«Tra museruola e propaganda – un dilemma per l’informazione ufficiale»
Interlaken, 07.01.2015 - Fondazione ch per la collaborazione confederale - 27° Seminario dei Governi cantonali, Interlaken, 7-9 gennaio 2015. «Federalismo e informazione ufficiale». Relazione di Corina Casanova
Onorevoli Consiglieri di Stato,
Egregi Cancellieri,
Gentili Signore e Signori,
La Fondazione per la collaborazione confederale organizza per la 27a volta un seminario dei Governi cantonali, un'occasione unica per i membri dei vari Governi di stabilire un contatto diretto tra di loro e con i rappresentanti della Confederazione. Personalmente è la prima volta che vi partecipo: sono lieta di incontrarvi oggi in questo contesto privilegiato e di poter parlare con voi.
Il dialogo diretto tra le autorità poste ai diversi livelli dello Stato è molto importante, soprattutto in un sistema federalistico come il nostro. Come sapete, da cinque anni visito ogni anno uno o più Cantoni per instaurare contatti diretti con i Governi cantonali. Finora mi sono recata in nove Cantoni, altre visite sono in programma. Questi incontri sono stati una valida opportunità per promuovere il dialogo e hanno consentito di curare le relazioni interpersonali.
Sono convinta che i rappresentanti della Confederazione e dei Cantoni debbano sfruttare tutte le opportunità per curare reciprocamente i contatti diretti. Questi contatti sono un complemento indispensabile alla normale attività politica di un'autorità, tanto più in Svizzera, Paese che si contraddistingue per il suo marcato federalismo, e in particolare per la Cancelleria federale, che è competente per i diritti politici e quindi anche per l'informazione concernente le votazioni federali.
Consentitemi ora di dire qualche cenno sul ruolo svolto dal Consiglio federale e dalle autorità durante la campagna che precede una votazione federale, perché proprio questo ruolo non manca mai di accendere discussioni che coinvolgono il mondo politico, i partiti, i comitati e i cittadini.
Per parlarne, utilizzerò come esempio il commento preoccupato di una cittadina suscitato da un articolo online del quotidiano «Venti Minuti» concernente le spiegazioni di voto del Consiglio federale:
«Non leggo il libretto delle votazioni: ha la pretesa di essere oggettivo mentre invece contiene il parere del Consiglio federale, il che NON dovrebbe essere il caso perché influenza il risultato dello scrutinio.»
A pensarla così non è una sola persona. Quest'idea emerge continuamente nei dibattiti politici che occupano le rubriche dei lettori nei giornali o nei commenti della stampa elettronica.
Possiamo quindi constatare che una parte degli elettori del nostro Paese ha da ridire non tanto su COME il Consiglio federale informa prima delle votazioni ma sul fatto stesso CHE lo faccia.
Questa problematica non concerne solo il Consiglio federale. Anche le autorità cantonali e comunali informano durante la campagna che precede le votazioni popolari e anche le loro attività d'informazione sono al centro dell'attenzione pubblica.
Quanto espresso nel commento citato sopra indica che una parte dell'elettorato nega alle autorità, e in particolare al Consiglio federale, il diritto di esprimere il proprio parere e di motivare la propria posizione.
Per fortuna, si tratta solo di una minoranza. Questo modo di pensare mostra tuttavia che le autorità devono perseverare nello sforzo di informare i cittadini - anche sugli obblighi, i compiti e i limiti dell'informazione ufficiale.
Per quanto concerne il Consiglio federale, la situazione è chiara: il Consiglio federale deve esprimere il proprio parere e motivarlo. Giuridicamente è tenuto a informare la popolazione e ad adoperarsi durante le campagne che precedono le votazioni per sostenere i progetti approvati dal Parlamento.
Sia la legge federale sui diritti politici, sia la legge del 21 marzo 1997 sull'organizzazione del Governo e dell'Amministrazione prevedono che il Consiglio federale è tenuto a informare i cittadini.
L'articolo 10a della legge sui diritti politici recita:
«Il Consiglio federale informa costantemente gli aventi diritto di voto sui testi sottoposti a votazione federale»
Nel definire i principi dell'informazione, la legge sull'organizzazione del governo e dell'amministrazione, dal canto suo, descrive le implicazioni dell'obbligo e del diritto di informare: «il Consiglio federale provvede a informare in modo coerente, tempestivo e continuo sulla propria valutazione della situazione, sulla pianificazione, sulle sue decisioni e sui suoi provvedimenti». La legge specifica anche i destinatari dell'informazione: si tratta dell'Assemblea federale, dei Cantoni e del pubblico.
È chiaramente un compito molto arduo. Una ventina di anni fa - negli anni Novanta - il Consiglio federale e i dipartimenti lo hanno assolto talora in modo anche abbastanza incisivo. Ma- siamo in Svizzera, non scordiamocelo - la reazione non si è fatta attendere, e ha preso di mira l'attività d'informazione del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale.
