Pas de conclusion de l’accord institutionnel Suisse-UE

Berne, 26.05.2021 - Lors de sa séance du 26 mai, le Conseil fédéral a procédé à une évaluation générale du résultat des négociations relatives à l’accord institutionnel. Il est arrivé à la conclusion que des divergences substantielles demeurent entre la Suisse et l’UE concernant des domaines centraux de l’accord. Selon lui, les conditions nécessaires à la conclusion de l’accord ne sont donc pas réunies. C’est pourquoi il a décidé de ne pas signer l’accord institutionnel et communique aujourd’hui cette décision à l’UE, mettant ainsi un terme aux négociations relatives au projet d’accord institutionnel. Le Conseil fédéral considère néanmoins qu’il est dans l’intérêt commun de la Suisse et de l’UE de préserver l’avenir de leur coopération bilatérale, qui a fait ses preuves, et de maintenir les accords existants. Il souhaite donc engager un dialogue politique avec l’UE portant sur la suite de la coopération. Dans le même temps, il a demandé au Département fédéral de justice et police (DFJP) d’évaluer comment les relations bilatérales pourraient être stabilisées à l’aide d’adaptations autonomes du droit suisse.

Les discussions avec l’UE n’ont pas permis d’aboutir aux solutions dont la Suisse a besoin concernant la directive relative au droit des citoyens de l’Union, la protection des salaires et les aides d’État. Des divergences substantielles demeurent, avant tout en ce qui concerne la protection des salaires et la directive relative au droit des citoyens de l’Union (voir annexe sur les résultats des discussions entre la Suisse et l’UE sur les points à clarifier, à savoir la directive relative au droit des citoyens de l’Union, la protection des salaires et les aides d’État).

Les points mentionnés concernent des domaines d’intérêt essentiels pour la Suisse. Sans les améliorations souhaitées, il serait notamment impossible de garantir l’effet de protection des mesures d’accompagnement actuelles. Une éventuelle reprise de la directive relative au droit des citoyens de l’Union dans l’accord sur la libre circulation des personnes (ALCP) nécessite une garantie explicite d’exceptions. Sans ces dernières, les droits accordés aux personnes bénéficiant de la libre circulation risqueraient d’être élargis, ce qui pourrait avoir des conséquences, entre autres, sur les coûts de l’aide sociale. Une reprise intégrale de ladite directive dans l’ALCP équivaudrait de fait à un changement de paradigme au niveau de la politique d’immigration, qui est largement acceptée par la population et les cantons.

Souhaitant défendre ces intérêts essentiels le Conseil fédéral estime que les conditions nécessaires à la conclusion de l’accord institutionnel ne sont pas réunies. C’est pourquoi il a décidé de ne pas signer l’accord institutionnel. Le président de la Confédération Guy Parmelin en a informé aujourd’hui par écrit la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen. Cette décision met un terme aux négociations avec l’UE relatives au projet d’accord institutionnel.
Avant de prendre sa décision, le Conseil fédéral a consulté les commissions de politique extérieure des Chambres fédérales ainsi que les cantons. Les partenaires sociaux ont également été informés. Les résultats de l’ensemble de ces discussions ont nourri la décision du Conseil fédéral.

Besoin essentiel de procéder à des clarifications
L’accord institutionnel visait à sécuriser et à développer l’accès de la Suisse au marché intérieur de l’UE.

Cet accord aurait fondamentalement modifié les rapports qui existent entre la Suisse et l’UE. Il aurait introduit une reprise dynamique du droit dans le domaine des accords d’accès au marché. En outre, il aurait prévu la création d’une procédure de règlement des différends avec la mise en place d’un tribunal arbitral, et la Cour de justice de l’Union européenne aurait chaque fois été impliquée pour toutes les questions d’interprétation du droit de l’UE.

Avec son mandat de négociation de 2013, le Conseil fédéral voulait garantir durablement les mesures d’accompagnement et exclure toute obligation de reprendre la directive relative au droit des citoyens de l’Union dans l’ALCP. Dans le projet d’accord institutionnel de novembre 2018, ces points n’étaient pas réglés, ou seulement de manière insuffisante. C’est pourquoi le Conseil fédéral avait alors décidé de ne pas parapher l’accord et de mener des consultations auprès des acteurs de la politique intérieure. Ces dernières ont révélé un besoin essentiel de procéder à des clarifications dans les deux domaines mentionnés ainsi que dans celui des aides d’État. Portées par les cantons, les partenaires sociaux ainsi qu’une majorité des partis, les exigences de la Suisse vis-à-vis de l’UE sur ces trois points bénéficiaient d’un large soutien politique interne.

Discussions substantielles avec l’UE
Lors de sa séance du 11 novembre 2020, le Conseil fédéral avait précisé sa position concernant les trois points à clarifier. Les cantons et les partenaires sociaux avaient participé à l’élaboration de cette dernière. Les discussions avec l’UE ont été entamées sur cette base. Depuis janvier 2021, six rondes de négociation substantielles et d’autres contacts ont eu lieu entre la négociatrice en chef, la secrétaire d’État Livia Leu, et Stéphanie Riso, vice-cheffe du cabinet de la présidente de la Commission européenne Ursula von der Leyen.

La secrétaire d’État Livia Leu était accompagnée, en fonction de la thématique abordée, du secrétaire d’État Mario Gattiker (Secrétariat d’État aux migrations, SEM) ou de la secrétaire d’État Marie-Gabrielle Ineichen-Fleisch (Secrétariat d’État à l’économie, SECO). Pour ces discussions, la Suisse communiquait à l’UE ses propositions par écrit, contenant des demandes concrètes, et expliquait en outre oralement ses positions. Elle a systématiquement répondu avec clarté aux propositions de l’UE.

