Herausforderungen der Schweizerischen Verteidigungspolitik in der europäischen Sicherheitsarchitektur

Dipartimento federale della difesa, della protezione della popolazione e dello sport

Berna, 27.04.2018 - Referat von Bundesrat Guy Parmelin Vorsteher des Eidgenössischen Departements für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS) Sicherheitspolitisches Forum St. Gallen, HSG St. Gallen, Freitag, 27. April 2018.

Es gilt das gesprochene Wort 

Sehr geehrte Damen und Herren

Es freut mich, heute hier bei Ihnen zu sein, an einer der besten akademischen Adressen der Schweiz. Die HSG gehört zwar zu den kleineren Universitäten, hat aber eine ausgezeichnete Reputation – klein, aber fein, könnte man sagen. Und auch die internationalen Rankings sprechen für sich: Die HSG gehört zu den führenden Wirtschaftshochschulen in Europa und ist regelmässig in den vorderen Rängen dieser Ranglisten zu finden.

Wir sind hier also an einer Top-Adresse. Und für mich ist klar, dass auch die HSG einen wesentlichen Beitrag für den sehr guten Ruf und Erfolg unserer Universitäten leistet – und damit auch für den Bildungs- und Forschungsstandort Schweiz, der für unser Land so wichtig ist. Ich denke, darauf dürfen Sie alle, die hier arbeiten, lehren oder lernen, zu Recht stolz sein.

Nun bin ich heute aber nicht hier, um über Bildung und Forschung zu sprechen. Das wäre zwar auch spannend, es gibt aber noch andere, ebenfalls wichtige und interessante Themen. Und ich denke, dazu gehört auch mein heutiges Thema: die Sicherheitspolitik der Schweiz.

Und damit ist auch schon gesagt, dass ich lieber von "Sicherheitspolitik" spreche als von "Verteidigungspolitik". Schliesslich geht es um die Sicherheit des Landes und seiner Bevölkerung. Wir müssen das umfassend verstehen und nicht auf Verteidigung oder das Militärische beschränken. Das wäre genauso falsch, wie das Militärische auszuschliessen. Sicherheitspolitik umfasst beides, zivile und militärische Elemente.

Nun, wenn jemand Ihnen vielleicht um das Jahr 2000 an gleicher Stelle gesagt hätte, die Sicherheitspolitik sei eines der spannendsten und wichtigsten Themen unserer Zeit, hätten einige von Ihnen vielleicht Zweifel gehabt. Der Kalte Krieg war vorbei, es gab Hoffnung auf bessere, ruhigere Zeiten, manche sprachen in den 90er-Jahren gar vom „Ende der Geschichte“.

Wie so oft ist alles anders gekommen, als man gemeint hat. Die Zeiten sind nicht ruhiger, nicht friedlicher geworden, und auch die Geschichte ist nicht am Ende. All das hat sich als Illusion erwiesen. Leider, muss man sagen, denn die Realität ist eine andere: Krisen, Konflikte, Krieg und Terror, sie sind nicht verschwunden – im Gegenteil, sie sind im Jahr 2018 allgegenwärtig.

Es ist deshalb auch nicht erstaunlich, dass die Sicherheitspolitik zurück ist auf der politischen Agenda, und zwar ganz oben.

Dass die Sicherheitspolitik wieder mehr Beachtung bekommt, ist gut. Nicht, weil es für mich als VBS-Chef das Hauptthema ist, sondern weil es hier um ganz wesentliche Fragen geht; schliesslich ist Sicherheit eines der Fundamente von Staaten und Gesellschaften: Wirtschaftlicher Erfolg, friedliches und freiheitliches Zusammenleben, all das ist nur möglich auf der Basis von Sicherheit. Nur ein sicheres Land kann ein erfolgreiches, freies und unabhängiges Land wie die Schweiz sein.

Dass Sicherheitspolitik wieder stärker im Fokus steht, ist gleichzeitig aber auch eine schlechte Nachricht. Warum? Weil es Ausdruck davon ist, dass es reale Sicherheitsprobleme gibt und diese grösser geworden sind. Die Weltlage hat sich verdüstert. Das wird zwar oft und schon lange gesagt, aber ich glaube, es war leider schon lange nicht mehr so richtig wie jetzt.

