"Une Europe entière et libre? Réflexions sur l’ordre de paix européen, entre crise et renouvellement, menées du point de vue de la politique étrangère suisse"
Berne, 17.06.2015 - Berne, 17.06.2015 - Discours du Conseiller fédéral Didier Burkhalter sur invitation de l'Association suisse de politique étrangère - Seul le texte prononcé fait foi
Madame la Présidente,
Monsieur le Recteur,
Chères étudiantes, chers étudiants,
Mesdames, Messieurs,
En Suisse, la politique extérieure est toujours le fruit d’un dialogue. Cette approche s’inscrit dans notre culture politique et je dois dire que, personnellement, j’y tiens beaucoup.
C’est avec plaisir que j’ai accepté, à l’invitation de l’Association suisse de politique étrangère, de venir dialoguer avec vous ce soir. L’ASPE joue un rôle de premier plan dans la formation de l’opinion suisse en matière de politique étrangère et je profite de l’occasion qui m’est offerte pour la remercier pour le travail qu’elle accomplit.
Je me réjouis tout particulièrement d’intervenir devant un parterre d’étudiants, l’une des missions principales de la politique étant d’offrir des perspectives intéressantes aux jeunes et aux générations futures. Il est important de dialoguer avec les jeunes sur la Suisse et sa politique étrangère et, à ce titre, je remercie également l’Université de Berne de m’accueillir.
Ces dernières années, notre monde est devenu plus instable et imprévisible. Les crises se multiplient, en particulier dans les régions avoisinant la Suisse.
Au Sud de l’Europe, la guerre fait rage en Syrie, en Irak, au Yémen et en Libye. Là où la démocratisation étaient attendue, des Etats en déliquescence, le terrorisme djihadiste et des conflits géopolitiques occupent le terrain. Aucun ordre régional stable au Proche-Orient et au Moyen-Orient n’est en vue. Une mauvaise gouvernance et l’absence de perspectives dans de nombreux pays africains ont renforcé les mouvements migratoires du Sud vers le Nord, lesquels posent des défis considérables à l’Europe, Suisse comprise.
Les crises se sont également amplifiées aux frontières orientales de l’Europe et la guerre a refait son apparition sur notre continent avec la crise ukrainienne. Les relations entre la Russie et l’Occident risquent de se refroidir durablement. A l’inverse du Proche et du Moyen-Orient, l’Europe est certes parvenue à instaurer un ordre pacifique sur son territoire au cours des dernières décennies. Mais cet ordre traverse une grave crise et est menacé d’érosion, avec des conséquences directes, notamment pour la Suisse.
Toutes ces crises ont leurs propres origines et manifestations. Cependant, leur accumulation actuelle n’est pas due au hasard mais à un bouleversement tectonique de la politique mondiale: la diffusion du pouvoir, fruit de la mondialisation, offre à de nombreux Etats des perspectives de développement, mais elle donne également naissance à un monde multipolaire pour lequel aucun ordre international stable ne se dessine dans un premier temps.
Parallèlement, les acteurs non étatiques s’imposent sur le devant de la scène, pour le meilleur avec les acteurs de la société civile et pour le pire avec les groupes criminels et terroristes. Par leur nombre important, ils ont en outre tendance à complexifier les relations internationales et à les rendre plus opaques.
Rien d’étonnant, dès lors, à ce que la diplomatie internationale, y compris celle de notre pays, soit plus sollicitée que jamais.
Notre politique extérieure accorde une place toujours plus importante à la promotion de la paix et de la sécurité. Nous devons et nous voulons contribuer à la gestion des crises autour de nous, car ces évolutions menacent aussi notre liberté, notre sécurité et notre prospérité.
Si le modèle suisse est couronné de succès, c’est avant tout parce que nous avons su poser les bons jalons à l’intérieur de nos frontières. Mais nous avons également besoin d’un cadre international stable et d’un ordre mondial régi par des règles. Parce qu’elle a tissé d’importants liens internationaux et qu’elle est tournée vers les exportations et, à ce titre, tire profit de la mondialisation à maints égards, la Suisse a tout intérêt à s’engager en faveur de la paix et de la sécurité.
