvre bon marché que représentent les travailleurs clandestins présents dans notre pays, en particulier dans les branches présentant des faiblesses structurales. Le plus souvent, les clandestins et leurs employeurs ne versent aucune cotisation aux assurances sociales et ne paient pas d'impôt.
La législation sur les étrangers est contournée:
Les autorisations obtenues indûment, par le biais de mariages fictifs ou d'indications fausses fournies dans le cadre de la procédure de visa, ne sont souvent pas détectées. Les moyens actuels de contrôle, à la frontière notamment, ne parviennent que dans une faible mesure à empêcher les séjours indésirables.
La législation sur les étrangers n'est pas toujours appliquée avec cohérence: La législation sur les étrangers n'est pas toujours appliquée de façon uniforme et cohérente. Les conséquences pénales d'une entrée illégale, d'un séjour clandestin et du travail au noir ne sont pas suffisamment dissuasives. La pratique varie d'un canton à l'autre.

IV. Point de vue des cantons
Les membres de la Conférence des directrices et directeurs des départements cantonaux de justice et police (CCDJP) ont été invités à donner leur avis sur des aspects concrets de l'immigration illégale. Ils mettent unanimement le doigt sur les problèmes suivants dans leurs rapports avec les étrangers:

insuffisance des moyens d'exécution des décisions de renvoi dans le domaine des étrangers et de l'asile, relations difficiles avec les étrangers et les requérants d'asile récalcitrants (voir considérations relatives à la politique d'asile);
augmentation de la criminalité et du recours à la violence, y compris contre la police; en particulier, tourisme à des fins criminelles, accroissement de la consommation et du trafic de drogue;
contournement, notamment par le biais de mariages fictifs, des dispositions légales régissant l'admission des étrangers.

V. Solutions
La semaine prochaine, le Conseil national traitera de la nouvelle loi sur les étrangers, qui prévoit des améliorations. Le Conseil fédéral et la majorité de la Commission des institutions politiques du Conseil national y proposent un certain nombre de nouvelles solutions:

mesures contre les mariages fictifs et l'activité des passeurs;
renforcement général de la sévérité des sanctions pénales;
sanctions contre les compagnies aériennes qui violent leur devoir de diligence. Les compagnies qui, par négligence, transportent des personnes qui ne remplissent pas les conditions d'entrée en Suisse seront punies. Nouvelle possibilité d'échange de données concernant les passagers entre compagnies aériennes et autorités.

Les mesures supplémentaires visant à améliorer l'exécution des décisions, que j'ai évoquées à propos du domaine de l'asile, déploient également des effets dans le domaine des étrangers, notamment en cas d'expulsion consécutive à un séjour illégal avec travail au noir ou de refus de prolongation d'une autorisation.

L'administration est chargée, à la lumière des constatations faites jusqu'ici, d'examiner les mesures supplémentaires suivantes:

renforcement des contrôles à la frontière;
relevé systématique des empreintes digitales en cas de séjour illégal;
enregistrement systématique de données biométriques lors de la délivrance de visas et dans les documents d'identité des étrangers;
exigences supplémentaires pour l'obtention de l'autorisation d'établissement (connaissances linguistiques);
sanctions contre les cantons qui ne répriment manifestement pas les séjours illégaux (par ex. aucun contingent de travailleurs provenant d'Etat tiers);
prolongation de 5 à 10 ans du délai de révocation de la naturalisation facilitée en cas de mariage fictif;
révocation de la naturalisation si, dans les 10 ans qui suivent, la personne concernée se rend coupable d'une atteinte grave à l'ordre public;
mesures d'intégration davantage axées sur la lutte contre la violence et la criminalité.

Quel avenir pour la politique de l'asile et des étrangers?