„Es geht um die Welt und die Menschen“: Beiträge der Schweizer Aussenpolitik zur Bewältigung der Flüchtlingskrise (DE)
Zurigo, 29.11.2016 - Discorso del consigliere federale Didier Burkhalter durante il convegno «Fuga e persecuzione: sfide globali del 21° secolo» all’università di Zurigo. Fa fede la versione orale
Meine Damen und Herren,
Zunächst: Danke für Ihre Präsenz und vor allem für Ihr Interesse, über Flucht und Vertreibung zu reden. Eigentlich sollte es selbstverständlich sein, weil es uns alle betrifft. Es geht um unsere Welt und um Menschen. Die Bilder sind aufwühlend. Bilder von Flüchtlingen auf ihrer Reise ins Ungewisse. Von Jugendlichen, die völlig auf sich alleingestellt Kontinente überqueren. Von Kindergesichtern voller Schrecken über das Unfassbare, das ihnen und ihren Familien widerfährt.
Aber diese Bilder sollen nicht „nur“ bedrückend sein. Sie sollen auch ein Appell an unsere Verantwortung sein. Die Verantwortung von uns allen, hinzuschauen und unseren Beitrag daran zu leisten, diesen Menschen zu helfen und die Ursachen ihrer Flucht zu bekämpfen.
Deshalb unterstützt das EDA die Ausstellung „Flucht“ im Landesmuseum. Und deshalb bin ich hier bei Ihnen heute Abend, um über das Engagement der Schweizer Aussenpolitik für eine Bewältigung der Flüchtlingskrise zu sprechen.
Die grossen Fluchtbewegungen sind ein Abbild unserer konfliktreichen Welt. Wir sind derzeit mit einer Anhäufung von Krisen konfrontiert, insbesondere in den Krisenregionen südlich von Europa – von Syrien bis zum Sahel. Bewaffnete Konflikte, gewalttätiger Extremismus, Menschenrechtsverletzungen, Fragilität, Armut und Perspektivlosigkeit: Die humanitäre Not ist riesig. Und sie wird immer mehr zu einem Dauerzustand.
Vielen Menschen bleibt keine andere Wahl, als mit dem Wenigen, das sie tragen können, ihre Heimat zu verlassen. Mehr als die Hälfte dieser Fliehenden sind Kinder und Jugendliche. Es handelt sich bei Flüchtlingen nicht vor allem um Wirtschaftsmigranten. Wie eine junge somalische Dichterin sagte: “no one puts their children in a boat unless the water is safer than the land”.
Wie kann man diese Flüchtlingskrise beschreiben? Man kann versuchen, sie in Zahlen zu fassen: 65 Millionen Menschen sind derzeit von ihrer Heimat vertrieben – so viele wie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr. Alleine in Syrien: 11 Millionen Menschen. Oder der Konflikt mit Boko Haram in Nigeria: 2.6 Millionen.
Gewaltige Zahlen, die etwas abstrakt wirken. Probieren wir zusammen, näher an den Menschen zu sein; denken wir, es sei hier eine Universität in Syrien: Nehmen wir an, Sie hätten an dieser Universität in Syrien vor sechs Jahren (also noch vor dem Krieg) ein Seminar mit 23 Studierenden besucht.
Von diesen 23 Studierenden wäre heute die Hälfte von humanitärer Hilfe abhängig. 6 wären von ihrem Wohnort vertrieben und lebten an einem anderen Ort in Syrien in gemieteten Wohnräumen oder in Schulen, Rohbauten, Ruinen oder bei Verwandten. 5 weitere wären ins Ausland geflohen – mit grosser Wahrscheinlichkeit in ein Nachbarland. Einige wenige aber vielleicht auch nach Europa, z.B. in die Schweiz. Und vielleicht ist einer hier mit uns, in diesem Saal in der Universität… Zürich!
Meine Damen und Herren
Einfache Antworten auf die Flüchtlingskrise gibt es nicht. Klar ist, dass neue Mauern und die Schliessung von Grenzen keine nachhaltige Lösung sind. Klar ist auch, dass ein breites Spektrum von Massnahmen erforderlich ist. Migrationspolitik hat innen- und aussenpolitische Dimensionen. Es geht einerseits um Asylfragen und europäische Koordination, auch im Rahmen von Schengen.