Cet engagement correspond en outre à un impératif de solidarité. Mes séjours à l’étranger sont toujours pour moi l’occasion de constater à quel point la Suisse se porte bien et combien nous pouvons nous estimer heureux de vivre dans un pays épargné par la guerre et la famine. Je constate également que l’on nous envie beaucoup notre niveau de vie élevé, notre puissance économique et notre capacité d’innovation, notre faible taux de chômage, notre système d’éducation et notre stabilité politique. Enfin, je peux aussi constater l’estime dont jouit la Suisse pour son engagement en faveur de la paix, du développement et du soulagement de la détresse humanitaire.
Les quinze camions flanqués du drapeau helvétique qui, le mois dernier, ont été les premiers à franchir la ligne de contact dans l’Est de l’Ukraine ont apporté le mince espoir aux personnes de part et d’autre de cette ligne de contact de recevoir une plus grande aide humanitaire en dépit de toutes les fractures politiques. Si la situation le permet, un deuxième convoi suisse partira la semaine prochaine. Par cette action, la Suisse entend assurer la potabilisation de l’eau durant six mois pour 3,5 millions de personnes dans la région de Donetsk. Voilà un exemple concret d’humanité appliquée!
Lorsque j’ai assuré la présidence de l’OSCE, l’an passé, j’ai pris conscience qu’en menant une politique étrangère qui revendique son autonomie tout en s’impliquant aux côtés d’autres pays, la Suisse peut faire bouger les choses. En tant que pays européen qui défend les valeurs occidentales mais n’est membre ni de l’UE ni de l’OTAN, elle tient une place à part dans la promotion de la paix. Elle peut être une passerelle dans un environnement touché par les crises et œuvrer de façon utile et constructive pour la paix et la sécurité.
Pour renforcer notre engagement dans ce domaine, nous pouvons nous appuyer sur un socle solide. En effet, la diplomatie suisse possède de l’expérience et des compétences en matière de promotion de la paix. L’année passée à la présidence de l’OSCE nous a aidés à renforcer notre crédibilité et à consolider nos contacts avec les acteurs importants. La Suisse est sollicitée pour ses contributions. Grâce à son dense réseau de représentations, elle est présente aux quatre coins du globe et son engagement est bien ancré dans la politique intérieure.
Ce dernier point est primordial, politique intérieure et politique extérieure étant étroitement imbriquées en Suisse. La politique étrangère helvétique est proche des citoyens. Les atouts de notre pays à l’interne guident notre politique étrangère. En d’autres termes, nous défendons le dialogue et la culture du compromis, l’implication et la séparation des pouvoirs, les droits de l’homme et l’humanité, la démocratie et la «domestication» des puissants par le droit. Il suffit de se pencher sur l’actuelle carte des conflits pour comprendre à quel point ces aspects sont importants dans la gestion de nombreuses crises. La politique extérieure de la Suisse dispose d’un réel atout «interne».
La promotion civile de la paix fait largement l’unanimité en Suisse. Je m’en rends compte quand, lors de promenades, de manifestations et autres, les personnes viennent à ma rencontre pour exprimer leur satisfaction quant au rôle constructif que la Suisse joue dans le monde.
Le Parlement apporte lui aussi toujours beaucoup de soutien à notre politique étrangère, notamment en approuvant des crédits-cadres qui permettent à l’engagement suisse de s’inscrire dans la continuité.
Selon l’enquête annuelle réalisée par l’EPF de Zurich, 78 % des personnes interrogées estiment que la Suisse doit s’impliquer davantage dans la médiation lors de conflits et elles sont tout aussi nombreuses à penser qu’elle doit jouer un rôle plus actif dans les conférences internationales. Il s’agit là de résultats record par rapport aux années précédentes. Plus de deux tiers des personnes interrogées pensent en outre que la Suisse doit s’engager activement dans l’aide au développement.
Les résultats de ce sondage montrent eux aussi que la majorité de nos concitoyens souhaite une Suisse à la fois neutre et solidaire, qui, prête à s’engager pour la paix et la sécurité, assume ses responsabilités: neutralité, solidarité et responsabilité, donc, dans l’esprit de la stratégie de politique étrangère du Conseil fédéral et de ses objectifs pour la nouvelle législature, qui accordent une large place à la sécurité et à la stabilité internationale.
