Un jour sans électricité ou comment la Suisse se prépare à faire face aux situations d’urgence

Berne, 12.01.2017 - Exposé de M. le Conseiller fédéral Guy Parmelin Chef du Département fédéral de la défense, de la protection de la population et des sports (DDPS) à l’occasion du 11e Congrès suisse de l’électricité à Berne.

Seul fait foi le texte effectivement prononcé

Messieurs les Présidents,
Mesdames et Messieurs les participantes et participants au Congrès suisse de l’électricité
Chers invités en vos titres et qualités,

Vous m’offrez aujourd’hui l’occasion de vous parler d’électricité sous un angle différent : celui de la sécurité. En d’autres termes, de vous parler d’électricité dans l’hypothèse où cette ressource importante, essentielle, vitale même, viendrait durablement à manquer. La seule perspective d’une paralysie de notre pays et, par conséquent, d’un grounding de ses institutions en raison d’un défaut d’approvisionnement électrique fait à juste titre froid dans le dos. Aussi, je vous remercie de me donner l’occasion de vous expliquer comment la Confédération a anticipé un tel problème et comment elle envisage d’y faire face.
 
Je tiens sans plus attendre à vous témoigner ma reconnaissance pour votre invitation, qui me permet de traiter cette question devant un auditoire qu’elle concerne et intéresse directement.

On sait tous d’expérience ce qu’entraîne une coupure d’électricité : la lumière s’éteint brusquement, les ascenseurs ne fonctionnent plus, les fourneaux et les ordinateurs s’arrêtent d’un coup, nos activités se figent, nous ramenant à une époque où le feu et la flamme étaient les principaux vecteurs énergétiques de notre quotidien. Même momentanée, une telle interruption a le mérite de nous rappeler les indispensables bienfaits que nous devons à l’électricité. Brève, elle incite chacune et chacun d’entre nous à des gestes redevenus solidaires sous l’effet de la privation soudaine d’un bien de première nécessité.

Mais imaginons un instant que la coupure se prolonge au-delà de l’effet de surprise, que pendant une heure, un jour, voire une semaine, les interrupteurs ne répondent plus et que le manque de ressources électriques entraîne l’arrêt complet des transports, imposant le silence aux télécommunications, empêchant toute transaction financière, entravant – malgré l’existence de moyens auxiliaires – l’activité des infrastructures sanitaires, celle des établissements pénitentiaires, immobilisant les exploitations agricoles, les installations de traite ou encore le fonctionnement des stations d’épuration ou d’essence. Imaginons-nous un instant devoir faire face à un tel bouleversement de nos habitudes, exposés soudain à la précarité des services, et interrogeons-nous sur l’insécurité et sur les contraintes inouïes qui pèseraient alors sur nous : comment réagirions-nous en pareille circonstance ?

Et surtout, sachant qu’un grand nombre de processus logistiques et d’infrastructures critiques sont aujourd’hui gérés par voie électronique, comment l’Etat doit-il réagir pour prévenir ou, le cas échéant, tenter d’atténuer les effets potentiellement catastrophiques d’un tel black-out ?

De fait, mais je ne veux pas être un oiseau de mauvais augure, les difficultés d’approvisionnement constituent un risque encore plus tangible depuis l’automatisation des infrastructures sensibles par la digitalisation. Dans ces conditions, les cyberattaques, dont la multiplication est exponentielle depuis ces dernières années, font peser sur ces mêmes infrastructures, donc sur notre quotidien, des risques d’une ampleur considérable. C’est le cas ainsi des tableaux permettant de commander cet approvisionnement, de gérer le trafic routier, de transmettre et d’échanger des informations, d’opérer chaque jour des milliards de transactions de tous ordres. Songez plutôt : les cartes bancaires à débit direct émises en Suisse sont, à elles seules, à l’origine de 10 millions de transactions en moyenne mensuelle pour un montant total de transactions largement supérieur à 2 milliards de francs. Si nos technologies permettent une gestion accélérée et globale de nos systèmes, leur éventuel dysfonctionnement – voulu ou accidentel – peut, pour cette même raison, entraîner des effets pénalisants extrêmement brutaux et généralisés. L’essentiel, Mesdames et Messieurs, est d’en être conscient et de garder la tête froide face aux dangers inhérents aux vertus de ces systèmes.

