Der Zugang zur Justiz für Rechtssuchende
Berna, 10.06.2023 - Discorso, 10 giugno 2023: Congresso degli Avvocati; Consigliera federale Elisabeth Baume-Schneider - vale il testo parlato
Liebe Mitglieder des Schweizerischen Anwaltsverbandes, liebe Gäste, meine sehr verehrten Damen und Herren,
Je remercie la Fédération Suisse des Avocats de son invitation et j'apprécie à sa juste valeur d'avoir la possibilité de m'adresser à vous quelques instants, juste avant la clôture de ce congrès qui marque votre 125e anniversaire. C'est avec grand plaisir que je viens à Lucerne partager un trop bref moment avec vous. À l'instar de nombreuses familles, j'ai régulièrement visité le Musée des transports, lieu de votre soirée festive d'hier, tandis que Lucerne est une ville d'exception avec ses ponts en bois, son Panorama Bourbaki, son KKL et la liste des pépites culturelles n'est naturellement aucunement exhaustive.
Comme vous l'aurez lu sur l'invitation, je souhaiterais aborder dans mon propos aujourd'hui l'accès à la justice pour les justiciables. Les avocates et les avocats jouent ici à l'évidence un rôle essentiel. Ils sont assurément les facilitateurs, les sherpas en quelque sorte pour les justiciables, en assumant un métier d'accompagnement pour atteindre une destination, souvent même un sommet.
J'ai lu dans une description du métier de sherpa que ce sont des professionnels plein de courage, d'adresse, des personnes vigilantes, dotées de qualités tant physiques que psychologiques. Bref, je porte une grande estime aux avocates et avocat et ne me contente pas du proverbe arabe qui affirme que : « L'avocat est [...] le chameau sur lequel l'homme d'affaires traverse le désert ».
La profession est bien plus diversifiée et le travail des avocates et des avocats est précieux, exigeant. L'orfèvrerie et la virtuosité de l'art oratoire, la force des arguments, la passion et la conviction mises à défendre le point de vue des justiciables face aux autorités sont autant d'éléments constitutifs, remarquables et remarqués de votre profession. Je suis régulièrement, ce d'autant plus depuis mon arrivée à la tête du DFJP, impressionnée par la capacité des avocates et des avocats, mais aussi plus généralement des juristes, de structurer non seulement leur pensée, mais aussi leur action. Un autre aspect qui m'intéresse est celui du la conception du rôle des avocates et des avocats - qui n'est pas tout à fait la même que pour les politiques. Les avocates et les avocats défendent un point de vue, alors que les politiques sont amenés au terme de leurs réflexions, en toute connaissance de cause, du moins je le souhaite, à prendre des décisions définitives, et ce naturellement sous réserve de l'approbation du corps électoral. Nous autres femmes et hommes politiques sommes en quelque sorte la plus haute cour du canton, tandis que le peuple est notre Tribunal fédéral. Il y a cependant une dimension de nos engagements respectifs qui nous unit, c'est la noble tâche d'expliquer. Pour vous, il s'agit d'expliquer à vos clientes et vos clients des situations juridiques souvent complexes, dans un langage accessible au profane. Quant à nous, politiciennes et politiciens, il nous appartient d'expliquer nos décisions à la population. Pour vous comme pour nous, c'est une tâche passionnante et délicate, tout particulièrement lorsqu'on cumule les casquettes.
Dans cette impressionnante capacité d'expliquer et de convaincre, soit de conjuguer l'exigence de la posture éthique de l'avocat et la responsabilité politique, un discours m'a particulièrement marqué, celui tenu en date du 17 septembre 1981 par Robert Badinter en faveur de l'abolition de la peine de mort. Il affirme « La France est grande, non seulement par sa puissance, mais au-delà de sa puissance, part l'éclat des idées, des causes, de la générosité qui l'ont emporté aux moments privilégiés de son histoire. »
L'incandescence des idées est assurément constitutive de la créativité et de la rigueur des idées politiques ; je constate régulièrement à quel point vous êtes les ambassadrices et ambassadeurs de ces nouvelles idées qui permettent d'une part d'enrichir la sécurité du droit et d'autre part à notre société d'évoluer.