Mesdames, Messieurs,
La diplomatie suisse participe à la recherche de solutions, sous une forme ou une autre, à de nombreux conflits et crises. Je songe par exemple aux négociations sur le nucléaire iranien, à Lausanne, aux discussions sur la Syrie et la Libye, à Genève, et à celles sur le Yémen qui s’y tiendront prochainement, à nos efforts en faveur d’une réconciliation interpalestinienne ou encore à nos mesures de promotion de la paix en Afrique du Nord, au Mali, au Burundi, dans les Balkans occidentaux et au Myanmar.
Mais ce soir, je souhaite parler de la crise qui me préoccupe le plus: celle de l’ordre de paix européen, qui s’est enflammée au contact de la crise ukrainienne mais touche également la sécurité paneuropéenne (et peut même, à moyen terme, avoir des effets négatifs sur le système multilatéral mondial).
Lorsqu’elle exerçait la présidence de l’OSCE, la Suisse a joué un rôle de premier plan dans les efforts déployés pour désamorcer cette crise. Notre engagement se poursuit cette année, cette fois en qualité de membre de la troïka de l’OSCE (avec la Serbie et l’Allemagne), et nous continuerons de proposer notre aide, au sein de l’OSCE et dans le cadre bilatéral.
Une division à long terme entre la Russie et l’Occident et une nouvelle escalade des tensions seraient lourdes de conséquences pour la stabilité de notre environnement régional, pour la sécurité de notre pays et pour les opportunités de notre économie.
La Suisse veut s’investir pour éviter une telle évolution. Nous voulons renforcer l’ordre de paix européen et le rendre plus résistant. Il faut que la sécurité en Europe soit de nouveau un projet commun.
L’année dernière, l’évolution de la crise en Ukraine a été fulgurante. Mais le règlement de cette crise et le renouvellement de l’ordre de paix européen, eux, prendront beaucoup de temps. Actuellement, les propositions constructives quant à la façon de renforcer la sécurité paneuropéenne sont rares. La Suisse non plus n’a pas de recette toute faite. Les problèmes sont complexes et on constate une faible volonté à réfléchir à un avenir commun tant que la crise ukrainienne n’est pas résolue.
C’est là que la Suisse défend une autre approche: nous pensons que la crise ukrainienne ne peut être résolue que si, parallèlement, des réponses sont apportées à des questions fondamentales qui concernent la sécurité européenne.
C’est la raison pour laquelle nous avons formé, lors du Conseil ministériel de l’OSCE organisé à Bâle, un groupe constitué de quinze personnalités que nous avons chargées, conjointement avec nos partenaires de la troïka, d’élaborer des propositions visant le renforcement de la sécurité commune dans l’espace euro-atlantique et eurasien. Je me trouvais ce matin à Vienne, où le groupe, dirigé par l’Ambassadeur Wolfgang Ischinger, a présenté son rapport intermédiaire, qui contient des propositions constructives visant à renforcer l’OSCE.
Dans le rapport qu’il rédigera d’ici à la fin de l’année, le groupe évoquera les questions fondamentales de la sécurité européenne. Il s’agit d’un travail complexe mais primordial, et nous remercions le groupe de l’accomplir.
La Suisse entend également apporter sa propre contribution à la discussion sur la sécurité commune et jeter des ponts. Au sein du DFAE, nous réfléchissons à différentes approches, dont certaines que j’aimerais vous présenter ce soir. C’est en quelque sorte un rapport d’atelier, car nous n’en sommes qu’au tout début d’un processus de longue haleine.
Pour pouvoir ordonner nos propositions de solution, nous devons tout d’abord connaître les origines de la crise. Les schémas qui tentent d’expliquer comment on a pu en arriver à la situation actuelle ont pris un caractère de plus en plus unilatéral ces derniers mois. On se rejette la faute et on ne prend pas de recul, voilà à quoi se résument les débats. Or, l’analyse objective du passé est la condition sine qua non à un débat éclairé sur l’avenir de la sécurité européenne.
Attardons-nous tout d’abord sur l’ordre de paix européen tel qu’il a été instauré à l’issue de la guerre froide. Quels sont les fondements de cet ordre de paix?
Il s’agit tout d’abord des principes d’Helsinki, qui ont été négociés à Genève au début des années 1970 dans le cadre de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe et adoptés en 1975 comme partie intégrante de l’Acte final d’Helsinki par les 35 Etats participant à la CSCE. Le processus d’Helsinki consistait à relativiser la division de l’Europe en deux blocs en instaurant des principes communs ainsi qu’une approche de la sécurité globale et coopérative.