Qu’ils concernent le pétrole, l’électricité, le gaz ou les produits pharmaceutiques, les problèmes liés à des difficultés d’approvisionnement ont été identifiés de longue date par le Conseil fédéral. Dans l’avant-dernier rapport sur la politique de sécurité, en 2010, le gouvernement les évoquait déjà au nombre des dangers à même d’affecter directement la sécurité de notre pays et de ses habitants. Ce rapport mettait ainsi en lumière les répercussions, sur notre approvisionnement, d’un conflit armé ou plus simplement d’une absence momentanée de puissance publique, d’un collapsus gouvernemental ou institutionnel, dans un pays éloigné.

Ces difficultés figurent toujours à l’inventaire des menaces et des dangers que nous avons intégré en août dernier dans notre nouveau Rapport de politique de sécurité. Des risques potentiels de pénurie ont ainsi été identifiés pour les denrées alimentaires, le pétrole et, bien évidemment, pour l’électricité. Cependant, le Conseil fédéral considère que le facteur déclencheur d’une telle pénurie n’est plus seulement inhérent à un conflit ou à des tentatives de pression sur notre pays, mais qu’il peut être désormais le fait d’une simple panne technique, d’une grève ou de phénomènes naturels.

On se souvient par exemple que l’éruption, au printemps 2010, de ce volcan islandais au nom imprononçable a eu des conséquences majeures sur le transport aérien, clouant des milliers d’avions au sol et occasionnant pour près de 2 milliards de francs de pertes économiques. Ces risques sont d’autant plus sensibles quand ils regardent des biens qu’il est difficile, voire impossible de stocker, comme c’est le cas pour l’électricité, ou qu’il n’est pas possible de produire à l’avance, comme c’est le cas pour certains vaccins.

Afin de se prémunir contre ces risques, et pour autant qu’ils ne découlent pas d’objectifs expressément politiques ou militaires, le gouvernement estime qu’il est souhaitable de s’appuyer dans la mesure du possible sur des conventions ou sur des réseaux internationaux, même si cela peut engendrer des redondances dans les canaux de fourniture. L’avantage, néanmoins, par exemple dans le cas du pétrole ou du gaz, est qu’en nous assurant un approvisionnement mixte, nous nous assurons également la possibilité de substituer une ressource par l’autre pour le cas où l’une d’entre elles viendrait à manquer.

« La Suisse pas armée pour une longue pénurie d’électricité », titrait le journal vaudois 24 Heures en mai 2015, alors que le Réseau national de sécurité publiait les résultats d’un vaste exercice organisé du 3 au 21 novembre 2014. Je me propose de vous expliquer dans les grandes lignes ce qu’est ce Réseau national de sécurité, de vous détailler le scénario de l’exercice en question et de vous préciser les enseignements que nous en avons tirés et qui, vous le verrez, ne sont pas aussi négatifs que le laisse entendre le titre de presse que je viens de vous lire.

Notre pays, comme vous le savez, et comme le veut notre Constitution, est construit autour de la collaboration entre la Confédération et les cantons. L’exercice des compétences, quand il est question de sécurité à large échelle, n’échappe pas à ce principe fédéraliste. Il en résulte que les décisions, leur mise en œuvre, l’organisation qui s’en charge reposent chacune sur une consultation et sur une coordination régulières entre Confédération, cantons et exploitants des infrastructures dites sensibles ou critiques.

Les pays non familiers d’un tel système le jugeront probablement lourd et compliqué, là où nous-mêmes nous voyons plutôt une chance, celle de ne pas exposer nos canaux d’approvisionnement à des risques qui seraient immanquablement amplifiés par une centralisation excessive, celle d’éviter en quelque sorte de mettre tous nos œufs dans le même panier.

En Suisse, les défis de sécurité intérieure qui dépendent de cette collaboration et de cette coordination relèvent en temps normal, c’est-à-dire en dehors des périodes de crise, de ce que l’on appelle le Réseau national de sécurité, abrégé RNS. Ce dernier rassemble différents organes politiques et opératifs aux niveaux tant fédéral que cantonal, qui se réunissent ponctuellement pour examiner les engagements de sûreté conjoints et leurs lignes directrices. Ce réseau a vu le jour dans le prolongement du précédent rapport sur la politique de sécurité et il fera l’objet d’une évaluation complète d’ici 2019.