All'interno dell'Amministrazione, un gruppo di lavoro interdipartimentale ha perciò sondato le possibilità e i limiti dell'attività informativa ufficiale. Il rapporto del novembre 2001, intitolato «L'impegno del Consiglio federale e dell'Amministrazione federale alla vigilia delle votazioni federali», è tuttora d'attualità.
Circa dieci anni fa, sul piano politico si è poi delineata una tendenza che mirava a limitare l'attività d'informazione svolta dalle autorità prima delle votazioni: nel 2004 è stata così presentata l'iniziativa «Sovranità del popolo senza propaganda di governo», secondo cui il Consiglio federale, i quadri superiori dell'Amministrazione federale e gli uffici federali dovevano astenersi da qualsiasi attività informativa e propagandistica. In pratica, non avrebbero dovuto avere alcuna presenza mediatica né partecipare a eventi informativi o campagne di voto. L'iniziativa è stata quindi denominata ufficiosamente «iniziativa museruola»: ammetteva infatti soltanto l'opuscolo sulle votazioni e un'unica informazione orale della popolazione. Essa mirava dunque a cambiare radicalmente la prassi.
Nel 2008 l'«iniziativa museruola» è stata respinta da Popolo e Cantoni ma ha ottenuto un effetto non trascurabile: il Consiglio federale e il Parlamento hanno infatti adottato un controprogetto indiretto elaborato dalla Commissione delle istituzioni politiche del Consiglio nazionale sulla base di un'iniziativa parlamentare depositata dall'allora consigliere nazionale e oggi consigliere federale Didier Burkhalter.
In virtù delle modifiche apportatele dal controprogetto, la legge federale sui diritti politici impone da allora al Consiglio federale di fornire informazioni esaustive sui progetti in votazione. Il controprogetto ha inoltre introdotto nella legge disposizioni concernenti la forma che l'informazione del Consiglio federale deve assumere durante la campagna che precede gli scrutini federali, secondo le quali il Consiglio federale deve rispettare i principi della completezza, dell'oggettività, della trasparenza e della proporzionalità.
Un altro obbligo che il Consiglio federale si è visto imporre è quello di non sostenere una raccomandazione di voto che diverga dalla posizione dell'Assemblea federale.
A mio parere queste regole possono essere così riassunte: il Consiglio federale è tenuto a informare ma deve farlo in modo oggettivo.
In questi ultimi anni il Consiglio federale si attiene sistematicamente a questo principio. Evitando la propaganda elettorale, comunica in una forma che tiene debitamente conto degli elettori e dei loro interrogativi e informa in modo obiettivo - per esempio evidenziando vantaggi e svantaggi di un oggetto in votazione. I membri del Consiglio federale partecipano anche a dibattiti radiofonici e televisivi affrontando le domande delicate poste loro dai media e dai cittadini. Le apparizioni in pubblico e il contatto diretto con la popolazione costituiscono peraltro una componente importante dell'attività informativa condotta dai consiglieri federali. Nell'informare il pubblico il Consiglio federale non può tacere nulla: le regole cui deve attenersi sono più rigide di quelle che si applicano ad altri attori del dibattito democratico. Crediamo tuttavia che gli elettori siano disposti ad approfondire gli argomenti avanzati dal Consiglio federale se quest'ultimo li informa oggettivamente e rigorosamente sugli oggetti in votazione.
Da alcuni anni le spiegazioni di voto del Consiglio federale sono strutturate proprio in questo modo. Nonostante le continue critiche, i cosiddetti «libretti» del Consiglio federale hanno riscosso complessivamente un buon successo: circa due terzi dei votanti dichiarano di aver consultato anche le spiegazioni di voto per farsi un'opinione personale. Recentemente la Neue Zürcher Zeitung ha espresso un apprezzamento positivo sull'opuscolo del Consiglio federale definendolo non solo un «bestseller dell'Amministrazione federale», ma anche un «piccolo capolavoro per la spiegazione degli argomenti in votazione», finalizzato a fornire le basi su cui fondare la propria decisione.
Il Consiglio federale è dunque tenuto per legge a fornire un'informazione completa, oggettiva, trasparente e proporzionata allo scopo. La garanzia costituzionale della libera formazione delle opinioni si applica peraltro a ogni livello del nostro Stato federale, e quindi anche sul piano cantonale e comunale.
Il Tribunale federale si è già espresso più volte in merito alle attività intraprese da Cantoni o Comuni in vista di una votazione federale o cantonale: secondo la sua giurisprudenza, l'Esecutivo di un cosiddetto «ente pubblico subordinato» può intervenire in una campagna elettorale dell'ente pubblico di rango superiore soltanto se l'interesse diretto e particolare dell'ente subordinato e dei suoi elettori nei confronti dell'esito della votazione supera ampiamente quello degli altri enti.