Es gibt in der Geschichte viele engagierte Juristinnen und Juristen, die mich beeindrucken, weil sie unsere Gesellschaft weiterbrachten. Eine davon ist eine Juristin, die sich vehement für den Zugang zur Justiz engagierte - allerdings nicht für die Rechtssuchenden, sondern für sich selbst als Rechtsvertreterin: Es ist dies Emilie Kempin-Spyri. Es freut mich deshalb sehr, dass Sie an ihrem diesjährigen Anwaltskongress bereits zum zweiten Mal den Emilie Kempin-Spyri-Preis des Schweizerischen Anwaltsverbandes für herausragende Anwältinnen verliehen haben und ich gratuliere an dieser Stelle natürlich ganz herzlich der Preisträgerin. Emilie Kempin-Spyri ersuchte 1887 darum, in der Schweiz als Rechtsanwältin zugelassen zu werden. Das war kurz vor der Gründung des Schweizerischen Anwaltsverbandes, der dieses Jahr bekanntlich sein 125-jähriges Jubiläum feiert. Emilie Kempin-Spyris Ansinnen wurde abgelehnt. Sie wehrte sich dagegen vor Bundesgericht und bezog sich dabei auf den Artikel 4 der damaligen Bundesverfassung, wonach jeder Schweizer vor dem Gesetz gleich ist. Das Bundesgericht lehnte ihr Begehren ab, mit der Begründung, ihre Auslegung des Rechts sei "ebenso neu, wie kühn". Sie haben richtig gehört: Damals bezeichnete es das oberste Gericht unseres Landes noch als «kühn», dass Frauen die gleichen Rechte haben sollen wie Männer. Bedauerlicherweise starb Emilie Kempin-Spyri ein Jahr nachdem die erste Frau in der Schweiz als Rechtsanwältin zugelassen wurde - nicht zuletzt aufgrund ihres beherzten, ja kühnen Einsatzes für die Rechte der Frauen in der Anwaltschaft.
Tatsächlich: Wenn wir in unserem Land 136 Jahre zurückblicken oder auch wenn wir heute in andere Länder schauen, dann funktioniert der Zugang zur Justiz in der Schweiz heute vergleichsweise gut. Doch ich bin keine Freundin davon, uns unkritisch als Weltmeisterinnen und Weltmeister zu feiern. Vielmehr sollten wir uns auch bewusst sein, dass der Zugang zur Justiz in unserem Land noch verbessert werden sollte.
Was meine ich damit: Als Vorsteherin des EJPD ist es mir ein Anliegen, dass unser Justizsystem funktioniert, und zwar effektiv und effizient. Dazu gehört, dass der Zugang zur Justiz gewährleistet ist: Das heisst, die Durchsetzung der eigenen Rechte muss mit angemessenem Aufwand möglich sein. Oder anders gesagt: Der finanzielle und zeitliche Aufwand eines Prozesses darf im Vergleich zum Nutzen nicht unverhältnismässig hoch sein. Bereits heute kennt die Rechtsordnung Mittel, um den Rechtssuchenden den Zugang zur Justiz zu erleichtern: Mit dem Instrument der unentgeltlichen Rechtspflege gestützt auf Art. 117 ZPO erhalten Personen, die nicht über ausreichend Geld verfügen finanzielle staatliche Unterstützung, wenn ihre rechtlichen Anliegen nicht aussichtslos erscheinen. Hinzu kommen gemäss Art. 113 Abs. 2 und 114 ZPO Kostenerleichterungen in verschiedenen Bereichen des sozialen Zivilprozesses, wo grundsätzlich keine Gerichtskosten anfallen. Noch unter meiner Vorvorgängerin Simonetta Sommaruga wurde hier beispielsweise die Kostenlosigkeit von Verfahren für Opfer von häuslicher