" Un’Europa libera e unita? Riflessioni sull’ordine di pace europeo tra crisi e rinnovamento nella prospettiva della politica estera svizzera"

Berna, 17.06.2015 - Berna, 17.06.2015 - Discorso del Consigliere federale Didier Burkhalter su invito dell'associazione svizzera di politica estera - Fa stato la versione orale

Onorevole presidente,
Egregio rettore,
Cari studenti,
Gentili signore, egregi signori,

in Svizzera la politica estera nasce sempre dal dialogo. Ciò rispecchia la nostra cultura politica ed è un aspetto che mi sta molto a cuore.
 
Ho accettato con molto piacere l’invito dell’Associazione svizzera di politica estera al dibattito di questa sera. L’ASPE dà un contributo importante alla formazione dell’opinione pubblica svizzera in materia di politica estera. Ci tengo a ringraziare l’Associazione per il suo impegno in questo ambito.

La possibilità di discutere con gli studenti mi è particolarmente gradita. Il compito principale della politica è infatti quello di creare buone prospettive per i giovani e per le generazioni a venire. Lo scambio con i giovani sulla Svizzera e sulla sua politica estera è importante. Il mio ringraziamento va pertanto anche all’Università di Berna per questo cordiale invito. 

Negli ultimi anni il mondo è diventato più instabile e meno prevedibile. In particolare nel contesto regionale che circonda la Svizzera le crisi sono sempre più frequenti. 

Appena oltre i confini meridionali dell’Europa la guerra imperversa in Siria, Iraq, Yemen e Libia. In luogo dell’auspicata democratizzazione, la scena è dominata da Stati in disgregazione, terrorismo jihadista e frizioni geopolitiche. Un ordine regionale stabile per il Medio e Vicino Oriente non è un obiettivo realizzabile a breve termine. Malgoverno e assenza di prospettive hanno contribuito a incrementare il flusso migratorio Sud-Nord anche da molti Paesi africani, mettendo l’Europa, Svizzera compresa, di fronte a una sfida complessa.

Anche ai margini orientali dell’Europa le crisi si sono accentuate. La crisi ucraina ha segnato il ritorno della guerra sul nostro continente. Anni di gelo si preannunciano tra la Russia e l’Occidente. A differenza di quanto accaduto nel Medio e Vicino Oriente, negli scorsi decenni l’Europa è riuscita nell’intento di creare un ordine di pace. Tale ordine sta tuttavia attraversando una pesante crisi e minaccia di sgretolarsi, con ripercussioni immediate anche sulla Svizzera.

Ognuna di queste crisi ha cause e caratteristiche uniche. Tuttavia, la maggiore frequenza di queste scosse non è un caso, bensì espressione di un movimento tettonico nella politica mondiale: la diffusione del potere determinata dalla globalizzazione genera opportunità di sviluppo per molti Stati, ma crea anche un mondo multipolare, per il quale non è al momento in vista un ordine internazionale stabile.

Al tempo stesso si rafforzano gli attori non statali. Questa evoluzione riguarda tanto le forze positive della società civile quanto i gruppi criminali e terroristici. La molteplicità degli attori rende le relazioni internazionali più complesse e confuse.

Non stupisce quindi che la diplomazia internazionale sia oggi sottoposta a livelli di sollecitazione senza precedenti.

Questo vale anche per la Svizzera. La promozione della pace e della sicurezza diventa un compito sempre più importante della nostra politica estera. Dobbiamo e vogliamo contribuire a contrastare le crisi che ci circondano. Perché questi pericolosi sviluppi mettono a rischio anche la nostra libertà, la nostra sicurezza e il nostro benessere.

Il successo del modello «Svizzera» dipende innanzitutto dal fatto che sappiamo creare i presupposti giusti a livello di politica interna. Tuttavia, abbiamo bisogno anche di un contesto internazionale stabile e di un ordine internazionale basato su regole ben definite. Come Paese con forti legami internazionali e orientato all’esportazione, che per molti aspetti trae vantaggio dalla globalizzazione, è nel nostro interesse impegnarci a favore della pace e della sicurezza.

Tale impegno è anche un obbligo di solidarietà. Quando sono all’estero mi rendo meglio conto di quanto sia positiva la situazione in Svizzera. Di quanto siamo fortunati a vivere in un Paese senza guerre e in cui non si soffre la fame. Vedo come siamo invidiati per la nostra qualità di vita, la nostra economia e le nostre innovazioni, per i bassi livelli di disoccupazione, per le nostre scuole e per la nostra stabilità politica. E vedo quanto è apprezzato l’impegno della Svizzera per la pace, lo sviluppo e l’aiuto in caso di emergenza umanitaria.

I 15 camion con bandiera svizzera che il mese scorso hanno attraversato, come primo convoglio di questo tipo, la linea di contatto nella regione orientale dell’Ucraina hanno portato alle persone, a prescindere dall’appartenenza all’una o all’altra delle parti in conflitto, la speranza che si possa fare di più a livello di aiuto umanitario, nonostante le fratture politiche. Un secondo convoglio svizzero partirà la settimana prossima, se le condizioni di sicurezza lo consentiranno. Con questo intervento la Svizzera intende garantire l’acqua potabile a 3,5 milioni di persone nell’area di Donetsk per sei mesi. Ecco un esempio di sostegno umanitario concreto e solidale.

