Einleitende Bemerkungen

Seit meinem Amtsantritt als Vorsteher des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD) am 1. Januar 2004 ist nahezu ein Jahr vergangen. Ich habe mich seither auf jene Themen meines Departements konzentriert, in denen im Interesse der Bürgerinnen und Bürger möglichst rasch Lösungen gefunden werden müssen. Einer dieser Bereiche ist die Asyl- und Ausländerpolitik. Hier gibt es - und darin sind sich sowohl die Bevölkerung als auch die zuständigen Behörden in Bund, Kantonen, Städten und Gemeinden einig - Probleme. Diese sind zu lösen.

Eine intensive Analyse der Situation im Asyl- und Ausländerbereich hat gezeigt, dass nur eine ganzheitliche Betrachtungsweise eine brauchbare Lösung bringen wird. Zwischen der Asyl- und Ausländerpolitik bestehen zahlreiche Überschneidungen. Diese müssen im Rahmen einer schweizerischen Migrationspolitik angegangen werden, die drei Zielen dient: Dem Wohlstand des Landes, der Sicherheit der ganzen Bevölkerung und dem Schutz von echt Verfolgten.

Weshalb eine schweizerische Migrationspolitik?

I. Ausgangslage: Veränderte Rahmenbedingungen
Die Situation im Asyl- und Ausländerbereich hat sich in den letzten Jahrzehnten grundlegend verändert. Dies verdeutlichen die folgenden drei Punkte:

Aufgrund des Wirtschaftsaufschwungs seit den 1960er Jahren hat die Zahl der ausländischen Arbeitskräfte stark zugenommen. Ebenfalls gestiegen ist der Anteil der ständigen ausländischen Wohnbevölkerung - von 11% im Jahre 1960 auf 20,2% heute. Die Herkunft der Einwanderer änderte sich laufend. Früher kamen vor allem Italiener, Portugiesen und Spanier, häufig beruflich wenig qualifiziert. In den 80er Jahren wurden sehr viele Arbeitskräfte aus dem damaligen Jugoslawien rekrutiert. Und heute bilden Deutsche und Portugiesen die grösste Einwanderergruppe. Die nationale Ausländerpolitik war stets ein innenpolitisch kontrovers diskutiertes Thema. Von 1965 bis 1995 wurden insgesamt sieben Volksinitiativen für Begrenzungsmassnahmen eingereicht, die teils nur knapp scheiterten.
Seit dem Erlass des ersten Asylgesetzes im Jahr 1979 haben sich die Herkunft und die Fluchtgründe von Asylsuchenden geändert. Bis Ende der 1970er Jahre wurden die Asylgesuche mehrheitlich von Menschen aus osteuropäischen (damals kommunistischen) Ländern eingereicht, von denen viele in der Schweiz aufgenommen wurden. Seit Beginn der 1980er Jahre hingegen kommt die Mehrzahl der Asylsuchenden aus Ländern der Dritten Welt. Viele dieser Personen erfüllen die Kriterien nicht, um als politische Flüchtlinge oder schutzbedürftige Personen anerkannt zu werden.
Die Migration ist ein weltweites Phänomen. Insgesamt leben heute schätzungsweise 175 Millionen Menschen ausserhalb ihres Heimatlandes. Viele flüchten vor Krieg, Armut, Hunger und Not. Sie suchen Schutz vor Verfolgung oder ein besseres Leben. Ein Teil dieser Menschen kommt in die Schweiz. Darunter sind Flüchtlinge, deren Anspruch auf Schutz in der Schweiz anerkannt wird; und Arbeitssuchende, die einen wichtigen Beitrag zum Wohlstand unseres Landes leisten. Aber es sind auch etliche darunter, die kein Bleiberecht in der Schweiz erhalten und wieder ausreisen müssen.