Certains des principes d’Helsinki sont fondés sur des principes de la Charte des Nations Unies (souveraineté, intégrité territoriale et non-recours à l’emploi de la force). Mais ils vont plus loin que la Charte en posant le postulat suivant: le respect des droits de l’homme est une condition sine qua non à des relations pacifiques entre pays. C’est en partie grâce à l’Acte final d’Helsinki que le conflit entre l’Est et l’Ouest n’a pas pris fin dans un bain de sang.
La chute du mur de Berlin, en 1989, a marqué un tournant en Europe, annonçant la réunification de l’Allemagne mais aussi le renforcement de la coopération paneuropéenne en matière de sécurité.
Dans la «Charte de Paris pour une nouvelle Europe», adoptée en novembre 1990, les Etats participant à la CSCE réaffirment les principes d’Helsinki, qu’ils considèrent comme des éléments clés du nouvel ordre de paix. Ils déclarent que l’ère de la confrontation et de la division en Europe est révolue et que le continent est entré dans une nouvelle ère de démocratie, de paix et d’unité.
Dans «l’Europe entière et libre» (Europe whole and free), les relations entre pays doivent désormais être fondées sur le respect et la coopération.
La Charte de Paris a ceci de nouveau qu’elle reconnaît la démocratie comme socle commun de la sécurité européenne. Elle évoque, et c’est également nouveau, le droit de chaque Etat d’être partie ou non à des traités d’alliance. De plus, la Charte initie la transformation du processus de la CSCE en une organisation, l’OSCE et ses nouvelles institutions ayant pour vocation d’intensifier le dialogue en matière de sécurité et d’apporter un soutien aux Etats participants dans les domaines de la démocratie, des droits de l’homme et de l’état de droit.
Le Sommet de Paris est suivi, en 1991, de deux événements historiques: la dissolution du Pacte de Varsovie et la dislocation de l’Union soviétique. S’ensuivent quinze années qui sont marquées par l’élargissement à l’Est de l’UE et de l’OTAN, qui passent respectivement de douze et seize membres à 28 membres chacune. Outre les pays d’Europe centrale et orientale, les pays baltes, qui sont trois des quinze Etats issus de l’effondrement de l’URSS, adhèrent à ces institutions occidentales. Tous aspirent à la sécurité, à la liberté et à la prospérité.
Etant donné que l’OTAN et l’UE prennent les rênes de la politique de sécurité dans la nouvelle Europe, l’OSCE et l’idée d’un espace de sécurité européen non subdivisé s’imposent plus timidement que certains ne l’avaient espéré ou escompté. Il faut toutefois préciser que l’OTAN et l’UE mettent alors au point avec la Russie leurs propres formes de sécurité coopérative afin d’atténuer les conséquences de l’élargissement.
L’OTAN et la Russie signent ainsi en 1997 l’Acte fondateur sur leurs relations mutuelles, dans lequel elles annoncent leur intention de développer un partenariat fort et équitable tout en aidant au renforcement de l’OSCE. Elles ont également pour objectif de «créer en Europe un espace de sécurité et de stabilité commun, sans lignes de division ni sphères d’influence limitant la souveraineté d’un Etat quel qu’il soit». Cinq ans plus tard est créé le Conseil OTAN-Russie, qui doit permettre une étroite concertation sur les questions stratégiques et favoriser la coopération.
De son côté, l’UE signe en 1994 un accord de partenariat et de coopération avec la Russie. Celui-ci est enrichi plus tard de l’idée de créer quatre «espaces communs» (économie; liberté, sécurité et justice; sécurité extérieure; recherche et éducation) et, encore plus tard, de la décision de mettre sur pied un partenariat pour la modernisation.
L’adhésion de la Russie au Conseil de l’Europe en 1996 et son intégration au sein du G8 deux ans plus tard peuvent également être considérées comme des éléments de l’ordre de paix européen.
