Clôture de l'enquête administrative et renforcement de l‘indépendance

COMMUNIQUE DE PRESSE

Clôture de l'enquête administrative et renforcement de l‘indépendance

L'enquête administrative visant à clarifier des faits en rapport avec le
recours déposé par un organisme d'autorégulation est close. Le
conseiller fédéral Kaspar Villiger suit la plupart des recommandations
du professeur Karl Spühler, qui a dirigé l'enquête. La violation du
devoir de récusation constatée dans le cadre de la décision sur recours
s'est confirmée. Toutefois, la personne concernée n'a pas commis cette
violation de sa propre autorité, mais sur ordre de son supérieur. Le
Ministère public de la Confédération est chargé d‘examiner si les
indices d'autres irrégularités (p. ex. substitution d'une pièce de
dossier lors de la procédure de recours) sont suffisamment importants du
point de vue pénal. Les documents ont été remis au Ministère public,
conformément à la recommandation figurant dans le rapport final. Il n'y
aura en revanche pas d'enquête disciplinaire. L'augmentation de
l'effectif de l'Autorité de contrôle et la création d'une commission de
recours indépendante constituent les principales mesures ayant trait à
l'organisation (approuvées mercredi par le Conseil fédéral). Sur ce
plan, Kaspar Villiger va au-delà des recommandations de Karl Spühler. La
commission de recours sera mise en place rapidement et elle sera le
garant d‘une séparation claire des pouvoirs entre l'Autorité de contrôle
et l'instance de recours.

Contexte

Le 5 juillet dernier, le chef du Département fédéral des finances (DFF),
Kaspar Villiger, a lancé une enquête administrative visant à élucider
les questions soulevées dans le cadre de la décision sur recours
relative à l'organisme d'autorégulation des spécialistes de la finance.
Il a confié la conduite de cette enquête à l'ancien juge fédéral Karl
Spühler, professeur ordinaire de procédure civile à l'Université de
Zurich. La découverte de nouveaux faits, qui n'avaient pas été dévoilés
dans le cadre de la procédure de recours (notamment le fait que la
violation du devoir de récusation avait été ordonnée), est à l'origine
de cette enquête. Il s'agissait de mieux comprendre la situation et
d'identifier d'éventuelles violations des devoirs de service et des
normes juridiques.

Droit d'être entendu dans le cadre de l'enquête administrative
L'enquête administrative a été effectuée conformément aux directives
actuelles du Conseil fédéral. Selon ces directives, les personnes
interrogées ont la qualité de personnes fournissant des renseignements.
Ainsi, elles ont pu à leur demande consulter les procès-verbaux des
interrogatoires. Le droit d'être entendu a donc été respecté. En vertu
des directives susmentionnées, le rapport final a d'abord été remis au
mandant, habilité à décider d'éventuelles mesures. Ce n'est qu'ensuite
que ce rapport a été transmis pour prise de position aux personnes
concernées par les recommandations de l'organe chargé de l'enquête. Ces
prises de position peuvent être formulées en vue d'éventuelles
procédures ultérieures, où les personnes concernées ne fournissent plus
des renseignements mais assument un véritable rôle de partie.

Résultats et recommandations du responsable de l‘enquête

Les résultats de l'enquête administrative sont disponibles. Ils
confirment à la fois la violation du devoir de récusation mentionnée
dans la décision sur recours et le fait que l'ancien chef de l'Autorité
de contrôle n'a pas agi de sa propre initiative, mais sur ordre de son
supérieur, à savoir la personne qui dirigeait à l‘époque
l'Administration fédérale des finances (AFF). Par ailleurs, d'autres
irrégularités ont été constatées dans le cadre de la procédure de
recours. L'enquête a notamment révélé que la prise de position du
directeur de l'AFF de l'époque a été modifiée après coup (un document a
été remplacé par un autre) et qu'une pièce a été soustraite peu de temps
avant la clôture du dossier.