Es ist deshalb nicht erstaunlich, dass die Sicherheitspolitik auch in der Schweiz wieder ein grösseres Thema ist. Ich glaube, niemand würde heute ernsthaft behaupten, dass wir uns hier auf einem Nebenschauplatz befinden. Das wäre vor ein paar Jahren vielleicht noch anders gewesen, wenn Sie im Parlament oder auf der Strasse eine Umfrage gemacht hätten.

Aber die Bedrohungen heute sind eben nicht abstrakt, sondern sehr real und nahe oder sogar direkt bei uns: Terroranschläge in europäischen Städten, Krieg und Staatszerfall von Nordafrika bis in den Nahen Osten, auch damit verbundene illegale Migration, Krieg in der Ukraine, die Allgegenwart von Cyber-Angriffen – all das ist nicht irgendwo weit weg, sondern betrifft auch uns ganz direkt.

Deshalb ist auch die Schweizer Sicherheitspolitik wieder stärker in Bewegung geraten. Es hat sich in jüngster Zeit einiges getan oder ist aktuell am Laufen – um nur ein paar Bespiele zu nennen:

• Letzten Herbst ist ein neues Nachrichtendienstgesetz in Kraft getreten. Es gibt dem Nachrichtendienst neue Mittel und Kompetenzen. Wir erhoffen uns davon eine substanzielle Verstärkung bei der präventiven Bekämpfung von Bedrohungen, bei gleichzeitiger Wahrung rechtstaatlicher Prinzipien. 
• Auch die Armee wird angepasst: Sie soll flexibler und rascher einsetzbar sein, und auch besser ausgebildet und ausgerüstet. Das ist die Stossrichtung der Weiterentwicklung der Armee, die seit Anfang Jahr in Umsetzung ist. Die Armee bekommt auch wieder etwas mehr Geld. Das ist eine Abkehr von der Tendenz seit dem Ende des Kalten Krieges – und auch ein Zeichen dafür, dass Sicherheit wieder ein wichtigeres Thema geworden ist.
• Damit die Armee die von ihr geforderten Leistungen erbringen kann, muss sie in den nächsten rund 10 Jahren materiell stark erneuert werden. Das wird grosse Investitionen benötigen. Im Vordergrund steht die Erneuerung der Mittel zum Schutz des Luftraumes, also die Beschaffung neuer Kampfflugzeuge und eines Systems zur bodengestützten Luftverteidigung. Der Bundesrat hat dazu vor kurzem erste Entscheide gefällt, u.a. dass ein Gesamtsystem für 8 Milliarden Franken beschafft werden soll und dass dieser Entscheid einem Referendum unterstellt wird.
• Viel Bewegung gibt es auch im Bereich der Cyber-Risiken: Diese Bedrohung ist auch grösser, als noch vor ein paar Jahren angenommen. Es geht um Cyber-Kriminalität, -Spionage, -Sabotage und auch um Desinformation. Der Bundesrat will den Schutz der Schweiz vor Cyber-Risiken weiter verstärken. Er hat dazu vor rund einer Woche Entscheide gefällt. Die Steuerung im Cyber-Bereich soll verstärkt werden; dazu wird, wie vom Parlament verlangt, auch ein Cyber-Kompetenzzentrums auf Stufe Bund geschaffen werden.
• Auch in meinem Departement wollen wir die Fähigkeiten und Mittel im Cyber-Bereich weiter verstärken. Wir haben einen Aktionsplan Cyber-Defence lanciert. Es geht um eine gezielte und substanzielle Verstärkung der Cyber-Fähigkeiten im VBS, insbesondere im Nachrichtendienst und bei der Armee.

Das sind nur ein paar Beispiele von laufenden Arbeiten im Bereich der Sicherheitspolitik. Sie alle haben ein Ziel: unsere sicherheitspolitischen Instrumente auf die aktuelle und absehbare Bedrohungslage auszurichten.

An welche Bedrohungen denken wir dabei, worauf muss sich die Schweizer Sicherheitspolitik ausrichten? Für mich stehen folgende Bedrohungen im Vordergrund:

1. Der internationale islamistisch motivierte Terrorismus: Das ist zurzeit sicher die grösste und akuteste Bedrohung. Die Bedrohung durch den Terrorismus ist zwar nichts Neues, sie hat sich aber massiv verschärft. Die Zahl der Anschläge hat zugenommen, auch in Westeuropa, und es kostet ganz direkt (unschuldige) Menschenleben. Die Bedrohung durch radikalisierte Personen oder kleine Gruppen bleibt bestehen, auch wenn der Islamische Staat militärisch auf dem Rückzug ist.
2. Die Cyber-Bedrohung: Auch das ist nicht neu. Es hat sich aber gezeigt, dass die Möglichkeiten zum Missbrauch im Cyber-Bereich viel grösser sind, als man vor ein paar Jahren noch gedacht hat. Das reicht von Vandalismus über Kriminalität und Spionage bis zu Sabotage und Angriffen auf kritische Bereiche von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft. Heute ist alles so stark vernetzt, dass Sie mit wenig Aufwand grossen Schaden anrichten können, und das erst noch mit guten Chancen, nicht erkannt zu werden.
3.  Katastrophen und Notlagen: Naturkatastrophen treten regelmässig auf, die Frage ist nur, wann und in welchem Ausmass (Überschwemmungen, Trockenheit, Erdbeben). Es ist davon auszugehen, dass sich das mit dem Klimawandel noch verstärken wird. Daneben können auch andere Katastrophen eintreffen, wie Pandemien oder ein industrieller Grossunfall (z.B. in einem AKW). Auch hier kann es zu massiven Schädigungen kommen, wenn Sie an die Dichte der Besiedlung und der Vernetzung denken.
4. Bewaffnete Konflikte: Dass die Schweiz selber Opfer eines solchen Konflikts wird, ist zurzeit kaum denkbar. Die Bedrohung durch bewaffnete Konflikte an der Peripherie Europas, welche die Schweiz zumindest indirekt betreffen, ist aber klar grösser geworden. In der Ukraine ist der Krieg eine Realität. Und auch die massive Verschlechterung der Beziehungen zwischen Russland und vielen westlichen Nationen ist eine stark negative Entwicklung für die Sicherheit Europas; sie hat die Lage wieder unberechenbarer gemacht.

Sie sehen also, die Sicherheitspolitik hat tatsächlich genügend Probleme, um die sie sich kümmern muss. Was aber muss sie tun – und wie?

Ich wurde gebeten, auch den Bezug der Schweizer Sicherheitspolitik zur europäischen Sicherheitsarchitektur zu machen. Das ist sicher sinnvoll. Denn wenn Sie sich die Liste der heutigen Bedrohungen anschauen, wird rasch klar: Viele von ihnen sind international, grenzüberschreitend vorhanden. Die Vorstellung, dass man diese Bedrohungen im Alleingang wirksam bekämpfen kann, ist nicht realistisch. Es braucht eine gewisse Kooperation.

Mir scheint aber auch wichtig, zu sehen, dass Kooperation immer zwei Komponenten hat: Es gibt die Kooperation nach aussen, und es gibt die Kooperation im Innern. Mit anderen Worten: Es gibt eine nationale und eine internationale Komponente in der Sicherheitspolitik, wobei sie am Schluss natürlich ein stimmiges Ganzes ergeben müssen, sonst macht das keinen Sinn.

Ich möchte deshalb zuerst auch ein paar Überlegungen zu den nationalen Aspekten der Schweizer Sicherheitspolitik machen:

Wie gesagt sind viele der heutigen Bedrohungen grösstenteils grenzüberschreitend. Daraus den Schluss zu ziehen, es brauche deshalb nur noch internationale Kooperation, wäre aber falsch. Wir müssen in erster Linie in unserem eigenen Haus Ordnung schaffen, statt nur nach aussen zu schauen. Nur wer sein eigenes Haus in Ordnung hat, kann auch nach aussen richtig auftreten und sinnvolle Beiträge liefern. Und nur wer auch selber etwas kann, ist auch international ein interessanter Kooperationspartner.

Was heisst das? Es heisst, dass wir unsere eigenen sicherheitspolitischen Instrumente à jour halten müssen und die Zusammenarbeit zwischen diesen Instrumenten laufend optimieren müssen. Das ist unsere eigene Aufgabe, dies kann niemand für uns übernehmen.

Das eigene Haus in Ordnung zu bringen, heisst aber auch, die Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Instrumenten und über alle Staatsebenen hinweg zu verbessern. Sicherheitspolitik ist eine Verbundaufgabe, bei der alle ihre Beiträge leisten und leisten müssen: Bund, Kantone, Gemeinden, aber auch die einzelnen Instrumente wie Polizei, Nachrichtendienst, Armee und Bevölkerungsschutz.