Anche il Consiglio federale si è espresso in merito alle attività svolte dai Cantoni prima di una votazione federale. Invitato a esprimere il suo parere sulla prassi seguita dalle autorità cantonali che formulano una raccomandazione di voto allegandola al materiale elettorale, ha dichiarato - e cito la risposta data a un'interrogazione depositata nel 2006 dall'allora consigliere nazionale e oggi consigliere agli Stati Didier Berberat:
«I governi cantonali non dispongono delle basi legali federali per poter aggiungere raccomandazioni di voto al materiale elettorale inviato agli aventi diritto di voto in occasione di votazioni federali, e ciò indipendentemente dal fatto che tali raccomandazioni corrispondano o meno alla posizione del Consiglio federale».
Ed eccomi giunta alle conclusioni. Il campo in cui si muovono le autorità quando informano su una votazione è vasto; talvolta però la linea che divide l'informazione corretta dei cittadini dalla propaganda politica è assai sottile. L'impegno statale sottostà a regole rigide: a suo tempo, la gestione dei diritti politici è stata del resto delegata alla Cancelleria federale perché questa, in quanto organo di stato maggiore del Consiglio federale, non è responsabile sul piano materiale degli oggetti in votazione e non corre quindi il rischio di dover organizzare una votazione popolare al cui esito sia legato un proprio interesse specifico. Quale patrocinatrice imparziale dei diritti politici e organizzatrice delle votazioni popolari federali, la Cancelleria federale ha invece tutto l'interesse a che una votazione non venga ripetuta. Provate solo a immaginare le decennali discussioni giuridiche che bisognerebbe affrontare per decidere chi, in caso di ripetizione, dovrebbe rimborsare le spese delle campagne elettorali di tutti i gruppi coinvolti!
Per questa ragione ritengo che le autorità debbano dar prova di cautela:
- cautela, in quanto gli aventi diritto di voto, il mondo politico, i partiti, i comitati e i tribunali reagiscono in modo sensibile a un'informazione che sentono avere i toni della propaganda; anche il Tribunale federale considera propaganda illecita l'attività informativa ufficiale che abbia i toni di una campagna pubblicitaria d'impronta politica;
- in virtù della legislazione in vigore e per motivi politici, giuridici e finanziari, il Consiglio federale si astiene da qualsiasi azione pubblicitaria in concomitanza con votazioni, ossia evita qualsiasi comunicazione in spazi commerciali;
- il Consiglio federale, inoltre, non organizza campagne prima delle votazioni, in quanto questa attività compete ai partiti politici e alle organizzazioni interessate;
- l'Esecutivo non fornisce inoltre alcun contributo ai comitati d'iniziativa né finanzia le campagne. Gli aventi diritto di voto non devono infatti, in quanto contribuenti, finanziare campagne con le quali non si identificano.
- invito anche alla cautela perché, in casi estremi, i tribunali possono addirittura annullare una votazione se le autorità hanno utilizzato mezzi illeciti durante le campagne. E, ci tengo a sottolinearlo, è nell'interesse comune della Cancelleria e dei Cantoni che il Tribunale federale non invalidi alcuna votazione.
La comunicazione del Consiglio federale durante le campagne che precedono le votazioni, e quella delle autorità nel loro complesso, dovrebbe sempre essere improntata alla cautela.
Questo esercizio richiede naturalmente che i membri delle autorità si impongano una certa disciplina, indipendentemente dal fatto che siano fautori o avversari di un determinato progetto.
Una comunicazione obiettiva e discreta finisce però per dare i suoi frutti: informare è, in fin dei conti, un compito che va assolto lungo tutto il percorso che porta all'adozione di una legge, dall'impulso iniziale fino alla votazione popolare. E durante questo percorso la cosa importante è creare delle maggioranze, sia nel Consiglio federale, che nei Cantoni, nel Parlamento e tra i cittadini.
Prima di una votazione, il Popolo si aspetta di ricevere informazioni obiettive da parte dell'autorità esecutiva suprema e ha il diritto di conoscere l'opinione del Governo e gli argomenti a favore e contro un determinato oggetto. I cittadini possono esercitare compiutamente i propri diritti politici soltanto se le autorità forniscono loro informazioni esaustive.
Per affrontare questioni di fondo, in realtà, non è necessario attendere la campagna che precede le votazioni. Le autorità dovrebbero esporre le proprie argomentazioni il più presto possibile, in modo da favorire una costante formazione dell'opinione pubblica. In questo modo si dà prova di correttezza anche perché si permette agli eventuali oppositori di formulare le proprie obiezioni. E gli aventi diritti di voto possono così disporre del quadro completo delle argomentazioni, sia pro che contro.
Signore e Signori, concludo ringraziandovi per l'attenzione e augurandovi che nei prossimi giorni possiate avere colloqui e discussioni stimolanti.
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