Afin d’éprouver l’efficacité des nombreux acteurs opérant au sein du RNS, des exercices de grande ampleur doivent être périodiquement organisés, sur la base de scénarios théoriques. Cette abstraction s’explique par le fait que la Confédération et les cantons ont déjà maintes occasions de tester concrètement l’adéquation de leur collaboration à l’occasion d’engagements subsidiaires certes communs, mais d’envergure plus modeste. Le dernier exercice de ce genre s’est déroulé en 2014. Il était consacré à un scénario cumulé comprenant une panne de courant, une longue pénurie d’électricité et une pandémie de grippe provoquant ensemble une situation d’urgence complexe qui sera précisément l’objet de mon propos.

Si l’on doit admettre que cet exercice a mis en évidence un certain potentiel d’optimisation, qui lui a d’ailleurs valu le titre d’article que j’ai mentionné et dont je reparlerai, il faut surtout se réjouir que notre pays ait renoué à cette occasion avec des exercices ambitieux, qui permettent de mettre à l’épreuve, à l’échelle réelle, les instruments cantonaux et fédéraux à la disposition de notre politique de sécurité. Ces exercices avaient cessé à la fin de la guerre froide alors qu’ils sont indispensables à l’examen du bon fonctionnement de ces instruments, y compris à la lumière du  partenariat qui nous lie aux instances civiles concernées. Ils sont également nécessaires à l’amélioration de notre système de gestion de crise dont les deux vecteurs d’efficacité sont l’interdisciplinarité et la suprarégionalité. Dans le cas qui nous intéresse, d’ailleurs, tous les départements et la Chancellerie fédérale ont été impliqués, de même que les exploitants d’infrastructures critiques et la quasi-totalité des cantons.

J’en viens au contexte proprement dit de cet exercice. Je ne vous apprendrai pas que l’électricité est une ressource précieuse, essentielle même, dont une faille d’approvisionnement peut avoir des conséquences dramatiques. Aussi, l’Office fédéral de la protection de la population a identifié aussi bien la coupure généralisée de courant – le black-out comme on l’appelle généralement – et la pénurie durable d’électricité, qui déboucherait sur un contingentement de la distribution, comme des risques importants sur lesquels il était non seulement nécessaire, mais encore urgent de travailler.

En effet, la probabilité d’émergence de tels problèmes n’est pas faible, ni dans notre pays ni à l’étranger, et présente un risque majeur d’effet domino. Ainsi, certains d’entre vous se souviennent très certainement de l’incident survenu le 28 septembre 2003 dans le prolongement du court-circuit de la ligne électrique du Lukmanier. Vingt-six minutes plus tard, la totalité de la Péninsule italienne était plongée dans le noir, une panne qui affecta 56 millions de personnes, soit le plus gros impact qu’un tel black-out ait jamais eu en Europe. Des effets collatéraux se sont fait ressentir en Suisse aussi, l’alimentation du Tessin, de la Haute-Engadine, de la vallée de Conches et d’une partie de la ville de Genève ayant également subi des avaries. La répercussion indirecte, tant redoutée dans un tel contexte, doit dès lors être prise très au sérieux.

Une pénurie d’approvisionnement n’est pas non plus à exclure, qui pourrait aboutir là aussi à un black-out durable si les pouvoirs publics n’étaient pas en mesure d’en atténuer les effets par un contingentement de l’électricité. C’est précisément la menace qui nous a guettés le 2 décembre 2015, lorsque l’arrêt momentané des réacteurs de Beznau I et II ainsi que le niveau particulièrement bas des barrages avaient fait craindre le pire, nécessitant une séance de crise entre Swissgrid et l’état-major fédéral ABCN . Enfin, les cyberrisques figurent également au cœur des préoccupations liées à ces questions, dans la mesure où les outils de pilotage des installations dédiées, s’ils venaient à faire l’objet d’une attaque informatique, conduiraient là aussi invariablement au shutdown de l’ensemble de ces installations. C’est pourquoi ce risque, en particulier, a été modélisé dans le paramétrage de l’exercice RNS 2014 et c’est la raison pour laquelle nous redoublons d’efforts, en collaboration avec nos partenaires civils et militaires, suisses et étrangers, afin de sécuriser nos réseaux partagés.

L’enjeu, Mesdames et Messieurs, n’est pas que sécuritaire, il est aussi économique et financier, puisque le coût minimum d’un black-out a été estimé entre 2 et 4 milliards de francs par jour, compte non tenu des conséquences immatérielles ou indirectes, et qu’il pourrait même se monter à 6 milliards de francs à l’horizon 2050, compte tenu de l’évolution du PIB.