Andererseits geht es im aussenpolitischen Engagement für Frieden und Entwicklung um die Bearbeitung der Krise vor Ort. Dieses Engagement möchte ich Ihnen heute erläutern.
Die Schweiz engagiert sich stark vor Ort. Warum? Zunächst aus Überzeugung – weil es richtig ist. Gemäss der Bundesverfassung soll unser Land mit ihrer Aussenpolitik Not lindern, Frieden fördern und damit Perspektiven für die Menschen zu schaffen.
Ein zweiter Grund ist, dass wir über Instrumente verfügen, mit denen wir wirklich etwas bewegen können. Dieses Jahr hat das Parlament unsere neue Botschaft zur internationalen Zusammenarbeit angenommen. Zum ersten Mal haben wir einen gemeinsamen strategischen Rahmen entwickelt, welcher unsere humanitäre Hilfe, die Entwicklungszusammenarbeit und die Friedensförderung zusammenbringt. Damit können wir unsere Instrumente noch besser als bisher auf gemeinsame Ziele ausrichten: Weniger Armut, mehr Frieden und bessere Perspektiven für die Menschen, auch mit Blick auf die Bewältigung der Flüchtlingskrise.
Vor zwei Monaten hat das Parlament auch die entsprechenden Rahmenkredite für vier Jahre bewilligt. Gleichzeitig hat es dem Bund den Auftrag gegeben, die internationale Zusammenarbeit und die Migrationspolitik – wo sinnvoll – strategisch miteinander zu verknüpfen. So engagieren wir uns in Migrationspartnerschaften wie beispielsweise mit Tunesien, um die Migrationsgouvernanz vor Ort zu stärken. Parallel bearbeiten wir Konflikt-, Flucht- und Migrationsursachen.
Unser Engagement vor Ort ist also innenpolitisch verankert und aussenpolitisch so ausgestaltet, dass wir die komplexen Herausforderungen von Flucht und Migration umfassend bearbeiten können.
Es gibt noch einen dritten Grund, warum wir uns vor Ort stark engagieren: In der Schweiz wie in vielen anderen westlichen Gesellschaften gibt es ein Unbehagen gegenüber der aktuellen Migrationssituation. Wir sind ein Land mit einem fairen Asylsystem, wir sind der Flüchtlingskonvention verpflichtet und wir stehen für Humanität und Solidarität. Die Schweizerinnen und Schweizer haben ein grosses Herz. Sie wissen auch um die Chancen der Migration für unser Land. Aber sie sind besorgt, dass Flucht und Migration nach Europa anhaltend hoch bleiben werden.
Auch wenn es stimmt, dass weniger als 3% aller global Vertriebenen in Europa ein Asylgesuch stellen, sind diese Sorgen real. Und sie sind nachvollziehbar, zumal der Deal zwischen der Türkei und der EU keine nachhaltige Lösung des Problems darstellen kann.
Nach innen kann die Schweiz sicherlich noch etwas mehr tun – zum Beispiel indem wir zusätzlich zum bisherigen Kontingent für die Um- und Wiederansiedlung von 3000 Flüchtlingen, insbesondere aus Syrien, noch einmal eine Anzahl besonders verletzlicher Menschen aufnehmen würden. Dennoch: Es gibt innenpolitische Grenzen der Aufnahmebereitschaft – und diese Grenzen verstärken den Willen des Bundesrats für ein umfassendes Engagement vor Ort. Für Hoffnung vor Ort statt eine lebensgefährliche Reise über das Mittelmeer, der dieses Jahr bereits über 4300 Kinder, Frauen und Männer zum Opfer gefallen sind. Hierfür hat uns das Parlament bisher unterstützt.
Unsere Aussenpolitik im Bereich Flucht und Vertreibung beruht auf drei Schwerpunkten: 1) Schutz und Unterstützung für die Vertriebenen, 2) Förderung ihrer wirtschaftlichen Eigenständigkeit (also Resilienz) und 3) Prävention (d.h. Bekämpfung der Fluchtursachen).
Zunächst geht es um den Schutz und die Unterstützung von Vertriebenen. Nehmen wir erneut das Beispiel der Syrienkrise. Es handelt sich um das grösste humanitäre Engagement der Schweiz aller Zeiten. Seit dem Beginn des Konflikts haben wir über 250 Millionen CHF zur Linderung der Not gesprochen. Die Mittel gingen etwa je zur Hälfte an die betroffene Bevölkerung in Syrien selbst und zur Hälfte an die Menschen in den Nachbarländern Jordanien, Libanon, Irak und Türkei. Diese haben zusammen über 4 Millionen syrische Flüchtlinge aufgenommen.