Le responsable de l'enquête recommande les mesures suivantes:

Mesures organisationnelles:
? augmentation de l'effectif de l'Autorité de contrôle en matière de
lutte contre le blanchiment d'argent (Autorité de contrôle) afin de
garantir son fonctionnement en cas de récusation
? mesures de sécurité informatique visant à éviter toute modification
prohibée d'un texte par des personnes en situation de récusation
? instruction interne concernant les obligations en cas de récusation,
la remise de dossiers à des externes et la gestion des dossiers
? examen de l'organisation du service juridique du DFF/AFF

Enquête disciplinaire à l'encontre:
? de l'ancien chef de l'Autorité de contrôle
? de la cheffe du Service juridique et d'une autre personne appartenant
audit service, dont le nom n'est pas précisé vu qu'une telle information
ne relève pas de l'intérêt public.

Vu l'existence d'indices accréditant suffisamment la survenue de faits
importants du point de vue pénal, le responsable de l'enquête propose de
transmettre les dossiers de l'enquête administrative au Ministère public
de la Confédération, qui devra statuer sur l'ouverture d'une enquête
pénale à l'encontre:
? du chef de l'AFF de l‘époque,
? de la cheffe du Service juridique et de l'autre personne dudit service
déjà mentionnée,
la présomption d‘innocence devant être rappelée à cette occasion.

S'il n'est pas proposé d'étendre l'enquête administrative à d'autres
reproches formulés au cours de l'enquête, il convient par contre de
faire la lumière à leur sujet.

Les recommandations relatives à l'ouverture d'une enquête pénale se
fondent sur un rapport complémentaire, que le responsable de l'enquête a
commandé à Christian Schwarzenegger, professeur assistant de droit pénal
à l'Université de Zurich. Au terme d'une évaluation succincte, ce
dernier estime que les indices de faits importants du point de vue pénal
sont suffisants, de sorte qu'un examen par les autorités compétentes
paraît indiqué.

Présomption d'innocence dans le cadre des enquêtes administratives
Les enquêtes administratives ne sont pas dirigées contre des personnes
et elles n'anticipent pas de décisions, mais elles font la lumière sur
des faits. Les personnes interrogées ont la qualité de personnes
fournissant des renseignements. Afin de respecter les droits garantis
par la Constitution, l'organe d'enquête doit, si les indices de
violation du droit sont suffisants, proposer immédiatement le lancement
de la procédure nécessitée par les circonstances, dans laquelle les
personnes concernées assument le rôle de partie. Ce n'est qu'au stade de
ces procédures individuelles que peuvent être prises les décisions
juridiquement contraignantes relatives à d'éventuelles violations du
droit. Auparavant, il y a présomption d'innocence.

Appréciation globale, effectuée par le chef du DFF

L'enquête administrative se focalise sur certains événements qui se sont
produits dans une situation précise. L'appréciation des mesures
recommandées doit quant à elle inclure d'autres aspects, soit en
particulier la prestation globale des personnes concernées, les
éventuels éléments nouveaux ainsi que la coopération apportée au cours
de la procédure elle-même. Il convient ainsi de tenir suffisamment
compte  des éminents services qu'a rendus le directeur de
l'Administration fédérale des finances (AFF) en poste à l'époque et de
l'engagement dont il a fait preuve durant de longues années. Ces
considérations valent également pour la cheffe du service juridique,
pour l'ancien chef de l'Autorité de contrôle, ainsi que pour l'autre
personne concernée au sein du service juridique. D'un autre côté, taire
des événements essentiels et éventuellement modifier des déclarations
écrites dans le cadre d'une procédure qui a récemment abouti au Tribunal
fédéral, est de nature à ruiner la confiance du public dans la manière
d'agir des autorités. Cela est inacceptable.

En ce qui concerne l'ancien chef de l'Autorité de contrôle, il convient
de corriger l'image donnée par la violation du devoir de récusation,
dans la mesure où il est aujourd'hui établi que ce responsable a agi
conformément aux instructions de son supérieur, et non de sa propre
initiative. Pour ce qui le concerne donc, aucun fait ne justifie une
enquête pénale.

Mesures décidées par le chef du DFF

Des mesures disciplinaires ne peuvent être prises qu'à l'endroit de
personnes soumises à des rapports de travail fondés sur le droit public.
Ces mesures ont pour objectif de garantir une gestion correcte des
affaires administratives et d'éviter qu'un comportement inadéquat ne
puisse se reproduire.
? Compte tenu de ces considérations, il a été décidé dans le cas présent
de renoncer à ouvrir des procédures disciplinaires. En effet, soit
l'enquête administrative et les autres mesures qui en découlent ont déjà
atteint le but visé par une éventuelle mesure administrative, soit les
rapports de travail ont cessé d'exister. Les deux membres du service
juridique se sont vu infliger une réprimande informelle.