C’est pour se prémunir contre de telles éventualités que les autorités ont prévu différentes mesures de planification préventive. J’en citerai quatre :

  • D’abord, l’Organisation de l’approvisionnement en électricité dans le cadre de situations exceptionnelles, abrégée OSTRAL. L’OSTRAL est activée sur ordre de l’Approvisionnement économique du pays en cas de pénurie d’électricité.
  • Ensuite, l’introduction de mesures de contingentement pour faire en sorte qu’offre et demande puissent s’équilibrer à un niveau réduit. La mise en œuvre de ces mesures est décidée par ce même Approvisionnement économique du pays, mais à titre subsidiaire, c’est-à-dire qu’il n’intervient dans les structures économiques que lorsque la maîtrise de la crise l’exige.
  • Troisièmement, en cas de situation de pénurie avérée, le Conseil fédéral est seul compétent pour ordonner la mise en œuvre de l’Ordonnance sur la gestion de l’électricité, une ordonnance qui ne serait publiée sous sa forme définitive que dans un tel cas de figure. Elle permettrait le cas échéant d’instaurer un régime de délestage en limitant la fourniture d’électricité. Pour ce faire, deux modèles ont été prévus : l’un consistant en 4 heures de coupure pour 8 heures de fourniture ; l’autre, plus restrictif, en 4 heures de coupure pour 4 heures de fourniture.
  • Enfin, gardons en tête que les cantons demeurent chargés d’assurer un fonctionnement minimal de leurs infrastructures dans le cadre de leurs compétences propres.

Les enseignements que nous avons tirés de cet exercice sont contrastés. Ils montrent pour l’essentiel que les conséquences d’une pénurie d’électricité suffiraient à créer une situation d’urgence pour laquelle nos plans d’intervention peuvent encore, je vous le concède, être améliorés. Il est vrai que l’idée même de manquer d’électricité ne serait-ce qu’une seule journée relève, dans notre société, de l’inenvisageable, tant nous sommes habitués à un approvisionnement stable et en suffisance. L’absence supposée de risques dans ce domaine nous a conduits à aborder une telle perspective avec incrédulité et insouciance, de sorte que nous n’avons pas constitué les réserves d’urgence qui nous permettraient d’être moins exposés aux effets d’une crise de cette nature.

C’est dire que, dans l’hypothèse d’une pénurie, nous serions particulièrement vulnérables à des problèmes d’éclairage, de chauffage, d’alimentation ou encore d’hygiène qui, dans la durée, deviendraient sinon insurmontables, du moins extrêmement pénibles à supporter. Les complications viendraient aussi du fait que notre rythme de vie s’est étendu, et avec lui les horaires des sociétés de services, dont les prestations sont assurées pratiquement en permanence et en accélération constante. Ce confort est certes appréciable, mais il n’en a pas moins pour effet d’abaisser notre seuil de résilience en nous abandonnant aux dangers que j’évoquais. Mais c’est bien le risque que court toute société un tant soit peu évoluée que d’être d’autant plus sensible aux attaques qui sont conduites contre ses principaux piliers.

J’incite également les acteurs de l’économie, parce qu’ils sont aux avant-postes, à revoir et à intensifier leur management du risque. Nous avons en effet constaté que nos modes de consommation, étalonnés au jour le jour plutôt que sur la durée, ont conduit à un abaissement significatif et, pour tout dire, critique de nos stocks d’approvisionnement de base. Dans ces conditions, nous devons revoir la question de leur disponibilité et de la garantie de réapprovisionnement, deux points auxquels la grande distribution a été rendue attentive et sur lesquels des réflexions sont en cours.

Sur un plan plus directement lié au domaine qui est le vôtre, le rapport final de l’exercice du Réseau national de sécurité a montré que l’économie éprouverait beaucoup de difficulté à vivre sous le régime du délestage, puisque l’appareil de production ne s’accommoderait qu’avec peine de l’alternance de phases d’arrêt et de reprise de l’approvisionnement énergétique. C’est la raison pour laquelle l’Office fédéral pour l’approvisionnement économique du pays cherche, en partenariat avec les cantons et l’économie privée, à développer des possibilités de contingenter l’électricité pour les gros consommateurs dans le dessein d’atténuer les coups de boutoir inhérents à ce délestage.

Il en va, dans une société où doit prévaloir le principe d’équilibre, du maintien de l’approvisionnement de base pour que les besoins respectifs de chacun – tant de l’économie que de la société – puissent être pris en compte et satisfaits, ce qui nécessitera une adaptation des planifications actuelles relatives à la gestion de l’électricité et de sa fourniture.