Im Vordergrund der Hilfe stehen die Grundbedürfnisse der Menschen. Es geht um die Versorgung mit Medizin, Nahrungsmitteln, Trinkwasser, Behausung und mit Winterartikeln (Heizkörper, Matratzen, Decken etc.). Wir arbeiten hierfür mit humanitären Organisationen wie dem IKRK und dem Welternährungsprogramm. Die Schweiz unterstützt aber auch NGOs wie Save the Children, die unbürokratisch Hilfe in diejenigen Gebiete bringen, die nicht von der Regierung kontrolliert werden. Dort wo möglich führt die Schweiz auch direkte Hilfsaktionen durch. Zum Beispiel haben wir dieses Jahr 12 Ambulanzen an den Syrischen Roten Halbmond übergeben.
Unser zentraler Partner im Flüchtlingsbereich ist das UNHCR, nicht nur in Syrien sondern weltweit. Die Schweiz unterstützt die Aktivitäten des UNHCR finanziell und mit dem Entsenden von Experten des Schweizerischen Korps für humanitäre Hilfe (SKH).
Aktuell sind 14 Schweizer Experten für das UNHCR im Einsatz. So arbeitet beispielsweise ein Wasser-Spezialist für das UNHCR in Kenia – dem Land, in welchem sich das grösste Flüchtlingslager der Welt befindet.
Unser Engagement für den Schutz der Menschen bezieht sich nicht nur auf konkrete Nothilfe. Es geht auch um den Schutz der Vertriebenen vor Gewalt und Missbrauch. Menschen in Städten wie Aleppo werden als Schutzschilder verwendet; Krankenhäuser und Hilfskonvois werden bombardiert; Flüchtlinge werden immer mehr als politische Verhandlungsmasse verwendet.
Die Welt darf nicht schweigen. Wir können zwar nicht alles vermeiden. Aber die Schweiz erhebt die Stimme für eine bessere Einhaltung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte. Wir engagieren uns für die Einhaltung der Flüchtlingskonvention, der wichtigsten internationalen Rechtsgrundlage für den Flüchtlingsschutz. Wir engagieren uns auch gegen die Straflosigkeit, z.B. indem wir lokale Organisationen in Syrien unterstützen, gravierende Verletzungen des Völkerrechts zu dokumentieren. Und wir setzen uns für bessere Arbeitsbedingungen der humanitären Helfer ein. Zu diesem Zweck führen wir mit der syrischen Regierung einen humanitären Dialog. Dieser Dialog ist nicht einfach, aber er hat doch zu ein paar Verbesserungen geführt. So wurde zum Beispiel die Visaausstellung für humanitäre Helfer vereinfacht.
Unser zweiter Schwerpunkt ist die Resilienz: die Förderung der wirtschaftlichen und sozialen Eigenständigkeit von Vertriebenen in Erstaufnahmeländern. Die grosse Mehrheit der Vertriebenen will nichts mehr als eine rasche Rückkehr in ihrer Heimat. Doch gemäss UNHCR warten Flüchtlinge heute im Schnitt 17 Jahre bis eine definitive Lösung gefunden ist, und das ist nicht immer die Rückkehr. 17 Jahre! Wenn die Hoffnung auf eine Rückkehr schwindet oder sich im Erstaufnahmeland keine Perspektiven abzeichnen, machen sich diese Menschen häufig erneut auf die Reise. Auch nach Europa.
Hier geht die Schweiz neue Wege, um die längerfristigen Perspektiven von Flüchtlingen in den Ursprungsregionen zu verbessern. Wir setzen uns mit konkreten Projekten dafür ein, dass Flüchtlinge Zugang zu Bildung bekommen und bessere Jobmöglichkeiten haben. Ich habe mit jungen Menschen in Tunesien, in Jordanien und in Libanon gesprochen – sie alle wünschen sich Arbeit. Rechte und Arbeit.