Die Kooperation zwischen den Instrumenten und über alle Stufen hinweg zu fördern und zu verbessern, das ist der Grundgedanke des Sicherheitsverbunds Schweiz. Dieser wurde 2010 lanciert, mit genau diesem Ziel: die Zusammenarbeit aller Sicherheitsinstrumente in der Schweiz noch besser aufeinander abzustimmen.

Ich halte das für zentral. Wir brauchen diesen permanenten Dialog. Das gilt umso mehr für ein dezentral organisiertes, föderales Land wie die Schweiz. Die Kantone spielen eine wesentliche Rolle für die Sicherheit der Schweiz; Polizei und Bevölkerungsschutz sind zu einem grossen Teil dort angesiedelt. Der Bund kann deshalb Sicherheitspolitik nicht alleine betreiben, ohne Kantone – und umgekehrt gilt das auch. Die Schweiz braucht eine gemeinsame Sicherheitspolitik, und nicht mehrere oder verschiedene.

Nationale Aspekte sind aber auch in anderer Hinsicht von Bedeutung: Ich glaube, dass die Schweizer Sicherheitspolitik zum Teil stark von nationalen Aspekten und Eigenheiten geprägt ist, vielleicht stärker als in anderen Ländern.

Dafür gibt es verschiedene Gründe: Wir sind als neutrales Land nicht Mitglied der EU und der Nato, wir haben eine bürgernahe, auf der Wehrpflicht basierende Milizarmee, und wir haben eine gewisse Zurückhaltung, wenn es darum geht, unsere Armee im Ausland zu engagieren.

Dazu kommen gewisse staatspolitische Besonderheiten wie eben die stark föderalistische Struktur oder auch die direkte Demokratie. Ich zumindest kenne kein anderes Land, wo die Bevölkerung über Fragen wie die Beibehaltung der allgemeinen Wehrpflicht oder die Beschaffung eines neuen Kampfflugzeugs abstimmt und bindende Entscheide fällt. Auch das gehört für mich zu den nationalen Aspekten, die unsere Sicherheitspolitik prägen.

Natürlich besteht unsere Sicherheitspolitik aber nicht nur aus nationalen Besonderheiten, sondern hat auch andere Seiten, und damit komme ich zu den internationalen Aspekten.

Lassen Sie es mich vorwegnehmen: Ich glaube an die Nützlichkeit und Notwendigkeit der gezielten internationalen Zusammenarbeit in der Sicherheitspolitik – dort, wo es uns etwas bringt. Ich glaube auch, dass diese Zusammenarbeit wichtiger geworden ist. Wenn gewisse Bedrohungen zunehmend international werden, ist es logisch, dass auch die Antworten darauf einen internationalen Bezug haben müssen.

Ich glaube aber auch, dass internationale Zusammenarbeit nicht ein Selbstzweck ist und sein darf, indem man einfach kooperiert, damit man kooperiert hat. Internationale Kooperation muss immer einem Ziel – unseren Landesinteressen - dienen, und in der Sicherheitspolitik heisst das: Es muss unsere Sicherheit verbessern. Das heisst, es muss etwas besser, effizienter und wirksamer gemacht werden können.

Wenn wir die europäische Sicherheitsarchitektur anschauen, ist klar, dass wir in einer anderen Situation sind als die meisten Staaten unseres Umfelds. Wir sind nicht Mitglied der EU und der Nato, der beiden wichtigsten sicherheitspolitischen Organisationen Europas. Und wir wollen das ja auch nicht werden, unsere Neutralität hat sich sehr bewährt. Damit haben wir eine andere Ausgangslage als die meisten europäischen Staaten.

Heisst das nun, dass wir nicht kooperieren oder uns egal ist, was in unserer Nachbarschaft passiert? Natürlich nicht, wir sind sehr wohl daran interessiert und auch ganz direkt davon betroffen. Wir wollen und müssen gezielt mit den europäischen Staaten kooperieren. Und das machen wir auch, einfach punktuell, in ausgewählten Bereichen; dort, wo es im beidseitigen Interesse ist.

Nun gibt es natürlich Bereiche in der Sicherheitspolitik, wo die internationale Zusammenarbeit besonders stark ausgeprägt oder gar das Wesen der Aktivitäten ist. Ein Beispiel dafür ist die Aussenpolitik, die auch wichtige Beiträge zur Sicherheit leistet (z.B. zivile Friedensförderung, gute Dienste) und wo internationale Zusammenarbeit zum eigentlichen Wesen gehört.