Si les discussions ont conduit à une meilleure compréhension mutuelle des positions, elles n’ont toutefois pas abouti à un rapprochement suffisant. Le président de la Confédération Guy Parmelin et la présidente de la Commission européenne se sont rencontrés à Bruxelles le 23 avril 2021 pour tirer un bilan au niveau politique.

Mesures d’atténuation 
La décision de ne pas conclure l’accord institutionnel met fin à un processus de négociations de sept ans, durant lequel le Conseil fédéral a régulièrement évalué la situation et défini de nouvelles étapes, lorsqu’il le jugeait nécessaire.

Le Conseil fédéral est conscient que l’absence d’accord institutionnel implique aussi des inconvénients. Il l’a régulièrement rappelé. Par exemple, comme elle l’a expliqué à plusieurs reprises, l’UE ne souhaite pas conclure de nouvel accord d’accès au marché en l’absence d’accord institutionnel.

Le Conseil fédéral estime néanmoins qu’il est dans l’intérêt des deux parties que les accords existants (ainsi que le chapitre consacré aux dispositifs médicaux de l’accord sur la suppression des obstacles techniques au commerce, ARM) soient actualisés et qu’aucun lien politique inadéquat ne soit établi (p. ex. dans les domaines de la recherche et de l’équivalence boursière). En outre, il part du principe que la coopération entre la Suisse et l’UE, qui a fait ses preuves, se poursuivra, notamment dans les domaines de la santé et de l’électricité.

Pour limiter les conséquences négatives, le Conseil fédéral a commencé il y a un certain temps déjà à planifier et à mettre en œuvre des mesures d’atténuation. Ainsi, en juin 2019, il a notamment activé la mesure visant à protéger l’infrastructure boursière suisse, en réaction à la décision de l’UE de ne plus accorder l’équivalence boursière à la Suisse.

Enfin, pour anticiper la non-actualisation du chapitre de l’ARM consacré aux dispositifs médicaux, le Conseil fédéral a décidé de mesures unilatérales visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement ainsi que la surveillance du marché.

Poursuite de la voie bilatérale
Le Conseil fédéral est d’avis qu’il est dans l’intérêt de la Suisse comme de l’UE de poursuivre la voie bilatérale, qui a fait ses preuves, et ce même en l’absence d’accord institutionnel. 

Cette coopération se fonde entre autres sur une bonne centaine d’accords bilatéraux. L’Union européenne et ses 27 États membres représentent le principal partenaire de la Suisse. À l’inverse, la Suisse figure parmi les principaux partenaires économiques de l’UE: elle occupe le quatrième rang en termes d’échanges de biens, le troisième en termes d’échanges de services et le deuxième en termes d’investissements, sans compter l’excédent commercial de dizaines de milliards d’euros régulièrement enregistré par l’UE. Quelque 1,4 million de citoyens de l’UE vivent en Suisse, auxquels s’ajoutent 340’000 frontaliers ainsi que les personnes de l’UE et de l’AELE soumises à l’obligation d’annonce, dont le nombre dépasse en général largement les 200’000 par an.

La Suisse appartient à la communauté de valeurs européenne et s’engage à ce titre aux côtés de l’UE dans les efforts que celle-ci déploie pour relever les défis planétaires, en particulier l’atténuation des changements climatiques, la promotion des droits de l’homme, de la paix et de la sécurité, et la lutte contre la pauvreté. Aux côtés de l’UE, elle se mobilise pour renforcer la coopération dans les domaines de la santé, de la protection de l’environnement, du développement régional et de la numérisation. Elle se montre également solidaire à l’égard de l’UE sur les questions migratoires.

Dialogue politique au service de priorités communes
Même sans accord institutionnel, la Suisse reste pour l’UE un partenaire fiable et engagé. Elle contribue de manière constructive à un partenariat fonctionnel, qui demeure dans l’intérêt des deux parties.

Le Conseil fédéral s’engagera pour un déblocage rapide des crédits nécessaires à la deuxième contribution de la Suisse au Parlement, et cherchera à finaliser au plus vite le protocole d’entente avec l’UE.

En outre, le Conseil fédéral souhaite cultiver et développer, là où cela s’avère possible et dans l’intérêt des deux parties, le partenariat avec l’UE sur la base des accords bilatéraux. Il propose donc à l’UE l’ouverture d’un dialogue politique dans le but de définir et d’accompagner des priorités communes dans l’optique de la coopération future. Il s’efforcera aussi de trouver avec l’UE des solutions aux problèmes concrets, afin d’éviter au mieux les frictions dans l’application des accords bilatéraux. 

Analyse autonome du droit suisse pour stabiliser les relations bilatérales
Dans le même temps, la Conseil fédéral a chargé le DFJP d’analyser, en collaboration avec les autres départements fédéraux, l’opportunité d’adapter de manière autonome le droit suisse dans le but de stabiliser les relations bilatérales. L’Office fédéral de la justice déterminera où se trouvent actuellement les divergences entre le droit de l’UE et le droit suisse, et où des adaptations du droit pourraient s’avérer pertinentes et dans l’intérêt des deux parties. Cette démarche doit se dérouler en toute autonomie et associer les partenaires sociaux ainsi que les cantons.


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