Sehr geehrte Damen und Herren

Unsere direkte Demokratie stärken und mehr Mitsprache bei der Gestaltung der Aussenpolitik: Mit diesen sehr sympathischen Argumenten werben die Initiantinnen und Initianten der Volksinitiative "Staatsverträge vors Volk". Kann man gegen ein solches Anliegen sein? Ja, das kann man, finden Bundesrat und Parlament und empfehlen die Initiative zur Ablehnung. Weshalb das so ist, werden mein Bundesratskollege Johann Schneider-Ammann und ich Ihnen heute erläutern.

1. Wer entscheidet über Staatsverträge?

Staatsverträge - also Verträge der Schweiz mit anderen Staaten - gehören zum politischen Alltagsgeschäft der Schweiz. Pro Jahr werden rund 500 Staatsverträge abgeschlossen. Mit Staatsverträgen werden zwischen zwei - oder mehreren - Staaten verbindlich Verhältnisse geregelt. Jeder Partner weiss dann, was er vom anderen fordern aber auch erwarten kann und was er selber zu leisten hat. Und wenn der Vertrag nicht mehr zu den tatsächlichen Lebensverhältnissen passt, dann kann er einvernehmlich geändert oder einseitig gekündigt werden. Das ist nicht wesentlich anders als in unserem privaten Alltag: Wir schliessen Kauf- und Mietverträge ab, wir kündigen Versicherungsverträge oder ändern Hypothekarbedingungen.

Bei den Staatsverträgen lautet die entscheidende Frage: Wer darf solche Verträge für die Eidgenossenschaft abschliessen? Wer soll entscheiden, wenn es darum geht, gegenüber dem Ausland rechtlich verbindliche Zusagen abzugeben?

Bundesrat und Parlament
Die Bundesverfassung hält für diese Frage eine gute und erprobte Antwort bereit: Ausgehandelt werden die Verträge vom Bundesrat. Dieser hat in vielen Fällen auch die Kompetenz, Verträge selbständig abzuschliessen. Bei bedeutsamen Verträgen ist jedoch die Genehmigung durch das Parlament nötig. Ist das Parlament mit einem Staatsvertrag nicht einverstanden, kann es die Genehmigung verweigern - wie das etwa beim Vertrag mit Deutschland über den Flugverkehr geschehen ist.
Fakultatives Referendum
Aber auch das Parlament hat nicht immer das letzte Wort. Staatsverträge, die unkündbar und unbefristet sind oder Staatsverträge, mit denen die Schweiz einer internationalen Organisation beitreten will, unterstehen dem fakultativen Referendum. Wenn das Referendum ergriffen wird - also 50‘000 Unterschriften zusammen kommen - findet eine Volksabstimmung statt. Im Jahr 2003 wurde dieses Recht noch erweitert. Seither fallen auch Staatsverträge in diese Kategorie, bei denen es für die Umsetzung noch eine Gesetzesänderung braucht. Dies war beispielsweise bei der Ausdehnung des Personenfreizügigkeitsabkommens auf Bulgarien und Rumänien der Fall. Hier waren Gesetzesänderungen nötig, und gegen diesen Vertrag ist bekanntlich auch das Referendum ergriffen worden. Fast 60 Prozent der Stimmberechtigten haben ihm im Februar 2009 dann zugestimmt.
Obligatorisches Referendum
Bei Verträgen, die für unser Land eine fundamentale Tragweite haben, kommt es sogar zu einem obligatorischen Referendum. Etwa wenn es um den Beitritt zu einer supranationalen Gemeinschaft oder zu einer Organisation für kollektive Sicherheit geht. Dann kommt es automatisch zur Abstimmung durch Volk und Stände, ohne dass jemand Unterschriften sammeln muss. Zwei solche Fälle gab es bisher: Den Beitritt zur UNO in den 80er Jahren und den Beitritt zum EWR. Auch für einen allfälligen EU-Beitritt bräuchte es zwingend das doppelte Mehr von Volk und Ständen.
Fazit: Das System funktioniert
Damit wird deutlich: Das Volk kann den aussenpolitischen Kurs der Schweiz bereits heute entscheidend mitbestimmen. Verträge, die zentrale Weichenstellungen für die Schweiz enthalten, kommen bereits heute obligatorisch zur Abstimmung. Über andere Verträge, die über das aussenpolitische Alltagsgeschäft hinausgehen, befinden die Stimmberechtigten, sofern ein Referendum zustande kommt.