La mia carica di presidente dell’OSCE durante l’anno appena trascorso mi ha fatto capire una cosa molto importante: con una politica estera indipendente ma al tempo stesso partecipativa, la Svizzera può ottenere molti risultati. Come Stato europeo rappresentante dei valori occidentali, ma non membro dell’UE e della NATO, la Svizzera ha una funzione specifica da svolgere nella promozione della pace. In un contesto caratterizzato dalla crisi, la Svizzera può costruire ponti e dare un contributo determinante per la pace e per la sicurezza.

Le premesse per continuare a consolidare il nostro impegno in questo ambito sono buone. La diplomazia svizzera ha molta esperienza e competenza nella promozione della pace. La presidenza dell’OCSE ci ha aiutati a rafforzare ulteriormente i nostri contatti con attori importanti e la nostra credibilità. Il contributo della Svizzera è molto richiesto. Grazie alla nostra vasta rete esterna siamo presenti a livello globale. E il nostro impegno poggia su basi molto solide a livello di politica interna.

Quest’ultimo punto è particolarmente importante. In Svizzera la politica interna e quella estera sono strettamente intrecciate. La politica estera è vicina ai cittadini. I punti di forza del nostro Paese sono anche i temi centrali della nostra politica estera. Concretamente ciò significa impegnarsi per il dialogo e per la cultura del compromesso, per il coinvolgimento e la suddivisione del potere, per i diritti umani e l’umanità, per la democrazia e per il rispetto del diritto anche da parte dei potenti. Uno sguardo all’odierna mappa dei conflitti è sufficiente per comprendere l’importanza di questi aspetti per la gestione di molte crisi. La politica estera della Svizzera ha una vera forza «interiore».

La promozione civile della pace gode di ampio sostegno sul piano della politica interna. Lo percepisco molto spesso negli incontri con le persone che, durante passeggiate, manifestazioni o altro, mi ricordano sempre il ruolo costruttivo della Svizzera nel mondo.

Anche il Parlamento mostra sempre il suo sostegno, tra l’altro con i crediti quadro che garantiscono la continuità dell’impegno svizzero.

Da un sondaggio annuale del Politecnico federale risulta che il 78 per cento degli intervistati è a favore di un maggiore impegno della Svizzera nella mediazione dei conflitti e di un ruolo più attivo nelle conferenze internazionali. In entrambi i casi si tratta dei valori più alti mai registrati da molti anni a questa parte. Oltre due terzi degli intervistati ritengono inoltre che la Svizzera dovrebbe impegnarsi con vigore nella cooperazione allo sviluppo.

I risultati di questo sondaggio sono un’ulteriore prova del fatto che la maggioranza delle cittadine e dei cittadini desidera una Svizzera neutrale e solidale, che si impegni per la pace e la sicurezza e che si assuma le responsabilità del caso: «neutralité, solidarité, responsabilité». Questa visione è perfettamente in linea con la strategia del Consiglio federale in materia di politica estera e con gli obiettivi per la nuova legislatura, che danno grande importanza alla sicurezza e alla stabilità internazionale.

Signore e signori,

la diplomazia svizzera è coinvolta in diverse forme nella ricerca di soluzioni a numerose crisi e conflitti. Pensiamo ad esempio ai negoziati sul nucleare a Losanna. Ai colloqui in corso su Siria e Libia e a quelli imminenti sullo Yemen a Ginevra. Al nostro impegno per la riconciliazione palestinese. Alle nostre misure di promozione della pace in Africa del Nord, in Mali, in Burundi, nei Balcani occidentali o in Myanmar.

Questa sera però intendo parlare della crisi che mi sta impegnando di più. Si tratta della crisi dell’ordine di pace europeo, che è stata innescata dalla crisi in Ucraina ma interessa la sicurezza dell’Europa intera (e che a medio termine può  anche ripercuotersi negativamente sulla struttura multilaterale a livello globale).

In quanto titolare della presidenza dell’OSCE, la Svizzera è stata particolarmente coinvolta nei tentativi di disinnescare la crisi. Il nostro Paese continua a dare il suo contributo in tal senso anche quest’anno come membro della troika dell’OSCE (insieme a Serbia e Germania) e continuerà a farlo in futuro sia tramite l’OSCE sia a livello bilaterale.

Una crisi duratura e un ulteriore inasprimento delle relazioni tra la Russia e l’Occidente avrebbero conseguenze pesanti per la stabilità nel nostro contesto regionale, per la sicurezza del nostro Paese e per le nostre prospettive economiche.

La Svizzera intende contribuire a evitare una simile degenerazione. Puntiamo a rafforzare l’ordine di pace in Europa e a renderlo più resistente alle crisi. La sicurezza in Europa deve tornare a essere un progetto comune.

L’anno scorso la crisi in Ucraina è esplosa e si è sviluppata in modo velocissimo. La soluzione della crisi e il ripristino dell’ordine di pace in Europa richiederanno invece molto tempo. Proposte di soluzione costruttive per rafforzare la sicurezza a livello paneuropeo sono al momento merce rara. Neanche la Svizzera ha una soluzione pronta. I problemi sono complessi e la disponibilità a riflettere su un futuro comune è scarsa e rimarrà scarsa finché la crisi ucraina non sarà risolta.

La Svizzera insiste proprio su questo punto. Riteniamo che la crisi in Ucraina possa risolversi solo se parallelamente si affronteranno le questioni fondamentali della sicurezza europea.