Eine starke Zusammenarbeit gibt es auch bei der Polizei oder beim Nachrichtendienst; beide benötigen zwingend den internationalen Informationsaustausch. Auch hier ist die internationale Kooperation weit fortgeschritten und tägliche Praxis, wenn Sie zum Beispiel an unsere Teilnahme am Schengen-/Dublin-System der EU denken. Auch im Cyber-Raum, der keine Grenzen kennt, ist die internationale Kooperation essenziell.

Bei der Armee ist das sicher weniger der Fall. Der Fokus unserer Armee ist im Inland, nicht im Ausland. Wir brauchen die Armee primär für die subsidiäre Unterstützung der zivilen Behörden in der Schweiz (z.B. für Sicherungseinsätze oder Katastrophenhilfe) und – im äussersten Fall – für die Verteidigung des Landes.

Wir sind hier deshalb zurückhaltender als in anderen Bereichen der Sicherheitspolitik. Wenn die EU beispielsweise ihre Bestrebungen für eine gemeinsame Verteidigung weitertreiben will, ist das für uns sicher interessant, und wir verfolgen das aufmerksam. Es ist aber auch klar, dass wir hier nicht mitmachen werden oder eine so enge Kooperation anstreben möchten wie in zivilen Bereichen.

Natürlich gibt es aber auch bei der Armee internationale Aspekte. Sie kooperiert mit anderen Staaten im Ausbildungsbereich, nimmt an internationalen Übungen teil und hat vor allem mit den Nachbarstaaten eine enge Zusammenarbeit, z.B. beim Luftpolizeidienst der Luftwaffe und der Sicherung des Luftraumes.

Die Armee ist auch in internationalen Einsätzen zur Friedensförderung engagiert. Wir sind mit einem grösseren Kontingent im Kosovo präsent, um vor Ort die Sicherheit und den Aufbau des Landes zu unterstützen. Neben einem weiteren, kleineren Kontingent in Bosnien und Herzegowina sind Schweizer Armeeangehörigen in verschiedenen UNO-Mission engagiert, als Minenräumer
oder Militärbeobachter. Dabei machen wir die Erfahrung, dass Schweizer Soldaten sehr gefragt und geschätzt sind, weil sie oft wichtige Kenntnisse aus ihrem Zivilleben mitbringen, mehrsprachig sind und interkulturelles Verständnis haben.

Zur internationalen Kooperation in der Sicherheitspolitik gehört auch der Dialog. Das mag banal klingen, aber ich halte den regelmässigen Dialog mit anderen Staaten für wichtig. Es geht um Informations- und Erfahrungsaustausch, aber auch um gegenseitiges Verständnis – beides ist wichtig.

Ich habe diesbezüglich auch persönlich meine Erfahrungen gemacht. Ich denke da etwa an die Teilnahme an grossen und hochrangigen Anlässen wie die Münchner Sicherheitskonferenz oder den Shangri-La-Dialog in Singapur. Aber auch die bilateralen Treffen mit Amtskollegen, die Gelegenheit für vertiefte Gespräche bieten, z.B. mit meinen deutschen, französischen, schwedischen
oder österreichischen Amtskolleginnen und -kollegen. Solche persönlichen Gespräche und Bekanntschaften halte ich für wichtig, gerade auch in der Sicherheitspolitik. Sie schaffen Verständnis und Vertrauen.

Solche Gespräche haben mir auch bestätigt, dass es – neben allen Unterschieden – auch viele Gemeinsamkeiten gibt. Viele Staaten haben die gleichen oder ähnliche Interessen und Herausforderungen in der Sicherheitspolitik: Wie geht man mit der omnipräsenten Cyber-Bedrohung um, wie mit dem Problem, dass alle Güter technologisch immer komplexer und teurer werden, wie kann man genügend und genügend qualifiziertes Personal für das Militär finden?

Es sind solche Fragen, die den sicherheitspolitischen Alltag bestimmen und wo man den gezielten Austausch suchen muss, weil man voneinander lernen kann. Denn das Ziel ist überall das gleiche: Es geht um die Sicherheit des Landes und seiner Bevölkerung. Das ist es, wofür die Sicherheitspolitik da ist und wofür wir alle, die in diesem Bereich engagiert und dafür verantwortlich sind, arbeiten müssen – national und international.

Meine sehr geehrten Damen und Herren, ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit und freue mich auf die Diskussion mit Ihnen.

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