II. Herausforderungen an die zukünftige Migrationspolitik
Aufgrund dieser Entwicklungen steht die Schweiz vor wichtigen Herausforderungen:

Um den Wohlstand zu sichern, muss die Schweiz offen und attraktiv für tatsächlich benötigte ausländische Arbeitskräfte bleiben, vor allem für gut qualifizierte. Wir müssen festlegen, welche Menschen in der Schweiz leben und arbeiten dürfen und welche nicht.
Es ist sicherzustellen, dass echt Verfolgte nach wie vor in der Schweiz Schutz finden und aufgenommen werden.
Um das Zusammenleben zwischen Einheimischen und Zugewanderten erfolgreich zu gestalten, müssen sich Menschen, die ein Bleiberecht in der Schweiz haben, so gut wie möglich integrieren. Dies gilt für Arbeitskräfte und deren Familien ebenso wie für Flüchtlinge.
Um die Sicherheit des Landes zu gewährleisten sind die illegale Migration und der Missbrauch des Asyl- und Ausländerrechts möglichst zu verhindern.

Eine schweizerische Migrationspolitik, die von der Bevölkerung mitgetragen wird und die Behörden auf allen Stufen entlastet, muss sich diesen Herausforderungen verstärkt stellen. Hierzu werden in vielen Bereichen, zum Beispiel bei der geplanten Revision des Asylgesetzes und des neuen Ausländergesetzes, bereits wichtige Vorschläge gemacht. Ich will darauf nun näher eingehen.

Asylpolitik

I. Um was geht es?
Personen, die tatsächlich verfolgt sind und in der Schweiz um Schutz ersuchen, erhalten diesen auch. In der Schweiz leben rund 24'500 anerkannte Flüchtlinge. Weitere rund 23'500 Personen haben zudem unter dem Titel der vorläufigen Aufnahme eine Aufenthaltsgenehmigung.

Die Entwicklung im Asylbereich für das laufende Jahr zeigt folgende Trends auf (Stand 30.9.2004):

Das Total der Personen im Asylbereich (ohne anerkannte Flüchtlinge) hat im Vergleich zu den Vorjahren deutlich abgenommen. Betrug deren Anzahl im Jahr 2002 66'500 Personen, so sind es für dieses Jahr noch 58'000 Personen. Dies entspricht einer Abnahme von über 10%.
Die Verfahrens- und Vollzugspendenzen sind im Vergleich zur Vorjahresperiode um gut 15% gesunken. Die Zahl der erstinstanzlichen Pendenzen konnte um mehr als ein Drittel gesenkt werden.
Die Zahl der Asylgesuche ist im Vergleich zur Vorjahresperiode um knapp 30% gesunken.
Im Vergleich zur Vorjahresperiode konnten die Pendenzen der Asylrekurskommission leicht gesenkt werden (Pendenzenrückgang um 12%).

II. Wo brennt es?
In den ersten neun Monaten dieses Jahres wurde 1'202 Personen Asyl gewährt. Dies entspricht einer Anerkennungsquote von knapp 9 Prozent. Zudem erhielten knapp 3'300 Personen des Asylbereichs eine vorläufige Aufnahme.

Schwierigkeiten gibt es im Hinblick auf jene Personen, welche die Schweiz verlassen müssen. Mehr als drei Viertel aller Asylsuchenden können keine asylrelevanten Gründe vorbringen. Viele dieser Personen verlassen die Schweiz nicht pflichtgemäss und weigern sich, mit den Behörden bei der Vorbereitung der Ausreise zusammenzuarbeiten. Dies führt dazu, dass die Zahl der Personen im Vollzugsprozess trotz leicht rückläufigem Trend noch immer sehr hoch ist.

1. Fehlende Identitätspapiere
Die Mehrzahl der Asylsuchenden gibt keine amtlichen Identitätspapiere (Pass oder Identitätskarte) ab, sei es, dass sie über keine Papiere verfügen, diese während der Flucht ihren Schleppern abgeben mussten, oder dass sie diese willentlich vernichten. Im vergangenen Jahr (2003) hat nur rund ein Fünftel aller Asylsuchenden entsprechende Papiere vorgelegt (21,7%). Die Zahl der Personen, für die im Hinblick auf ihre Ausreise Papiere beschafft werden müssen, ist in den letzten zwölf Monaten gestiegen. Wegen fehlender Papiere kann in vielen Fällen die Wegweisung nach einem rechtskräftigen Asylentscheid nicht vollzogen werden, da ein Staat nur Staatsangehörige mit gesicherter Identität zurücknimmt.