Per tale ragione, al Consiglio dei ministri del’OSCE di Basilea abbiamo costituito un gruppo formato da 15 esperti e, insieme ai nostri partner della troika, l’abbiamo incaricato di formulare proposte per rafforzare la sicurezza nell’area euroatlantica ed euroasiatica. Questa mattina ero a Vienna, dove il comitato coordinato dall’ambasciatore Ischinger ha presentato il proprio rapporto intermedio, che contiene proposte preziose per un rafforzamento dell’OSCE.

Entro la fine dell’anno il gruppo di esperti redigerà il rapporto principale, nel quale affronterà le questioni fondamentali della sicurezza europea. Si tratta di un lavoro molto complesso ma anche molto importante, per il quale esprimiamo la massima riconoscenza.

La Svizzera desidera però fornire anche un contributo autonomo alla discussione sulla sicurezza in Europa e gettare le basi per la costruzione di possibili ponti. Al DFAE stiamo lavorando a vari approcci. Questa sera vorrei approfondirne alcuni. Consideratelo una sorta di rapporto in itinere: siamo all’inizio di un processo molto lungo.

Per inquadrare opportunamente le nostre proposte di soluzione dobbiamo innanzitutto confrontarci con le cause della crisi. Negli ultimi mesi l’interpretazione delle ragioni che hanno portato alla situazione attuale è diventata sempre più faziosa. L’attribuzione della colpa all’una o all’altra parte e la mancanza di autocritica sono i tratti principali dei dibattiti in corso.

Un’analisi obiettiva di quanto accaduto è tuttavia la premessa fondamentale per discutere in maniera oggettiva sul futuro della sicurezza in Europa.

Iniziamo quindi con qualche considerazione sull’ordine di pace europeo delineatosi dopo la fine della Guerra fredda. Su quali basi poggia questo ordine?

In primo luogo sui principi di Helsinki, negoziati già all’inizio degli anni 1970 nell’ambito della Conferenza sulla sicurezza e la cooperazione in Europa e accettati nel 1975 dai 35 Paesi della CSCE come parte dell’Atto finale di Helsinki. La CSCE si poneva l’obiettivo di relativizzare la bipartizione dell’Europa definendo principi fondamentali comuni e una nozione di sicurezza ampia e collaborativa.

I principi di Helsinki si fondano in parte sui principi della Carta delle Nazioni Unite, quali sovranità, integrità territoriale e rinuncia all’uso della violenza, ma vanno oltre e indicano nel rispetto dei diritti umani la premessa per relazioni pacifiche tra gli Stati. L’Atto di Helsinki contribuì a far sì che il conflitto tra Est e Ovest si concludesse in modo perlopiù non violento.

La caduta del muro di Berlino nel 1989 segnò una svolta epocale in Europa. Oltre alla riunificazione della Germania, al centro vi era anche il rafforzamento della cooperazione europea in materia di sicurezza.
 
Nella «Carta di Parigi per una nuova Europa» del novembre 1990 i Paesi della CSCE confermarono i principi di Helsinki quale elemento fondamentale del nuovo ordine di pace, ribadendo il superamento di un’epoca di contrasti e divisioni in Europa e l’inizio di una nuova fase di democrazia, pace e unità. 

In un’«Europa unita e libera» le relazioni tra gli Stati avrebbero dovuto fondarsi sul rispetto e sulla collaborazione. Europe whole and free. L’Europe entière et libre.

La novità della Carta di Parigi risiedeva in particolare nel riconoscimento della democrazia quale base comune per la sicurezza europea. Inoltre, veniva menzionato per la prima volta anche il diritto di ogni Stato alla libera scelta delle alleanze. La Carta ha infine consentito la trasformazione della CSCE in un’Organizzazione: l’OSCE e le sue nuove istituzioni avrebbero dovuto intensificare il dialogo in materia di sicurezza e aiutare gli Stati membri a sostenere democrazia, diritti umani e Stato di diritto.

Nel 1991 si registrarono altri due eventi storici successivi al vertice di Parigi: lo scioglimento del Patto di Varsavia e il crollo dell’Unione sovietica. I 15 anni successivi furono caratterizzati dall’allargamento verso Est dell’UE e della NATO, che passarono rispettivamente da 12 e 16 membri a 28. Oltre agli Stati dell’Europa centrale e orientale, con l’adesione degli Stati baltici anche tre dei 15 Paesi nati dalla dissoluzione dell’Unione sovietica furono integrati nelle istituzioni occidentali. Tutti avevano come obiettivi sicurezza, libertà e benessere.

Poiché, tuttavia, furono la NATO e l’UE i punti di cristallizzazione della politica di sicurezza nella nuova Europa, l’OSCE e il concetto di uno spazio unitario di sicurezza europeo si svilupparono meno nettamente di quanto auspicato o atteso da alcuni. Per temperare le conseguenze dell’allargamento, la NATO e l’UE stabilirono comunque con la Russia proprie forme di cooperazione in materia di sicurezza.

Così nel 1997 la NATO e la Russia firmarono l’atto costitutivo delle relazioni bilaterali, nel quale annunciavano la nascita di un partenariato forte e paritario, contestualmente a un rafforzamento dell’OSCE. L’obiettivo era anche di creare uno spazio comune di sicurezza e stabilità, senza linee di divisione e sfere di influenza che limitassero la sovranità di uno Stato. Cinque anni dopo fu istituito il Consiglio NATO-Russia, inteso a cercare un accordo su questioni strategiche e a promuovere la collaborazione.