Die direktdemokratischen Mitsprachemöglichkeiten der Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sind weltweit einzigartig. In kaum einem anderen Land der Welt kann die Bevölkerung über so viele Sachgeschäfte mitbestimmen und nirgendwo können so viele zentrale Weichenstellungen direkt vom Volk vorgenommen werden wie bei uns in der Schweiz. Dass diese Rechte auch bei Staatsverträgen gelten, ist eine zusätzliche Besonderheit, für die es weltweit kaum etwas Vergleichbares gibt. Darauf sind wir auch zu Recht stolz.

2. Genug ist der AUNS nicht genug!

Doch für die Aktion für eine unabhängige und neutrale Schweiz (AUNS) ist das nicht genug. Die AUNS wirft Bundesrat und Parlament vor, sie würden mit dem heutigen System Staatsverträge am Volk vorbeischmuggeln und so den schleichenden Beitritt zur EU vorbereiten. Die Initiative der AUNS will deshalb das heutige direktdemokratische System grundlegend ändern. Doch ihre Initiative geht viel zu weit, sie verursacht unnötige Kosten, und sie ist zudem ungenau und unklar.

Obligatorisch ist zu viel
Die Volksinitiative bewirkt, dass auch dann zwingend über Staatsverträge abgestimmt werden müsste, wenn diese politisch völlig unbestritten sind. In der letzten Session ist zum Beispiel ein Abkommen über das Verbot von Streumunition im Nationalrat mit deutlicher Mehrheit angenommen worden. Es gab keinen nennenswerten politischen Widerstand gegen dieses Abkommen. Und dennoch müsste nun zwingend eine Abstimmung durchgeführt werden, wenn es nach der Volksinitiative der AUNS ginge. Diese Logik ist uns völlig fremd: Schliesslich stimmen wir auch nicht einfach über jedes Bundesgesetz ab, sondern immer nur dann, wenn ein Teil des Volkes das Referendum ergreift. Mit dem Referendum machen die Stimmberechtigten deutlich, dass eine Vorlage für sie eine grosse Bedeutung hat und sie daher mitentscheiden wollen. Das Gleiche gilt - und das Gleiche genügt - für Staatsverträge. Mehr zu verlangen, ist schlicht unnötig. Referendumskomitees hätten zwar weniger Aufwand, weil sie keine Unterschriften sammeln müssten. Aber dem Staat würden unnötige Ausgaben erwachsen, weil unnötige Abstimmungen durchgeführt werden müssten.
Schein und Sein
Das Initiativkomitee behauptet, in der Vergangenheit seien zahlreiche Staatsverträge am Volk vorbei geschmuggelt worden. Etwa bei den Kohäsionszahlungen der Schweiz an die neuen EU-Mitgliedsstaaten. Das Komitee nennt weitere Verträge, die man angeblich in Zukunft am Volk vorbeischmuggeln wolle: So das Abkommen über den Agrar-Freihandel mit der EU oder das Dienstleistungsabkommen mit der EU. Ferner müssten gemäss AUNS auch die Doppelbesteuerungsabkommen Volk und Ständen immer zwingend unterbreitet werden. Gerade diese Liste der angeblichen "Sündenfälle" macht deutlich, dass man den Stimmberechtigten ein X für ein U vormachen will: Viele Beispiele, die das Komitee nennt, würden gar nicht in den Anwendungsbereich der Initiative fallen.

Etwa bei der Kohäsionsmilliarde: Wie Sie wissen, hatte die Schweiz dafür gerade keinen Staatsvertrag abgeschlossen, sondern nur eine politische Erklärung abgegeben - darüber hätte man also auch nach Annahme der Initiative nicht abgestimmt. Die Schweiz hat bis heute keinen einzigen Staatsvertrag abgeschlossen, in dem sie sich zu Geldzahlungen von mehr als jährlich 100 Millionen oder mehr als einmalig eine Milliarde verpflichtet hätte. Die Initiative greift hier also völlig ins Leere.