Viele Asylsuchende reisen mit Hilfe von Schleppern über die "grüne Grenze" in die Schweiz ein. Hierzu ist zu bemerken, dass oft nur punktuelle Grenzkontrollen durchgeführt werden. Auch kommt es vor, dass Asylsuchende ein Touristenvisum benutzen, um legal in die Schweiz einzureisen, und ihre Identitätspapiere nachher verstecken oder vernichten.

2. Vollzug der Wegweisung
Der Vollzug der Wegweisung kann nur ungenügend durchgesetzt werden. Von den insgesamt rund 15'000 Abgängen der vergangenen neun Monate sind nur rund 2'000 Personen pflichtgemäss ausgereist. Die grosse Mehrheit (rund 8'000) ist untergetaucht, das heisst, entweder unkontrolliert ausgereist oder weiterhin ohne Bewilligung in der Schweiz anwesend. Die Behörden können dazu keine Angaben machen.

Allein mit den bestehenden Zwangsmitteln wird es immer schwieriger, ausreisepflichtige Asylsuchende zur Kooperation und zum Vorlegen der notwendigen Ausreisepapiere zu bewegen. Auch die Verhandlung von Rückübernahmeabkommen ist schwierig. Die Schweiz sieht sich zunehmend mit Gegenforderungen wie beispielsweise der Zulassung zum Arbeitsmarkt konfrontiert. Als Folge davon verbleiben viele abgewiesene Asylsuchende in der Schweiz, meistens illegal. Dies wiederum stellt die Kantone, Städte und Gemeinden vor grosse Sicherheits- und soziale Probleme mit bedeutenden Kostenfolgen.

III. Lösungen
Durch Massnahmen auf verschiedenen Ebenen wird es möglich sein, die genannten Probleme mittel- und längerfristig besser zu bewältigen. Lösungsmöglichkeiten gibt es in folgenden Bereichen:

Konsequente Nutzung bestehender Handlungsspielräume;
Verbesserungsvorschläge im Rahmen der Asylgesetzrevision;
Längerfristig grundlegende Änderungen des bestehenden Asylsystems.

1. Kurzfristige Lösungen: Handlungsspielräume optimal nutzen
Kurzfristig müssen die bestehenden Handlungsspielräume optimal genutzt werden. Das bedeutet beispielsweise, dass wo immer möglich Rückübernahmeabkommen abgeschlossen werden, womit die Bereitschaft zur Rückübernahme erhöht wird. Ein anderes Beispiel ist die konsequente Anwendung der Zwangsmassnahmen durch die Kantone.

2. Massnahmen im Rahmen der Teilrevision des Asylgesetzes
Im Rahmen der Teilrevision des Asylgesetzes hat der Nationalrat in seiner Sondersession vom Mai dieses Jahres verschiedenen Vorschlägen zugestimmt, die Verbesserungen bringen werden. Besonders hervorzuheben sind vier dieser Massnahmen:

Ein neues Finanzierungssystem: Neu richtet der Bund den Kantonen für jeden Asylsuchenden aufgrund der durchschnittlichen Verweildauer im Verfahrens- und Vollzugsprozess eine Pauschale aus. An Stelle der zahlreichen Einzelpauschalen tritt eine Globalpauschale. Unabhängig von der Anzahl Tage, die ein Asylsuchender im Kanton verbleibt, richtet der Bund eine bestimmte Summe an den Kanton aus. So werden Anreize für die Kantone geschaffen, die zur Verfügung stehenden Mittel möglichst effizient zu nutzen.

Einführung der humanitären Aufnahme: Damit kann ein Teil der heute vorläufig Aufgenommenen, die wegen einer gefährlichen Situation im Herkunftsland unverschuldet längere Zeit in der Schweiz bleiben, besser integriert werden.