Da parte sua l’UE sottoscrisse nel 1994 un accordo di partenariato e cooperazione con la Russia. A questo seguì il progetto di creazione di quattro «spazi comuni» (economia; libertà, sicurezza e giustizia; cooperazione nel settore della sicurezza esterna; ricerca e istruzione) e, più tardi, la decisione di avviare un «partenariato per la modernizzazione».

Anche l’ingresso della Russia nel Consiglio d’Europa nel 1996 e l’ammissione al G8 due anni più tardi possono essere intesi come elementi dell’ordine di pace europeo.

La Carta per la sicurezza europea approvata nel 1999 a Istanbul in occasione di un vertice dell’OSCE gettò le basi, ancorché provvisorie, di un ordine di pace europeo. Sullo sfondo delle guerre nei Balcani e in Cecenia questa Carta ribadiva ancora una volta l’importanza di un rafforzamento dell’OSCE e delle sue competenze operative e proponeva altresì la creazione di uno spazio di sicurezza OSCE indivisibile e senza zone con diversi livelli di sicurezza. Infine a Istanbul fu siglata anche un’intesa volta ad adeguare il controllo degli armamenti convenzionali in Europa alle nuove condizioni venutesi a creare sul piano regionale.

Signore e signori,

molte di queste nobili intenzioni sono rimaste lettera morta. L’ordine di pace in Europa è rimasto fragile. Il rapporto di fiducia tra la Russia e l’Occidente si è gradualmente deteriorato. Ne è prova significativa il fatto che l’importante intesa di Istanbul sul controllo degli armamenti convenzionali non sia mai entrata in vigore.

Le ragioni che hanno impedito la costituzione di un quadro di sicurezza più stabile a livello paneuropeo sono molteplici. Ma un’osservazione mi sembra particolarmente importante: su due questioni fondamentali della sicurezza europea non si è mai giunti a un’intesa.

La prima questione riguarda il ruolo della Russia in Europa. Da un partenariato con l’Occidente Mosca si aspettava un ampio diritto di esprimersi in merito alle questioni strategiche. Da parte sua l’Occidente ha offerto consultazioni e cooperazione alla Russia, ma non un diritto di veto.

E questa profonda asimmetria nelle aspettative diventava più manifesta ogni volta che le due parti erano di diversa opinione su temi fondamentali. Difesa antimissile, allargamento a Est, interventi militari controversi o dichiarazioni d’indipendenza politica: divergenze e recriminazioni erano sempre protagoniste.

Si è trattato di un allontanamento strategico (dopo un avvicinamento forse solo superficiale): la Russia, un Paese con 11 fusi orari e una grande consapevolezza storica, parlava di arroganza occidentale e di scarsa considerazione per i suoi interessi. Al centro delle critiche erano soprattutto la NATO e gli Stati Uniti, il cui ruolo dominante in Europa e nel mondo veniva sempre rimesso in questione da Mosca.

L’Occidente da parte sua dovette prendere atto del fatto che la Russia, come altri Paesi nati dalla dissoluzione dell’Unione sovietica, non aveva imboccato una strada liberaldemocratica ma, facendo leva sulle proprie, ampie, risorse, si stava affermando con nuovo vigore come grande potenza autonoma. Se l’Occidente ha visto gli anni 1990 come l’inizio di un cammino comune, la Russia li ricorda come anni di debolezza e caos. Il progressivo allontanamento della Russia dall’Occidente e dai suoi valori non è da ricondurre solo a ragioni di politica estera, ma anche a un mutamento a livello di politica interna.

In seguito a questa evoluzione nella politica interna e all’allargamento a Est della NATO e dell’UE, negli ultimi anni è emersa una seconda questione fondamentale per la sicurezza europea. Si tratta della questione relativa alla stabilità e alla pace a livello subregionale per i vicini comuni dell’UE e della Russia.

L’Europa è attraversata da una serie di Paesi nati dall’ex Unione sovietica il cui futuro, a metà tra la Russia e l’Occidente, è sempre più controverso. Questa serie di Paesi comprende l’Ucraina, la Bielorussia e la Moldova e si estende fino agli Stati del Caucaso meridionale, Georgia, Armenia e Azerbaigian.

Si tratta di una zona non sicura, ma anche di un territorio caratterizzato da diverse identità culturali e da una grande molteplicità sul piano etnico e politico. Questa situazione sfocia in diversi conflitti che si trascinano da anni, sono solo in parte «congelati» e in ogni caso non possono essere dimenticati.

L’Occidente e la Russia non sono riusciti nell’intento di sviluppare una visione comune per questa regione. Nel 2008, quattro mesi dopo che la NATO aveva ipotizzato un ingresso di Ucraina e Georgia, quest’ultima fu travolta dalla guerra, che si concluse con il riconoscimento dell’Ossezia del Sud e dell’Abcasia da parte della Russia. Mosca tracciò una linea rossa e accusò la NATO di aver messo in atto una strategia di accerchiamento. Da allora le rivendicazioni di influenza sui Paesi vicini da parte della Russia sono diventate sempre più nette.

Questo aspetto è evidente anche a livello economico. In questo ambito infatti si è sviluppata una situazione di concorrenza che, almeno dal punto di vista russo, ha anche una connotazione geopolitica.