Ein Beispiel ist das Skills for Life Projekt im Flüchtlingslager Kakuma in Kenia. Hier erlernen 2500 Jugendliche – die Hälfte davon Frauen – einen Beruf sowie soziale und wirtschaftliche Kompetenzen. Ein weiteres Beispiel ist die Sanierung von mehr als 130 Schulen in Libanon und in Jordanien. In diesen Schulen können sowohl Flüchtlingskinder wie auch einheimische Kinder in den Unterricht gehen. Insgesamt sind es beinahe 100‘000 Kinder. Das schafft Perspektiven für Kinder und Eltern.
In beiden Ländern unterstützen wir auch ein Start-up- und Ausbildungsprogramm im Wassersektor. Damit werden Arbeitsplätze für syrische Flüchtlinge geschaffen, Fachkräfte ausgebildet und unternehmerische Lösungen für die Wasserproblematik gefördert.
Wir können die lokale Integration von Flüchtlingen aber nur glaubwürdig fördern wenn wir gleichzeitig die Bedürfnisse der lokalen Bevölkerung und der Gaststaaten berücksichtigen. Die Gastfreundschaft sowie das grosse Engagement der Staaten in den Herkunftsregionen sind keine Selbstverständlichkeit. Stellen Sie sich vor, die Schweiz müsste 2 Millionen Flüchtlinge aufnehmen – dies ist, gemessen an der Bevölkerung, das Verhältnis der Flüchtlinge im Libanon. Deshalb unterstützen wir auch Gastfamilien in Erstaufnahmeländern, die Flüchtlinge bei sich zuhause aufnehmen.
Unser dritter Schwerpunkt ist schliesslich die Prävention. Eine nachhaltige Migrationsaussenpolitik muss bei den Ursachen von Flucht und Migration ansetzen. Das ist entscheidend und das wird immer mehr eine zentrale Aufgabe unserer Aussenpolitik.
Konkret heisst das:
Wir setzen uns ein für die Lösung von Konflikten. Die Schweiz ist in über 20 Friedens- und Mediationsprozesse involviert. Syrien steht auch hier besonders im Fokus. Die Schweiz engagiert sich stark für ein Ende der Gewalt in diesem Krieg. Wir unterstützen den UNO-Sondergesandten mit Expertise. Wir agieren als Gaststaat für die UNO-Syriengespräche und für die internationale Krisendiplomatie.
Dieses Jahr gab es intensive Verhandlungen zwischen USA und Russland in Genf und auch eine Konferenz mit den Regionalmächten in Lausanne. Und wir fördern zahlreiche informelle Dialoge mit Vertretern der syrischen Zivilbevölkerung mit Verbindungen zu den Konfliktparteien.
Wir alle wissen: Das Ergebnis der Bemühungen um Frieden in Syrien ist ernüchternd. Syrien ist das grosse moralische Versagen der Weltpolitik unserer Zeit. Ein Ende dieses grausamen Krieges ist nicht in Sicht. Auch in Jemen und Libyen wenden sich die Dinge derzeit nicht zum Besseren.
Einzig im militärischen Kampf gegen den IS gibt es Fortschritte, wobei noch völlig unklar ist, was nach einer Zerschlagung des Kalifats kommen würde.
Trotz dieser frustrierenden Realität wird die Schweiz in ihren Friedensbemühungen nicht nachlassen – im Gegenteil. Wir fördern dabei nicht nur Dialog, sondern engagieren uns in einem breiten Spektrum von Tätigkeiten. Dieses Spektrum reicht von unseren guten Diensten als Schutzmacht, z.B. zwischen Iran und den USA, bis zur Unterstützung von Versöhnungsprozessen, sei es in Mali, im Südsudan oder zwischen palästinensischen Gruppierungen.
Es geht bei der Bekämpfung von Fluchtursachen aber nicht nur um die Beendigung von Konflikten. Es geht auch um Entwicklung, um die Stärkung von Rechtsstaatlichkeit, um die Bekämpfung von Korruption, um politische Partizipation und inklusive Gesellschaften. Deshalb kommen alle unsere Instrumente der internationalen Zusammenarbeit zum Tragen. Dabei wollen wir künftig mehr als 50% der bilateralen Entwicklungsmittel in fragilen Staaten einsetzen. Wir wollen uns dort besonders für die Einhaltung von Menschenrechten und für den Staatenaufbau einsetzen – auch hier: für mehr Perspektiven vor Ort.
Wir wollen auch globale Antworten beeinflussen. Im September fand zum ersten Mal in der Geschichte der UNO ein Gipfel zum Thema Flüchtlinge und Migranten statt. Erste wichtige Schritte wurden gemacht. Bis 2018 sollen zwei globale Rahmenwerke erarbeitet werden.