Oder das Beispiel der Doppelbesteuerungsabkommen (DBA): In den letzten zwei Jahren hat das Parlament 23 DBA genehmigt. Vor dem Parlament hängig sind derzeit 10 weitere Abkommen. Hätte man die Schweizerinnen und Schweizer in den letzten beiden Jahren über diese gut 30 zusätzlichen Abkommen abstimmen lassen sollen? Das wäre ziemlich absurd. Die Initiative gibt dazu jedenfalls keine Antwort.

Kurz: Was das Initiativkomitee verspricht, kann es mit dem eigenen Initiativtext gar nicht einhalten.
Nebulöse „wichtige Bereiche"
Die Initiative hat noch eine weitere, gravierende Schwäche. Sie verlangt das obligatorische Referendum nur dann, wenn es um einen so genannten „wichtigen Bereich" geht. Niemand konnte bis heute erklären, was ein wichtiger Bereich ist.

Die Bundesverfassung unterscheidet nicht zwischen wichtigen und unwichtigen politischen Sachgebieten. Alles was, die Bundespolitik regelt, ist - als Thema - gleich wichtig. Was die Bundesverfassung hingegen kennt, ist die Unterscheidung zwischen wichtigen und nicht wichtigen „Bestimmungen" - das ist aber gerade nicht das Gleiche wie „wichtige Bereiche".

Wichtige Bestimmungen sind Normen, für die es eine gesetzliche Grundlage braucht.

3. Schadenspotential der Initiative

Das Parlament empfiehlt die Initiative mit deutlicher Mehrheit zur Ablehnung (in der Schlussabstimmung wurde die Initiative im Nationalrat mit 139 zu 56 Stimmen und einer Enthaltung sowie im Ständerat mit 36 zu 6 Stimmen und einer Enthaltung abgelehnt). Die Annahme der Initiative würde einen unverhältnismässigen Abstimmungsaufwand generieren. Unsere Aussenpolitik würde zudem erheblich erschwert. Die Schweiz würde kaum mehr als verlässliche Partnerin wahrgenommen. Denn im Gegensatz zu heute könnte die Schweiz den Verhandlungspartnern kaum je sicher sagen, ob ein ausgehandelter Vertrag auch noch Volk und Ständen zur Abstimmung unterbreitet werden muss oder nicht. Da es bei Volksabstimmungen naturgemäss auch zu grösseren zeitlichen Verzögerungen kommt, ist dieser Aspekt nicht zu unterschätzen.

Wer die Initiative ablehnt, der sei gegen das Volk, haben die Initianten gesagt. Bundesrat und Parlament hätten kein Vertrauen in das Stimmvolk. Dieser Vorwurf ist völlig falsch: Wer die Qualität der Demokratie nur daran misst, wie oft und über wie viele Gegenstände die Stimmbürgerschaft abstimmt, hat kein Vertrauen in die anderen Staatsorgane und stellt deren Legitimation in Frage. Rechte und Pflichten - auch die des Parlamentes und des Bundesrates - sind demokratisch festgelegt worden. Wären wir wirklich eine bessere Demokratie, wenn das Volk sogar über alle rund 500 Staatsverträge abstimmen müsste, welche die Schweiz jährlich abschliesst? Wohl kaum.

Wenn es um innerschweizerisches Recht geht, stimmt das Volk ja auch nicht über alles ab.

Bei Annahme der Volksinitiative würde man nun aber für aussenpolitische Fragen ein ganz anderes System einführen. Ein System, das Bundesrat und Parlament entmachten und das die Schweiz international zu einer unzuverlässigen Partnerin machen würde.

Aus diesen Gründen empfehlen Bundesrat und Parlament die Ablehnung der Initiative.

Damit übergebe ich das Wort an Bundesrat Schneider-Ammann, der nun ausführen wird, welche Auswirkungen eine Annahme der Initiative auf die Schweizer Wirtschaft haben könnte.

Volksinitiative "Für die Stärkung der Volksrechte in der Aussenpolitik": Statement von Bundesrätin Simonetta Sommaruga