La Charte de sécurité européenne adoptée lors du Sommet d’Istanbul de l’OSCE en 1999 met provisoirement un terme à l’instauration d’un ordre de paix européen. Alors que les Balkans et la Tchétchénie sont en proie à la guerre, cette charte plaide une fois de plus pour un renforcement de l’OSCE et de ses capacités opérationnelles. Elle laisse également entendre qu’un espace de sécurité de l’OSCE indivisible doit être créé sans zones pour les différents niveaux de sécurité. Enfin, un accord important est également signé à Istanbul concernant l’adaptation de la maîtrise des armes conventionnelles en Europe à la nouvelle configuration régionale.
Mesdames, Messieurs,
Parmi ces nobles intentions, nombreuses sont celles qui, à ce jour, sont restées lettre morte. L’ordre de paix européen est demeuré fragile et la confiance entre la Russie et l’Occident n’a cessé de s’éroder. Il est révélateur que le traité d’Istanbul sur la maîtrise des armes conventionnelles, pourtant important, ne soit jamais entré en vigueur.
Les raisons pour lesquelles un cadre de sécurité paneuropéen plus stable n’a pu être mis en place ne manquent pas. Il me semble important de souligner qu’aucun consensus n’a jamais été obtenu sur deux questions fondamentales de la sécurité européenne:
La première question porte sur le rôle de la Russie en Europe. Moscou attendait d’un partenariat avec l’Ouest qu’il lui donne davantage voix au chapitre sur des sujets stratégiques. De son côté, l’Ouest lui proposait les formes de la consultation et de la coopération, mais aucun droit de veto.
Ce fossé entre les attentes des uns et des autres était d’autant plus manifeste que les deux parties étaient rarement d’accord sur les sujets primordiaux. Les différends et les reproches étaient lourds concernant la défense antimissile, l’élargissement à l’Est, les interventions militaires contestées et les déclarations politiques d’indépendance.
On a assisté (après un rapprochement qui n’était peut-être que superficiel) à un éloignement stratégique: la Russie, un pays qui compte onze fuseaux horaires et affiche une conscience historique très développée, a critiqué l’Ouest pour son arrogance et lui a reproché de ne pas suffisamment prendre en considération ses intérêts. Ses critiques visaient généralement l’OTAN et les Etats-Unis, dont elle mettait régulièrement en cause le rôle de leader en Europe et dans le monde.
De son côté, l’Occident a dû prendre en compte le fait que la Russie, au même titre que certains des Etats issus de l’effondrement de l’Union soviétique, n’empruntait pas la voie de la démocratie mais, s’appuyant sur ses ressources naturelles, tentait de nouveau de s’imposer comme une grande puissance à part entière. Tandis que, pour l’Ouest, les années 1990 représentent un renouveau commun, elles laisseront dans les mémoires russes le souvenir d’une période d’impuissance et de chaos. L’isolement accru de la Russie par rapport à l’Occident et à ses valeurs ne tient pas seulement à la politique étrangère mais s’explique également par les mutations de la politique intérieure du pays.
Dans la foulée de ces mutations et de l’élargissement à l’Est de l’OTAN et de l’UE, une seconde question essentielle concernant la sécurité européenne est passée au premier plan. Il s’agit de la question de l’ordre de paix sous-régional pour les pays limitrophes de l’UE et de la Russie.
Une bande de pays issus de l’effondrement de l’Union soviétique, dont l’avenir entre la Russie et l’Ouest est de plus en plus controversé, traverse l’Europe. Elle va de la Biélorussie, de l’Ukraine et de la Moldavie aux pays du Caucase du Sud (Géorgie, Arménie et Azerbaïdjan).
Cette région en proie à l’instabilité se caractérise par ses multiples identités et sa diversité ethnique et politique. Les unes et les autres se manifestent dans les différents conflits qui perdurent depuis plusieurs années déjà. Ces conflits ne sont que «gelés» pour certains et il ne faut pas qu’ils deviennent des conflits «oubliés».
L’Ouest et la Russie ne sont pas parvenus à développer une vision commune pour cette région. Quatre mois après que l’OTAN avait laissé envisager des perspectives d’adhésion à l’Ukraine et à la Géorgie, en 2008, la guerre éclatait en Géorgie et la Russie reconnaissait l’indépendance de l’Ossétie du Sud et de l’Abkhazie. Moscou traça une ligne rouge et reprocha à l’OTAN de vouloir l’encercler. Depuis, la volonté de la Russie de maintenir sa sphère d’influence dans les pays voisins est devenue de plus en plus manifeste.