Das erste Rahmenwerk soll Antworten auf bestehende Herausforderungen im Migrationsbereich finden. Zum Beispiel soll anerkannt werden, dass auch Personen in vulnerable Situationen gelangen können und spezifische Schutzmechanismen brauchen, die nicht von der Genfer Flüchtlingskonvention geschützt werden. Denken wir zum Beispiel an die Millionen von Menschen, welche wegen Naturkatastrophen und den Folgen von Klimawandel ins Ausland fliehen müssen. Mit der Nansen Initiative hat die Schweiz dazu beigetragen, für diese Menschen eine internationale Schutzagenda zu entwickeln.
Die Schweiz wurde vom Präsidenten der UNO-Generalversammlung beauftragt, den beginnenden Verhandlungsprozess für dieses Rahmenwerk zusammen mit Mexiko zu fazilitieren.
Das zweite Rahmenwerk wird vom UNHCR erarbeitet und soll neue Wege für die Zusammenarbeit im Flüchtlings-bereich aufzeigen. Genf als Sitz von Organisationen wie dem UNHCR und der Internationalen Organisation über Migration ist ein globaler Knotenpunkt der Migrations- und Flüchtlingsthematik und wird hier eine wichtige Rolle spielen.
Das alles braucht Zeit und der Migrationsdruck wird noch lange anhalten. Deshalb wollen wir jetzt das Engagement vor Ort noch verstärken. In welchem Ausmass das machbar ist, hängt auch davon ab, wie sich das Parlament in der Frage weiterer Sparaufträge für die internationale Zusammenarbeit entscheiden wird.
Bereits entschieden ist, dass der Bundesrat eine Wiederaufnahme der Entwicklungszusammenarbeit mit Eritrea prüft, trotz aller Schwierigkeiten. In einer ersten Phase werden wir Pilotprojekte im Bereich Jobs und Berufsbildung für Jugendliche lancieren. Dabei soll sich zeigen, ob Eritrea zu einer Zusammenarbeit bereit ist. Der Bundesrat strebt schrittweise den Aufbau einer Partnerschaft an, in der beide Seiten konkrete Schritte unternehmen: die Schweiz durch Entwicklungsbeiträge, Eritrea durch eine Verbesserung der Menschenrechtslage (inkl. Gefängnisbesuche) und Bemühungen im Migrations- und Wirtschaftsbereich.
Zudem wollen wir unser Engagement in der Syrienkrise weiter verstärken. Aufgrund der politischen Blockade steht dabei das Humanitäre im Vordergrund. Wir werden unsere humanitäre Hilfe und unser Engagement zur Stärkung der Resilienz für 2017 von 50 auf 66 Millionen Franken erhöhen.
Dabei wollen wir mehr Nothilfe für die Menschen in allen Landesteilen Syrien leisten. In Jordanien und Libanon wird die Humanitäre Hilfe zudem neben der Nothilfe noch mehr tun um die Lebensperspektiven von Flüchtlingen zu verbessern. In beiden Ländern werden wir auch unsere Entwicklungszusammenarbeit ausbauen – mit den Schwerpunkten bessere nationale Ausbildungssysteme, bessere Wasserversorgung und mehr Arbeitsplätze, für Flüchtlinge wie Einheimische.
Wir gehen aber noch einen Schritt weiter und prüfen, ob wir in Damaskus ein humanitäres Büro eröffnen können. Humanitäre Kapazitäten vor Ort würden uns helfen sicherzustellen, dass unsere Hilfe bestmöglich eingesetzt wird. Zugleich könnte die Schweiz als glaubwürdige Stimme humanitäre Organisationen in ihrer Arbeit unterstützen und sich mit humanitärer Fazilitation in die Bemühungen um Zugang zu möglichst vielen Hilfsbedürftigen einbringen.
Meine Damen und Herren,
In all diesen Bemühungen und Entscheidungen unseres Landes geht es um unsere Welt und um Menschen. Davor kann man nicht die Flucht ergreifen. Nicht nur die Bilder der Flüchtlingen auf ihrer Reise ins Ungewisse sind aufwühlend, sondern auch das Schicksal jedes einzelnen Menschen. Es geht um die Menschheit; es geht um Frieden und Entwicklung; es geht um Verantwortung. Es geht um uns alle.
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