Con il Partenariato orientale lanciato nel 2009, l’UE offre ai Paesi coinvolti, che si trovano in una fase di progressiva trasformazione politica ed economica, la prospettiva di un graduale accesso al mercato europeo (ma non di adesione all’UE). Un accordo di associazione e un accordo globale di libero scambio prevedono anche un allineamento delle norme giuridiche di tali Paesi al diritto dell’Unione europea.

Con l’Unione euroasiatica la Russia ha sviluppato un proprio modello di integrazione, che si fonda su una propria standardizzazione tecnica, introduce un’unione doganale ed è concepito politicamente come alternativa all’integrazione nell’UE. Gli Stati della regione si sono trovati di fronte a una scelta difficile.

Sarebbe sbagliato mettere direttamente in relazione la guerra in Georgia e la crisi in Ucraina. Dopo la guerra in Georgia diverse sono state le iniziative volte e riaffermare la sicurezza a livello europeo. Il presidente Medvedev ha proposto una – controversa – ristrutturazione dell’architettura della sicurezza europea e un accordo giuridicamente vincolante per la sicurezza in Europa. Insieme alla cancelliera Merkel ha prospettato anche una maggiore cooperazione tra l’UE e la Russia in materia di sicurezza. Il presidente Obama ha parlato di «reset» con la Russia e nel 2010 il presidente Putin ha suggerito l’istituzione di una zona di libero scambio da Lisbona a Vladivostok.

L’OSCE da parte sua ha dato il via al Processo di Corfù, al fine di discutere possibili percorsi per un rafforzamento della sicurezza cooperativa. Le discussioni di Corfù sono state costruttive, ma non si sono mai concretizzate, come le altre iniziative cui ho già accennato. All’ultimo vertice OSCE di cinque anni fa ad Astana, gli Stati partecipanti non sono riusciti ad accordarsi su un piano di azione già ampiamente prenegoziato.

Troppo grande era stata la perdita di fiducia, troppo incolmabili erano le differenze, e troppo poco marcata era la consapevolezza della minaccia di una crisi della sicurezza in Europa. In quegli anni l’agenda era dominata dalle crisi extraeuropee, mentre le questioni inerenti alla sicurezza in Europa venivano perlopiù lasciate in secondo piano.

Signore e signori,

la crisi in Ucraina non è quindi nata dal nulla. La crisi dell’ordine di pace in Europa ha radici profonde. E nonostante questo la crisi ucraina ci ha colti di sorpresa. Nessuno immaginava che la Russia sarebbe arrivata a questo punto per far valere i propri interessi nei Paesi confinanti.

Una cosa è certa: la crisi in Ucraina ha una dimensione di politica interna: la rivolta di Maidan è stata un grido contro il malgoverno e al tempo stesso il culmine di una lunga lotta del Paese per definire la propria posizione tra la Russia e l’Europa.

Fondamentale per comprendere la crisi è tuttavia la dimensione internazionale che ho appena descritto.

L’annessione della Crimea, contraria al diritto internazionale pubblico, e il conflitto violento attizzato dalla Russia nell’Est dell’Ucraina hanno minato le fondamenta dell’ordine di pace in Europa. Mosca considera l’avvicinamento dell’Ucraina alle istituzioni e ai valori occidentali come una minaccia e fa di tutto per evitare questa evoluzione. La Russia giustifica la propria politica di veto con una storia comune, con legami etnici e culturali e con la necessità di tutelare la minoranza e la lingua russe.

Le conseguenze della crisi in Ucraina sono pesanti. Naturalmente colpiscono innanzitutto l’Ucraina stessa. I rottami dell’aereo di linea abbattuto, i volti segnati da paura, disperazione e miseria, la morte del collaboratore svizzero del CICR: l’orrore della guerra ha molte sfaccettature. Anche quella della Donbass Arena di Donetsk, che solo tre anni fa ha ospitato le partite dei campionati europei di calcio e oggi è diventata un centro di distribuzione degli aiuti.

L’Ucraina si trova ad affrontare non solo il mancato rispetto della sua sovranità e della sua integrità territoriale, ma anche impellenti necessità di riforme e sfide economiche di enorme portata.

Ma la crisi in Ucraina ha significato anche una profonda crisi per la sicurezza europea. Un partenariato strategico tra l’Occidente e la Russia è ormai irrealizzabile. La sicurezza cooperativa ha ceduto il passo alle sanzioni e alle misure di difesa militare.

Le provocazioni militari portano con sé un forte rischio di escalation. La collaborazione e il dialogo nel quadro della NATO e dell’UE sono stati ridotti al minimo. I G8 sono tornati a essere G7.

Nessuno sa dove ci porterà tutto questo. Un indebolimento economico di lunga durata e l’isolamento politico della Russia fanno temere una deriva del Paese verso una politica revisionista. L’identità della Russia è sempre più definita dalla sua distanza dall’Occidente. Una tale evoluzione è motivo di preoccupazione.

D’altro canto, la crisi in Ucraina ha fatto riscoprire l’OSCE. Si tratta infatti dell’unica organizzazione che riunisce allo stesso tavolo tutti i Paesi coinvolti nella crisi. Con i suoi 57 Stati membri l’OSCE si è rivelata un ponte molto utile tra la regione euroatlantica e quella euroasiatica.