Gewalt eingeführt. Gerade hier finde ich es besonders wichtig, dass finanzielle Hürden abgebaut werden, um ihnen den sowieso schon schweren Gang vor ein Zivilgericht zu erleichtern. Weiter sieht die Zivilprozessordnung für Verfahren mit einem tiefen Streitwert (bis zu 30'000 Franken) und für sozial besonders sensible Bereiche wie zum Beispiel gewisse mietrechtliche Angelegenheiten, Ansprüche aus dem Gleichstellungsgesetz, für familienrechtliche Verfahren gemäss Artikel 243 ZPO ein vereinfachtes und rasches Verfahren vor. Diese Verfahrensart stellt geringere Anforderungen an die Parteien und sieht einen im Vergleich zum ordentlichen Verfahren vereinfachten Ablauf vor. Weiter gilt eine verstärkte Mitwirkungspflicht des Gerichts bei der Feststellung des Sachverhaltes: In den besonders sensiblen Bereichen wie zum Beispiel bei häuslicher Gewalt sowie bei allen miet- und arbeitsrechtlichen Streitigkeiten mit einem Streitwert bis zu 30'000 Franken gilt der Untersuchungsgrundsatz, wonach das Gericht den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt. In den übrigen Fällen gilt gemäss Artikel 247 Abs. 1 ZPO eine verstärkte gerichtliche Fragepflicht. Auch sind diese Verfahren zumeist rascher und günstiger.
Trotz allen diesen sinnvollen und notwendigen Erleichterungen hat sich gezeigt, dass dies nicht ausreichend ist: Noch immer sind viele Prozesse mit einem grossen Kostenrisiko verbunden: Hürden sind hohe Kostenvorschüsse, hohe Gerichtskosten, Parteientschädigungen und Inkassorisiken. Aber auch die Komplexität gewisser Verfahren und die Kosten, die für den eigenen Anwalt oder die eigene Anwältin aufzuwenden sind, können die Rechtssuchenden vom Gang vors Gericht abhalten. Das Kostenrisiko trifft vor allem Menschen aus der Mittelschicht und KMUs stark. Sie erhalten nicht wie ärmere Personen unentgeltliche Rechtspflege und verfügen nicht über mehr als genug Geld wie reiche Personen. Dennoch können die Kosten eines Zivilprozesses für diese Personengruppe sehr hoch und demnach eine grosse Belastung sein. Hier kann es durchaus vorkommen, dass sich die Durchsetzung gewisser Ansprüche finanziell nicht lohnt und die Möglichkeit zu prozessieren aufgrund der finanziellen Konsequenzen faktisch stark eingeschränkt ist. Das darf nicht sein.
Deshalb haben Bundesrat und Parlament diese Hürden beim Zugang zur Justiz erkannt und sich bei der allgemeinen Revision des Zivilprozessrechts entschieden, den Rechtszugang in Zivilverfahren zu erleichtern. Die Vorschläge des Bundesrates dazu hat das Parlament aufgenommen und in der vergangenen Frühjahrssession im Wesentlichen so verabschiedet. Nach unserer derzeitigen Einschätzung könnten diese wichtigen Änderungen am 1. Januar 2025 in Kraft treten, natürlich unter Vorbehalt eines allfälligen Referendums. Die Referendumsfrist dazu läuft noch bis am 6. Juli dieses Jahres, also noch wenige Wochen. Und da wir bislang keine Kenntnis von einer laufenden Unterschriftensammlung gegen diese Vorlage haben, bin ich zuversichtlich, dass die Rechtssuchenden in 1 ½ Jahren erstmals von diesen Verbesserungen profitieren können.