Neuerungen in der Zusammenarbeit mit Herkunftsländern von Asylsuchenden: Zum einen ist der Bundesrat verpflichtet, Verhandlungen über Rückübernahmeabkommen anzustreben. Zum anderen hat er die Möglichkeit, Entwicklungshilfegelder an Staaten, die im Bereich der Rückübernahme nicht kooperieren, zu streichen. Neu können die Schweizer Behörden nun bereits nach einem erstinstanzlichen negativen Asylentscheid

Kontakt mit Heimat- und Herkunftsländern von Asylsuchenden aufnehmen, um die notwendigen Reisepapiere zu beschaffen.

Verschiedene Massnahmen mit dem Ziel der Verfahrensbeschleunigung.

3. Verbesserungsvorschläge für die Beratung im Ständerat
Der Bundesrat hat mich in meinem Anliegen unterstützt, Vorschläge in der vorberatenden Kommission des Ständerates einzubringen, die die Papierbeschaffung erleichtern, den Vollzug verbessern, das Verfahren beschleunigen und neue Sanktionsmöglichkeiten schaffen, im Umgang mit renitenten Asylbewerbern, das heisst solchen, die sich den Anordnungen der Behörden widersetzen. Es handelt sich um folgende Massnahmen:

Ausschluss aus der Sozialhilfe für alle abgewiesenen Asylsuchenden mit rechtskräftig negativem Entscheid;
Die Verlängerung der Ausschaffungshaft auf eine Maximaldauer von 18 Monaten;
die Ausdehnung des Anwendungsbereichs der Ein- und Ausgrenzung nach einem negativen Asylentscheid;
Einführung einer kurzfristigen Festhaltung;
Einführung einer Bestimmung, welche das Eintreten auf Asylgesuche grundsätzlich vom Vorliegen von vollzugsgenüglichen Ausweispapieren abhängig macht, es sei denn, es handle sich um tatsächliche Flüchtlinge;
Einführung einer Kostenvorschusspflicht bei ausserordentlichen Rechtsmitteln;
Beschleunigung der Beschwerdeverfahren;
Erweiterung der Datenbekanntgabe im Rahmen des Weg- und Ausweisungsvollzugs.

Inwiefern die vom Bundesrat abgelehnte Durchsetzungshaft sowie das neue Konzept der vorläufigen Aufnahme in den eidgenössischen Räten wieder aufgenommen wird, bleibt abzuwarten.

Ausländerpolitik

I. Um was geht es?
Die Schweiz ist - wie alle entwickelten Staaten in- und ausserhalb Europas - auf die Mitarbeit ausländischer Arbeitskräfte angewiesen. Rund ein Viertel der Arbeitsplätze in der Schweiz werden von Ausländerinnen und Ausländern besetzt. Dass dies vermutlich auch in Zukunft der Fall sein wird, zeigt sich bereits aufgrund der erwarteten demographischen Entwicklung. Die Migrations- und Ausländerpolitik wird uns also auch künftig stark beschäftigen.
Bei der Ausländerpolitik geht es um den Entscheid

welche Ausländerinnen und Ausländer bei uns wohnen und arbeiten dürfen (Zulassung);
welche Aufenthaltsregeln für diese Personen gelten und wie sie sich integrieren sollen und müssen;
wie die illegale Migration und der Missbrauch des Ausländerrechtes zu bekämpfen sind.

II. Welche Zulassungspolitik?
Bei der Regelung der Zulassung von Ausländerinnen und Ausländern gibt es zwei Möglichkeiten:
Erstens könnte man alle Ausländerinnen und Ausländer aufnehmen, wenn sie einen Arbeitsplatz haben. Diese Politik wäre nur machbar, wenn für eine längere Übergangszeit keine Sozialleistungen bei Arbeitslosigkeit ausgerichtet würden. Eine solche ungebremste und unkontrollierte Zulassung würde zu grösseren Integrationsproblemen etwa in den Schulen und in den Wohnquartieren sowie zu grösseren wirtschaftlichen und finanziellen Problemen führen. Erfahrungsgemäss reisen Personen, die ihre Stelle verlieren, in der Regel nicht aus, sondern versuchen, sich mit Schwarzarbeit durchzuschlagen, was nicht in unserem Interesse ist.