L’OSCE è diventata il principale attore internazionale nella gestione della crisi in Ucraina. Il fatto che la presidenza di turno della Svizzera la rendesse doppiamente indipendente si è rivelato un grande vantaggio.

La crisi in Ucraina è stata sin da subito al centro del nostro anno di presidenza. Quando a febbraio ho illustrato le priorità della presidenza svizzera dell’OSCE davanti al Consiglio di sicurezza dell’ONU, il nostro approccio per disinnescare questa crisi – come la nomina di un inviato speciale e la costituzione di un gruppo di contatto – era già al centro della scena. Durante tutto l’anno la Svizzera ha promosso un dialogo inclusivo e l’utilizzo di tutti gli strumenti a disposizione dell’OSCE.

Per la prima volta dopo più di dieci anni siamo riusciti a ottenere il consenso necessario per lanciare un’importante missione sul campo. La missione speciale di osservazione svolge un ruolo centrale nei tentativi di allentare la tensione e nella verifica del rispetto del cessate il fuoco. I suoi rapporti giornalieri sono tra le principali fonti di informazione indipendenti su questa crisi. Grazie ai suoi contatti con tutti gli attori coinvolti nel conflitto la missione svolge anche un importante servizio di mediazione in loco, ad esempio per quanto concerne lo scambio di prigionieri.

Vorrei ringraziare la direzione della missione – l’ambasciatore turco Apakan e il suo sostituto svizzero Alexander Hug – e i circa 500 osservatori (dei quali 12 svizzeri) per il loro importante lavoro. Il loro impegno per il bene delle persone in Ucraina merita il nostro massimo rispetto.

A nome del Consiglio federale desidero anche ringraziare l’ambasciatore Heidi Tagliavini. Il gruppo di contatto trilaterale costituito da rappresentanti della presidenza dell’OSCE, dell’Ucraina e della Russia è un organo permanente di dialogo e di lavoro della massima importanza per poter arrivare a una soluzione politica solida, così come è stata delineata negli accordi di Minsk.

L’ambasciatore Heidi Tagliavini si è distinta per l’eccezionale impegno profuso nel portare a termine l’ambizioso mandato affidatole per la pace in Ucraina. Ha contribuito in maniera determinante a far avanzare il difficile processo di pace nonostante i ripetuti passi indietro. La sua opera preziosa e instancabile è diventata anche un esempio, percepito a livello internazionale, dell’utilità di un impegno della Svizzera per la pace e la sicurezza. All’ambasciatore Heidi Tagliavini, che ha annunciato le sue dimissioni dall’incarico, vanno i nostri più sentiti ringraziamenti.

Signore e signori,

per la crisi in Ucraina non si prospetta una soluzione a breve termine. Anche dopo la presidenza dell’OSCE la Svizzera si impegna tuttavia per superare la crisi dell’Ucraina e della sicurezza in Europa.

Ecco che posso dunque riallacciarmi alla questione del rafforzamento e del rinnovamento dell’ordine di pace in Europa.

Quattro aspetti a mio parere sono chiari:

in primo luogo, una sicurezza duratura in Europa può essere garantita solo con la partecipazione di tutti gli Stati, inclusa la Russia. La sicurezza va costruita con e non contro la Russia;

in secondo luogo, per costituire la sicurezza con la Russia e rafforzare l’ordine di pace in Europa è necessaria la volontà politica di tutti gli Stati. Tutti devono perseguire il medesimo obiettivo ed essere convinti che sia raggiungibile.

in terzo luogo, come già accennato, sono persuaso che la crisi debba essere affrontata contemporaneamente a vari livelli, in modo più netto di quanto fatto finora: a livello locale (Ucraina), subregionale (vicini comuni di UE e Russia) e regionale (Europa);

infine, ci tengo a sottolineare il ruolo centrale assunto dall’OSCE a tutti questi livelli.

Iniziamo con il livello locale della crisi in Ucraina. Nell’Est del Paese la situazione resta delicata e tutto fa presagire una nuova escalation. Nascono nuovi focolai di conflitto, i combattimenti si fanno più intensi e vengono utilizzate armi pesanti. Le parti si incolpano a vicenda e anche i toni tra la Russia e l’Occidente stanno tornando a inasprirsi.

Per me una cosa è chiara: più armi non portano una maggiore stabilità. Una soluzione del conflitto è possibile solo con l’applicazione di tutti gli accordi di Minsk. Tutte le parti hanno l’obbligo di essere meno selettive nell’approccio ai lavori di attuazione. È necessario anche un maggiore pragmatismo, per fare progressi concreti in seno al gruppo di contatto trilaterale e ai suoi gruppi di lavoro nonostante le divergenze su questioni relative allo status.

La Svizzera farà quanto in suo potere per continuare a sostenere la missione speciale di osservazione e il lavoro del gruppo di contatto trilaterale. Tuttavia, intendiamo anche intensificare il nostro impegno bilaterale. Questo lunedì abbiamo presentato una nuova strategia quadriennale di cooperazione con l’Ucraina. La Svizzera rafforzerà il proprio impegno a favore del dialogo e della riconciliazione anche a livello bilaterale. D’altro canto siamo consapevoli anche del fatto che l’Ucraina non ha bisogno solo di pace, ma anche di riforme e di sviluppo. Buongoverno e migliori prospettive per il futuro sono condizioni indispensabili affinché i cittadini inizino a guardare con fiducia allo Stato.