Das Parlament hat dabei die folgenden zwei zentralen Änderungen beschlossen: Erstens werden Vorschüsse für die Gerichtskosten gemäss dem revidierten Artikel 98 ZPO grundsätzlich auf maximal die Hälfte der gesamten mutmasslichen Gerichtskosten begrenzt. Zweitens wird die Liquidation der Prozesskosten anders geregelt: Neu können gemäss dem revidierten Artikel 111 Absatz 1 ZPO Gerichtskosten nicht mehr generell, sondern nur noch gegenüber der kostenpflichtigen Partei mit geleisteten Vorschüssen verrechnet werden. In den übrigen Fällen muss der Staat die Vorschüsse zurückerstatten und einen Fehlbetrag von der kostenpflichtigen Partei einfordern. Damit tragen künftig nicht mehr die Prozessparteien das Inkassorisiko der Gegenpartei, sondern der Staat. Mit diesen beiden Anpassungen tragen Bundesrat und Parlament der zahlreichen Kritik am geltenden Prozesskostenrecht Rechnung.
Bund und Kantone stehen gemeinsam in der Verantwortung, den Zugang zur Justiz zu gewährleisten: Die Kantone sind für die Regelung der Höhe der Kosten in Zivil- und Strafverfahren zuständig und das Verwaltungsverfahren vor den kantonalen Behörden fällt gänzlich in ihre Zuständigkeit. Im Rahmen dieser Autonomie haben sie eine für die Bürgerinnen und Bürger und Unternehmen bezahlbaren Zugang zur Justiz zu gewährleisten. Es muss den Rechtssuchenden möglich sein, ihre Rechte durchzusetzen. Ansonsten muss allenfalls geprüft werden, ob bundesweite Vorgaben zu den Prozesskosten erforderlich sein könnten. Auf die Einführung von schweizweit harmonisierten Maximaltarifen hat der Bund bisher bewusst verzichtet. Der Bundesrat hat entsprechende Anliegen im Rahmen der laufenden ZPO-Revision geprüft und verworfen. Auch das Parlament lehnte diesbezügliche Anträge ab.
Als weitere Massnahme zur Verbesserung hat das Parlament, gestützt auf entsprechende Vorschläge im Entwurf des Bundesrates, beschlossen, den Anwendungsbereich des vereinfachten Verfahrens zu erweitern: Streitige Verfahren des Familienrechts werden zukünftig im vereinfachten Verfahren behandelt, ausser das summarische Verfahren ist anwendbar. Das betrifft sowohl streitige Scheidungsverfahren als auch sämtliche selbständigen Klagen über den Unterhalt von minder- und volljährigen Kindern. Auch diese Verbesserungen haben einen wichtigen Zweck: Sie sollen dafür sorgen, den Familien und insbesondre den involvierten Kindern bei Scheidungen möglichst wenig unangenehme Gerichtsverfahren zu ermöglichen.
Lassen sie mich zum Abschluss über eine Vorlage sprechen, die im Gegensatz zur soeben angesprochenen ZPO-Revision nicht am Ende, sondern noch am Anfang der parlamentarischen Beratung steht: die Vorlage zum kollektiven Rechtsschutz. Worum geht es dabei? Die Rechtsdurchsetzung lohnt sich vor allem dann nicht, wenn es um kleine Schäden geht. Hier stehen Aufwand und Nutzen eines Prozesses oft in einem Missverhältnis. Gerade für Konsumentinnen und Konsumenten und KMUs. Stossend ist dies vor allem dann, wenn viele Personen geschädigt sind, wie etwa beim Diesel-Skandal. Helfen kann hier die Möglichkeit, die Ansprüche gemeinsam durchzusetzen. Hierzu stehen in der Schweiz aktuell nur beschränkt Möglichkeiten zur Verfügung, nämlich die Streitgenossenschaft nach Artikel 71 ZPO sowie die Verbandsklage ohne finanzielle Ausgleichsansprüche gemäss Artikel 89 ZPO. Ein Bericht des Bundesrats von 2013 kommt zum Schluss, dass in der Schweiz zurzeit wirksame Verfahrensinstrumente fehlen, damit Geschädigte ihre Rechte bei Streu- und Massenschäden durchsetzen können. Das gilt nicht nur für Konsumentinnen und Konsumenten, sondern auch für geschädigte Unternehmen. Auf dieser Grundlage hat das Parlament mit der Annahme einer Motion der Luzerner SP-Nationalrätin Prisca Birrer-Heimo den Bundesrat 2014 damit beauftragt, eine Gesetzesvorlage zur Stärkung des kollektiven Rechtsschutzes auszuarbeiten.