L'ouverture de l'enquête pénale, telle qu'elle est recommandée, est
inévitable lors de délits poursuivis d'office, même lorsque l'on ne
possède que des indices. Seule une procédure pénale - au cours de
laquelle les circonstances précises font l'objet d'un examen - permet de
définir clairement s'il y a ou non acte punissable.
? Le DFF transmettra les dossiers de l'enquête administrative au
Ministère public de la Confédération. Celui-ci décidera s'il y a lieu
d'ouvrir des procédures pénales.

Etant déjà définies, les mesures organisationnelles seront rapidement
mises en oeuvre.
? En ce qui concerne l'examen de la double subordination du service
juridique, le chef du DFF va au-delà des propositions du responsable de
l'enquête et vise la création d'une commission de recours indépendante,
traitant les questions soumises à son arbitrage et les recours contre
les décisions de l'Autorité de contrôle. La base juridique nécessaire à
cet égard devrait être élaborée cette année encore, de manière que la
commission de recours puisse exercer ses activités dès 2002.
? A moyen terme, la nouvelle réglementation concernant la surveillance
des marchés financiers devra aussi prévoir l'intégration de l'Autorité
de contrôle au sein de l'autorité de surveillance, celle-ci restant
encore à créer.
? Le Conseil fédéral a en outre approuvé mercredi dernier une
augmentation échelonnée de l'effectif du personnel de l'Autorité de
contrôle par la création de 15 nouveaux postes.

Conformément aux propositions formulée, il a été décidé de ne pas
étendre l'enquête administrative. Les questions restées en suspens ont
toutefois été éclaircies. Les procédures étaient correctes.

Outre les mesures prises dans le cadre de l'enquête administrative, il
convient de relever les changements décidés à la tête de l'Autorité de
contrôle, ainsi que la création d'une structure directionnelle. Ces
mesures contribueront à créer les conditions nécessaires à la bonne
exécution du mandat confié par la loi.

DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et d'information

De plus amples informations sur les thèmes présentés se trouvent à la
rubrique "Dernières nouvelles" de notre site Internet www.dff.admin.ch.

24.8.2001

Enquête administrative relative à l'Autorité de contrôle en matière de
lutte contre le blanchiment d'argent
Conférence de presse du 24 août 2001

1. Nature de l'enquête administrative (EA)

Base légale: Directives du 18 novembre 1981 concernant les enquêtes
administratives (FF 1981 III 982)
L'enquête administrative
? n'est pas dirigée contre des personnes déterminées,
? ne constate que des faits,
? effectue un tri entre les éléments qui peuvent faire l'objet d'une
enquête disciplinaire ou d'une enquête pénale et ceux qui ne nécessitent
aucune suite,
? ne débouche par conséquent sur aucune condamnation anticipée.

2. Droit d'être entendu applicable aux personnes concernées

? Art. 37 des directives susmentionnées:

"L'organe d'enquête informe les autorités et les personnes impliquées
dans une enquête administrative des motifs et du but de l'enquête; il
les informe également du résultat de l'enquête après que le mandant a
statué sur les propositions qui lui ont été soumises. Il leur donne
l'occasion de consulter toutes les pièces qui les concernent et de
prendre position à leur sujet".

? Le rapport a d'abord été remis au mandant, lequel a statué sur les
propositions qui lui ont été soumises. Le rapport a ensuite été soumis
aux personnes impliquées afin que celles-ci puissent prendre position à
son sujet. Dans le cadre des auditions, les personnes impliquées ont été
informées de tous les faits retenus à leur charge.
? Les personnes impliquées avaient le droit de consulter toutes les
pièces les concernant.
? Elles disposaient d'un délai d'un mois pour prendre position.
? Elles avaient en outre la possibilité de déposer une prise de position
destinée à la conférence de presse.
? Si une enquête disciplinaire ou une enquête pénale devait être menée,
les personnes impliquées disposeraient une fois encore pleinement du
droit d'être entendues dans le cadre de la procédure.

? Conclusion: les exigences concernant le droit d'être entendu ont été
remplies.

23.8.2001 / Prof. K. Spühler