Una questione centrale, tralasciata a Minsk, riguarda il futuro dell’Ucraina tra l’Occidente e la Russia. Una conclusione positiva del Processo di Minsk dipende in buona parte dal fatto che gli attori coinvolti siano disposti a discutere questo tema. Questo mi porta al secondo livello, quello subregionale, delle misure per il rafforzamento della sicurezza in Europa.
Si tratta di definire un ordine con basi solide per gli Stati che oggi si trovano nella zona di non sicurezza.

Un’adesione a breve termine di questi Paesi all’UE o alla NATO è da escludere. Con questa affermazione non intendo assolutamente mettere in discussione la questione della libera scelta delle alleanze dei Paesi membri dell’OSCE. Dobbiamo tuttavia essere realisti quando cerchiamo possibili vie per migliorare le prospettive di questi Stati a livello di economia e di politica di sicurezza per i prossimi anni.

A tale scopo al DFAE stiamo esplorando diverse strade possibili, legate dal filo conduttore della connettività. Questi Stati devono fungere da ponti e non da confini (e meno che mai da focolai di conflitto). La connettività va letta come alternativa a soluzioni che non porterebbero vantaggi a nessuno. Tuttavia, anche questi approcci possono essere attuati solo se tutte le parti lo vogliono e sono pronte a tenere in considerazione le molteplici identità e connessioni di quest’area, vedendole come una ricchezza e non come un onere.

Una dimensione importante della connettività riguarda l’economia. L’esempio dell’Ucraina ha dimostrato che le questioni di politica commerciale possono essere rilevanti anche per la sicurezza.

Per questi Stati è di fondamentale importanza un regime inclusivo che non limiti gli scambi commerciali per nessuna delle parti. L’approccio a tali questioni rappresenta oggi un tema cruciale per la sicurezza in Europa.

L’OSCE non è un’organizzazione economica ma si occupa delle questioni economiche legate alla sicurezza. In quanto piattaforma di discussione inclusiva, dovrebbe essere sfruttata sempre più per le questioni di connettività. La Svizzera persegue un potenziamento della dimensione economica e ambientale dell’OSCE e una sua evoluzione nella direzione dell’elaborazione dei conflitti.

Una cosa è chiara: i problemi di fondo devono essere risolti dalle parti direttamente coinvolte. Gli esiti dei colloqui bilaterali in corso tra UE, Russia e Ucraina, che ruotano tra l’altro attorno alla convergenza di norme e standard tecnici e dei sistemi di informazione doganale, potrebbero indicare la strada anche ad altri Paesi che attualmente si trovano nella zona di non sicurezza.

Se riusciremo a percorrere questa strada, e io lo ritengo importante, un tale processo dovrà essere sostenuto da misure volte a instaurare un clima di fiducia. In questo contesto si tratta di verificare la credibilità dell’OSCE in qualità di terzo attore e la sua possibilità di contribuire a questo processo. Stiamo ad esempio analizzando in che misura si potrebbe applicare al settore economico il concetto di misure che consentano di ristabilire la fiducia reciproca sostenuto dall’OSCE.

La connettività economica non riguarda solo l’accesso di questi Stati ai mercati occidentali e orientali. Il concetto ci sembra rilevante anche per la relazione tra Stati come Ucraina, Georgia o Moldova con le loro regioni ribelli. Al momento stiamo approfondendo, in studi a livello di singoli Stati, gli effetti delle linee di separazione create da questi conflitti sull’attività economica e sui flussi commerciali.

Su questa base intendiamo formulare proposte per ristabilire per quanto possibile l’attività economica da una parte e dall’altra di queste linee e per impedire che gli scambi commerciali sfocino nell’illegalità.

Signore e signori,

se l’intento di promuovere insieme la connettività economica per Stati come l’Ucraina dovesse rivelarsi efficace, ciò aprirebbe le porte anche a possibilità di collaborazione tra l’Occidente e la Russia per una stabilizzazione economica dell’Ucraina e la ricostruzione nell’area del conflitto. L’Ucraina ha bisogno di una sorta di piano Marshall. Ma un piano del genere può funzionare solo con il sostegno di tutti gli attori principali. Connettività significa anche questo.

Degna di approfondimento mi sembra infine anche la questione della connettività come modello per questi Stati anche nella sua dimensione di politica di sicurezza. La sicurezza degli Stati che a tutt’oggi non sono legati da un patto può essere migliorata da una neutralità riconosciuta da tutte le parti?

La neutralità in questo caso non dovrebbe valere per sempre, come per la Svizzera. Tuttavia, nella costellazione attuale, uno statuto neutrale riconosciuto da tutte le parti a livello di diritto internazionale pubblico potrebbe rivelarsi una strategia di sicurezza efficace rispetto allo status quo. Un tale regime andrebbe integrato con una dichiarazione di rinuncia alla violenza e con garanzie comuni in materia di sicurezza.

Naturalmente spetta agli Stati coinvolti decidere se questa è un’opzione praticabile – una neutralità stabilita dall’esterno non può essere una soluzione. E anche questa strada necessita di molti chiarimenti – pensiamo ad esempio ai conflitti irrisolti e alle truppe dislocate nelle regioni ribelli. Nonostante queste considerazioni sono dell’avviso che questa opzione meriti un ulteriore approfondimento.