Eine zweite Möglichkeit ist die Steuerung der Einwanderung mit dem dualen Zulassungssystem, für das sich der Bundesrat und der Nationalrat ausgesprochen haben. Dieses besteht aus der schrittweisen Einführung des gegenseitigen freien Personenverkehrs mit den EU- und EFTA-Staaten und einer beschränkten Zulassung für beruflich gut qualifizierte Personen aus Drittstaaten. Diese seit einigen Jahren bewährte Praxis soll auch mit dem neuen Ausländergesetz weitergeführt werden.

Das geltende Bundesgesetz über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer ANAG stammt aus dem Jahr 1931; ein erster Anlauf für ein neues Ausländergesetz scheiterte 1982 knapp in einer Volksabstimmung. Eine grundlegende Anpassung dieses Gesetzes an die heutigen Herausforderungen ist notwendig. Sie gibt dem Parlament auch die Gelegenheit, die Grundsätze der Migrationspolitik im Ausländerbereich festzulegen, die der Bundesrat bisher weitgehend auf dem Verordnungsweg geregelt hat.

III. Wo brennt es?
Die Zulassung der ausländischen Arbeitskräfte funktioniert heute gut und unbürokratisch. Die Hauptprobleme im Ausländerbereich betreffen die illegale Einwanderung, den illegalen Aufenthalt in der Schweiz, den Rechtsmissbrauch (v.a. missbräuchliche Asylgesuche, Scheinehen) und die teilweise mangelhafte Integration. Zu oft wird der Aufenthalt in der Schweiz auch für die Begehung von Straftaten missbraucht - etwa im Drogenbereich - oder es wird Schwarzarbeit verrichtet.
Dies zeigt der Bericht über illegale Migration, den die Bundesbehörden verfasst haben. Er wird bestätigt durch viele Kantons- und Gemeindevertreter, die für den Sozialbereich, die Polizei oder den Strafvollzug zuständig sind. Viele Kantone beklagen, dass ihnen zuwenig griffige Instrumente zur Verfügung stünden, um gegen Missbrauch effizient vorzugehen.

IV. Lösungen
Die Missbrauchsbekämpfung wird mit dem neuen Ausländergesetz verstärkt, insbesondere in den Bereichen des Familiennachzugs, der Schwarzarbeit, der Zwangsmassnahmen und der Schlepperbekämpfung. Das neue Ausländergesetz enthält hier wichtige Verbesserungen. Als Beispiele sind zu nennen:

Verweigerung oder Widerruf der Eheschliessung bei Scheinehen;
neuer Straftatbestand: Täuschung der Behörden (v.a. durch Scheinehen);
generell erhöhte Strafandrohungen bei einer Missachtung des Gesetzes;
Wirksame Sanktionen gegen Fluggesellschaften, welche Personen in die Schweiz bringen, die die Einreisebestimmungen nicht erfüllen;
besserer Datenaustausch zwischen den Behörden sowie auch zwischen Behörden und Fluggesellschaften;
Möglichkeit der Registrierung biometrischer Daten etwa in Ausweisen.

Die mit der Revision des Asylgesetzes vorgesehenen Verschärfungen im Bereich der Zwangsmassnahmen werden sich zudem auch auf das neue Ausländergesetz auswirken, da diese Bestimmungen sowohl für Personen aus dem Ausländer- wie auch aus dem Asylbereich gelten.

Im Bericht zur illegalen Migration werden noch weitere Massnahmen vorgeschlagen, deren Umsetzbarkeit nun geprüft wird: zum Beispiel verstärkte mobile Grenzkontrollen, die systematische Erfassung von biometrischen Daten bei der Visumserteilung und in den Ausländerausweisen sowie die vermehrte Ausrichtung der Integrationsmassnahmen auf die Gewalt- und Krimininalitätsbekämpfung.