Im März 2018 hat der Bundesrat nun im Rahmen der Vernehmlassung zur vorher erwähnten ZPO-Revision Vorschläge für Möglichkeiten einer kollektiven Rechtsdurchsetzung gemacht. Die Antworten aus der Vernehmlassung zeigten, dass es nicht einfach ist, eine mehrheitsfähige Vorlage auszuarbeiten. Es war bereits umstritten, ob überhaupt Handlungsbedarf besteht. Und auch die Ausgestaltung der einzelnen Instrumente war umstritten. Deshalb entschied der Bundesrat, die kollektive Rechtsdurchsetzung von dieser ZPO-Revision abzuspalten und in eine separate Vorlage auszugliedern.
In seinem Entwurf vom 10. Dezember 2021 schlägt der Bundesrat nun eine Kompromisslösung vor. Die Anpassungen betreffen insbesondere das Verbandsklagerecht und kollektive Vergleiche. Drei Änderungen stehen dabei im Zentrum: Das aktuell bereits bestehende Verbandsklagerecht soll nicht mehr auf Persönlichkeitsverletzungen beschränkt, sondern bei sämtlichen Rechtsverletzungen möglich sein. Zudem sollen die Klagevoraussetzungen insgesamt strenger geregelt sein. Die zweite Änderung besteht darin, dass Verbände neu auch befugt sein sollen, Schadenersatz- und Genugtuungsansprüche der betroffenen Personen geltend zu machen. Dazu müssen sich die betroffenen Personen der Klage aber explizit anschliessen. Es gilt also das sogenannte Opt-in-Konzept. Eine dritte wesentliche Neuerung bilden die Regeln für kollektive Vergleiche. Verbände sollen sowohl im Verbandsklageverfahren wie auch ausserhalb dieses Prozesses mit dem mutmasslichen Rechtsverletzer einen Vergleich über die Ersatzansprüche von Dritten abschliessen können.
Wie geht es nun weiter mit dieser Vorlage: Am 24. Juni 2022 hat die Rechtskommission des Nationalrates beschlossen, ihren Entscheid zum Eintreten auf die Vorlage vorerst aufzuschieben und das EJPD mit diversen Zusatzabklärungen zu beauftragen. Im Zentrum stehen Abklärungen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Vorlage und ein umfassender Rechtsvergleich zu Kollektivklagerechten in ausgewählten EU-Staaten. Gestützt darauf wird die Rechtskommission des Nationalrates voraussichtlich am 3. Juli dieses Jahres ihre Beratungen zu dieser Vorlage wieder aufnehmen. Ohne die parlamentarischen Beratungen vorwegnehmen zu wollen: Der Bundesrat hält diese Vorlage für sinnvoll und persönlich würde ich mich darüber freuen, wenn daraus eine griffige Revision insbesondere zum Wohle der Konsumentinnen und Konsumenten und KMUs wird.
Ich komme zum Schluss: Die vom Parlament beschlossenen Änderungen sind ein wichtiger Schritt, um den Zugang zur Justiz zu erleichtern. Das Thema bleibt aber wichtig. Bund und Kantone werden künftig gemeinsam mit den Gerichten dafür sorgen, dass genügend statistische Grundlagen und Geschäftszahlen insbesondere auch über die Anzahl, Materie, Dauer und Kosten der Verfahren vorliegen. Diese Daten werden auch wichtig sein, um zu erkennen, ob die Verfahren für die Rechtssuchenden bezahlbar sind und für sie der Zugang zum Gericht gewährleistet ist. Oder in anderen Worten: Damit sie, geschätzte Frauen und Männer Rechtsanwältinnen und Rechtsanwälte, ihre Arbeit als würdige Sherpas der Rechtssuchenden in den nächsten 125 Jahren noch besser leisten können. In diesem Sinne danke ich Ihnen herzlich für Ihre Aufmerksamkeit und wünsche Ihnen noch einen schönen Abschluss ihres Anwaltskongresses.
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