Devo aggiungere poi che, con la nomina dell’ambasciatore Angelo Gnädinger a inviato speciale dell’OSCE per il Caucaso meridionale, quest’anno la Svizzera ha continuato a essere coinvolta negli sforzi per la soluzione dei conflitti riguardanti la Georgia e il Nagorno Karabach. In quanto stato ospite dei colloqui di Ginevra sul conflitto in Georgia e con i mandati in qualità di potenza protettrice per Georgia e Russia la Svizzera svolge un ruolo importante.

E con questo, dopo aver parlato della dimensione locale e subregionale, arrivo ad affrontare la dimensione regionale ossia paneuropea.

Innanzitutto: abbiamo bisogno di nuove basi giuridiche per l’ordine di pace in Europa? No! Non ci servono nuove regole. Ci serve un impegno credibile di tutte le parti a costruire un ordine di pace più resistente alle crisi sulla base di regole condivise – in questo caso è chiamata in causa soprattutto la Russia. Abbiamo bisogno di un dialogo per comprendere meglio queste regole. E non abbiamo ancora trovato il modo di applicare nello spazio OSCE il principio di una sicurezza uguale per tutti.

Per quanto riguarda la questione di un consolidamento istituzionale della sicurezza cooperativa in Europa oggi mi limiterò a un solo aspetto: è giunto il momento di rafforzare l’OSCE. È giunto il momento di organizzarla in modo che possa sfruttare appieno il suo potenziale di promozione del dialogo e della cooperazione in materia di sicurezza, di consolidamento della sicurezza umana e di gestione dei conflitti.

Se consideriamo le sue esigue risorse, l’OSCE ottiene grandi risultati. Ma la differenza rispetto a organizzazioni simili è comunque eclatante. Se vogliamo consolidare i ponti tra la regione euroatlantica e quella euroasiatica dobbiamo anche potenziare la capacità di agire dell’OSCE.

Il rapporto intermedio del gruppo di esperti presentato questa mattina a Vienna contiene una serie di raccomandazioni a questo proposito, cui la Svizzera dà il suo pieno sostegno. Penso ad esempio alla proposta di rafforzare le competenze dell’OSCE a livello di pianificazione e di direzione. O alla maggiore importanza attribuita alla prevenzione dei conflitti. 

Concretamente ad esempio la Svizzera mette a punto approcci per migliorare le misure di intervento immediato dell’OSCE nel caso del delinearsi di una crisi. Si tratta di miglioramenti nel settore del fact finding o anche dell’invio rapido di esperti e mediatori.

A Vienna la Svizzera ha avviato un dibattito sull’approfondimento delle competenze nel settore delle missioni di pace dell’OSCE. L’esperienza della crisi ucraina ha dimostrato che l’OSCE deve adeguare le proprie competenze per questo tipo di missioni alle caratteristiche dei conflitti moderni. In concreto, l’OSCE deve essere attrezzata per affrontare missioni integrate sul campo – missioni che mantengono un carattere prevalentemente civile ma che a seconda delle necessità possono integrare anche altri elementi, come ad esempio droni militari.

La Svizzera persegue inoltre un rafforzamento delle tre dimensioni dell’OSCE. Nell’ambito della dimensione politico-militare cerchiamo di sviluppare il Documento di Vienna, vale a dire lo strumento principale per il controllo degli armamenti convenzionali e la creazione di un clima di fiducia.

Nel contesto della dimensione economica e ambientale puntiamo come già accennato a un orientamento più strategico alle questioni concernenti la connettività. Tali questioni interessano ad esempio anche l’Asia centrale. Pensiamo ad esempio all’instaurazione di un clima di fiducia grazie a progetti infrastrutturali comuni.

Nella dimensione umana la Svizzera continua a impegnarsi a favore di un maggiore rispetto degli obblighi esistenti e di un miglioramento dei meccanismi di sorveglianza. Democrazia e diritti umani devono restare i capisaldi della sicurezza europea. Rimane valido il principio: non c’è sicurezza senza libertà. Ci impegniamo ad esempio contro la tortura. Ma molto importante è anche la tutela dei difensori dei diritti dell’uomo. E ci adoperiamo infine affinché l’OSCE ascolti le voci dei giovani e della società civile. 

In ultimo, la Svizzera punta anche a proseguire sulla strada di un’ampia collaborazione di tutti gli Stati membri – nonostante le divergenze sul tema dell’Ucraina. Minacce globali come il terrorismo, il cyber-terrorismo o le catastrofi naturali possono essere affrontate solo con la cooperazione di tutti.

In tutti questi ambiti la Svizzera ha contribuito a consolidare la cooperazione con iniziative proprie e continuerà a farlo. Una collaborazione concreta e a tutto tondo crea un clima di fiducia reciproca e costruisce ponti.

Signore e signori,

un rafforzamento dell’OSCE come ancora della sicurezza cooperativa in Europa sarebbe un passo importante verso un ordine più stabile e pacifico.
La Svizzera ha sempre dimostrato – nell’ultimo anno in modo molto evidente – che il suo contributo a favore della pace e della sicurezza in Europa può essere molto utile. Porteremo avanti il nostro impegno e continueremo anche in futuro ad assumerci le nostre responsabilità affinché anche i nostri figli e le generazioni a venire possano vivere in un’Europa pacifica e unita.

Une Europe entière et libre.

Grazie.


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