Die schweizerische Migrationspolitik der Zukunft

Lassen Sie mich zum Schluss noch einen Blick in die Zukunft tun:
Die vorangehenden Ausführungen haben gezeigt, dass die Asyl- und die Ausländerpolitik eng verzahnt sind. Beispielsweise ist es bei der Bekämpfung der illegalen Migration oder beim Vollzug der Wegweisung von Asylsuchenden und illegal anwesenden Ausländern und Ausländerinnen sinnvoll, Synergien aufzuzeigen und diese konsequent zu nutzen. Wir versuchen dies sowohl auf der gesetzgeberischen Ebene umzusetzen wie auch mit organisatorischen Massnahmen zu erreichen. Ich bin überzeugt, dass die Zusammenschliessung des Bundesamtes für Flüchtlinge und des Bundesamtes für Zuwanderung, Integration und Auswanderung mithilft, die Probleme umfassend anzugehen.

Migration wird es auch in Zukunft geben, verstärkt sogar. Dabei muss aber - neben dem unbestrittenen Schutz von echt verfolgten Flüchtlingen - auch die Frage erlaubt sein: Welche Migration nützt unserem Land?

I. Gelenkte Zuwanderung
Der Zuzug von Arbeitsmigranten wird für die Schweiz weiterhin im wirtschaftlichen Interesse liegen. Die Nachfrage der Wirtschaft gebietet weiterhin eine gelenkte, kontrollierte Zuwanderung. Wie gross der Bedarf an zusätzlichen Arbeitskräften allerdings sein wird, wird die Zukunft zeigen. Hier besteht mit den Kriterien für die Zulassung von Erwerbstätigen aus Nicht-EU-Staaten ein wichtiges Steuerungselement. Aus heutiger Sicht ist es richtig, dass von ausserhalb der EU-/EFTA-Staaten nur gut qualifizierte Arbeitskräfte in beschränktem Ausmass zugelassen werden. Das seit 2002 gültige Freizügigkeitsabkommen, begleitet durch flankierende Massnahmen gegen Lohndumping, ermöglicht es, den Hauptbedarf an ausländischen Arbeitskräften in der EU zu finden - sowohl qualifizierte Berufsleute wie Hilfskräfte.

II. Bessere Integration
Wer dauerhaft in der Schweiz lebt, muss sich hier integrieren. Die dafür notwendigen Anstrengungen kann der Staat den Eingewanderten nicht abnehmen. Er kann aber die nötigen Voraussetzungen schaffen (zum Beispiel Schule, Lehre), damit die Integration besser gelingt.

Gutes Verhalten soll in Zukunft belohnt, schlechtes bestraft werden.

Wer in die Schweiz kommt, sei dies als Arbeitskraft, als Ehepartner oder als Flüchtling und sich hier den Lebensbedingungen anpasst, wer die Gesetze achtet und die Regeln akzeptiert, der soll hier bleiben können und gute Bedingungen antreffen. Solche Leute wollen wir.
Wer sich unseren Regeln widersetzt, zum Beispiel seine Identität im Asylverfahren willentlich nicht preisgibt, oder die Gesetze nicht achtet, der soll schlechter behandelt werden. Das heisst, auf sein Asylgesuch wird nicht eingetreten, oder wer kriminell ist, muss mit harten Sanktionen rechnen.

Viele Probleme können und könnten übrigens durch gesunden Menschenverstand verhindert werden. Viele Lehrmeister, Lehrerinnen und Lehrer leisten im Alltag mit den Jungen mit ihrem Engagement sehr viel "Integrationsarbeit". Daran müssen wir arbeiten. Gleichzeitig ist von seiten der Behörden eine klare Sprache nötig: Missbräuche im Asyl- und Ausländerrecht müssen klar benannt und konsequent bekämpft werden.

III. Schlussfazit
Es ist mein Wille auch unpopuläre Ideen zu entwerfen und wenn nötig weiter zu verfolgen, wenn sie in der Sache etwas bringen. Das neue Bundesamt hat den Auftrag, dasselbe zu tun.

Wir wollen eine Ausländer- und Asylpolitik,

die die Migration besser steuert;
die das Potential ausländischer Arbeitskräfte für unsere Volkswirtschaft nutzt;
die echte Flüchtlinge aufnimmt;
die Missbrauch auf allen Ebenen hart bekämpft;
die ausländische Personen mit Bleiberecht in der Schweiz rasch integriert;
die vom Volk verstanden und mitgetragen wird.

Dafür setze ich mich ein.

Wie weiter in der Migrationspolitik