Mesdames et Messieurs, j’aimerais souligner que l’exercice RNS 14 a mis en lumière, comme cela était attendu, un potentiel d’amélioration, notamment d’optimisation des plans d’intervention actuels ainsi que des capacités de collaboration et de coordination des partenaires engagés, les structures et les procédures étant effectivement apparues perfectibles. Mais cet exercice, d’envergure faut-il le rappeler, du moins pour ce qui concerne les risques définis par le scénario de base, a aussi montré que le Réseau national de sécurité a été à la hauteur de ses missions. C’est un point important, parce qu’il résulte de la capacité de nos instances fédérales et cantonales à travailler main dans la main, et en confiance avec l’économie privée, pour prendre des décisions communes et résoudre des situations complexes.

Voilà pour le contexte humain et managérial d’un tel exercice, dont j’insiste ici une nouvelle fois sur l’importance. Venons-en maintenant aux trois conclusions que l’on peut en tirer : d’abord, la panne généralisée ou la pénurie d’électricité ne relèvent pas de l’utopie. Elles présentent bel et bien des risques réels sur l’hypothèse desquels il convient de forger, ensemble, des stratégies institutionnelles coordonnées et entraînées. Ce thème sera d’ailleurs à nouveau en filigrane du prochain exercice du Réseau national de sécurité en 2019 tel que vient de le décider le Conseil fédéral. Le scénario qui a été élaboré tourne principalement autour de la menace durable exercée par une organisation terroriste internationale. Cependant, il reprendra également certains éléments déjà traités, tels que le blocage d’infrastructures critiques par des actes de sabotage ou des cyberattaques dirigées contre certaines de nos centrales nucléaires.

Une deuxième conclusion incite à rappeler que l’OSTRAL constitue la plate-forme et l’interface d’échange au sein de laquelle l’Association des entreprises électriques suisses et les autorités compétentes peuvent concevoir des dispositifs et les mettre à l’épreuve d’exercices pratiques et d’expériences acquises aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de nos frontières.

Troisièmement, les entreprises de services – qu’il s’agisse des banques, des télécommunications ou de la grande distribution – doivent intégrer les risques de panne ou de pénurie électrique dans leurs stratégies afin que notre société soit mieux préparée à y faire face. En particulier, je me dois d’insister, comme l’ont d’ailleurs fait les responsables de l’exercice RNS 14, sur l’importance du travail de sensibilisation de la population. Nous avons, il ne faut pas s’en cacher, tendance à nous accommoder du danger, à ne pas vouloir le regarder en face ou, pire, de se dire qu’il suffit de fermer les yeux pour le faire disparaître. Certes, avec sa Stratégie énergétique 2050, notre pays entend réduire sa dépendance vis-à-vis de l’énergie nucléaire et fonder une stratégie notamment basée sur les énergies renouvelables. Le paquet de mesures qui en découle est suspendu à un délai référendaire courant jusqu’au 19 janvier, soit tout prochainement. En dépit des retombées positives qu’il est censé générer, je crois qu’il ne faut pas se laisser endormir par les bienfaits attendus du tournant énergétique. Le risque d’un black-out existe aujourd’hui déjà et il nous contraint à prendre en compte cette éventualité dans notre planification stratégique sans attendre que les potentiels alternatifs d’efficacité énergétique soient tous pleinement opérationnels.

C’est donc faire le constat  aujourd’hui déjà que notre société est vulnérable, parce qu’elle est extrêmement dépendante des biens de première nécessité, et par conséquent extrêmement exposée aux risques que j’ai énumérés. Dès lors, autorités, administration, économie, population doivent être clairement sensibilisées à cette importante problématique. J’observe néanmoins qu’elle devient un thème de plus en plus médiatisé, et je m’en félicite. Se préparer à de telles éventualités, même si elles apparaissent improbables, et plus qu’une nécessité : c’est un devoir.

Et ce devoir est d’autant plus impérieux vis-à-vis d’une société qui n’est plus habituée au risque et qui exige, au nom du principe de précaution, que ce risque soit fermement maîtrisé, sinon éradiqué. Notre responsabilité est déterminante dans ce domaine où je vous sais gré d’apporter un précieux concours aux pouvoirs publics.

Je vous remercie de votre attention.


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Secrétariat général du DDPS
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Dernière modification 05.01.2016

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