Cela apparaît également dans le domaine économique, marqué par une situation de concurrence qui, tout au moins pour la Russie, a des connotations géopolitiques.
Dans le cadre du Partenariat oriental qu’elle a mis en place en 2009, l’UE offre aux pays concernés, dès lors que leur processus de transformation politique et économique est bien avancé, la perspective d’un accès progressif à son marché (mais pas de perspective d’adhésion). Les accords d’association et de libre-échange conclus dans ce cadre impliquent pour ces pays d’harmoniser leur législation avec celle de l’UE.
La Russie a développé son propre modèle d’intégration au travers de l’Union eurasienne. Ce modèle mise sur une standardisation technique propre, il introduit des protections tarifaires et est conçu sur le plan politique comme une alternative au modèle d’intégration de l’UE. Les pays de la région se sont trouvés face à une situation difficile, devant choisir entre l’Est et l’Ouest.
Il serait erroné de vouloir faire un lien direct entre la guerre en Géorgie et la crise ukrainienne. A l’issue de la première, plusieurs initiatives ont vu le jour dans le but de renforcer la sécurité paneuropéenne. Le président Dimitri Medvedev proposa de réformer l’architecture européenne de sécurité – proposition controversée – et d’adopter un accord juridiquement contraignant sur la sécurité européenne. Conjointement avec la chancelière allemande Angela Merkel, il suggéra de renforcer la coopération en matière de sécurité entre l’UE et la Russie. Le président Barack Obama parla de réinitialiser les relations avec la Russie. De son côté, le président Vladimir Poutine proposa en 2010 d’instaurer une zone de libre-échange allant de Lisbonne à Vladivostok.
Quant à l’OSCE, elle lança le processus de Corfou afin de débattre des moyens de renforcer la sécurité coopérative. Les discussions de Corfou ont été constructives, mais elles n’ont pas eu de suite, à l’instar des autres initiatives déjà mentionnées. Lors du dernier sommet de l’OSCE à Astana, il y a cinq ans, les pays participants n’ont pu trouver de consensus pour adopter le plan d’action négocié en grande partie préalablement.
La perte de confiance était trop importante, les différends étaient trop nombreux et la conscience d’une menace de crise européenne de la sécurité était sans doute trop peu développée. Ces années-là, le calendrier était déterminé par les crises qui sévissaient sur les autres continents; les questions concernant la sécurité européenne passèrent pour la plupart au second plan.
Mesdames, Messieurs,
La crise ukrainienne n’a donc pas surgi de nulle part. Les racines de la crise de l’ordre de paix européen sont profondes. Et pourtant, nous avons été surpris par le conflit en Ukraine. Personne ne s’attendait à ce que la Russie aille aussi loin pour faire valoir ses intérêts dans la région.
Bien sûr, la crise de l’Ukraine a une dimension interne, la révolution de Maïdan était à la fois un cri de protestation contre la mauvaise gouvernance et le point culminant d’une longue lutte du pays pour se positionner entre la Russie et l’Europe.
La dimension internationale, que j’ai exposée plus haut, est cependant essentielle pour comprendre cette crise.
L’annexion de la Crimée, contraire au droit international, et le conflit violent alimenté par la Russie dans l’est de l’Ukraine ont frappé le cœur même de l’ordre de paix européen. Moscou considère comme une menace le fait que l’Ukraine se tourne vers les institutions et valeurs occidentales et ne recule devant aucun moyen pour empêcher cette évolution. La Russie justifie cette politique du veto en mettant en avant une histoire commune, des liens ethniques et culturels ainsi que le besoin de protection de la minorité et de la langue russes.
Les conséquences de la crise ukrainienne sont désastreuses. Bien sûr, elles touchent en premier lieu l’Ukraine même. Les ruines de l’avion de ligne abattu, les visages marqués par l’angoisse, le désespoir et la détresse, la mort d’un collaborateur suisse du CICR: les horreurs de la guerre s’expriment sous de multiples facettes. Je citerai également le stade Donbass Arena à Donestsk qui, il y a trois ans encore, accueillait des matchs du championnat d’Europe de football et qui a été transformé en centre de distribution de matériel de secours.
Aujourd’hui, l’Ukraine doit faire face non seulement à la violation de sa souveraineté et de son intégrité territoriale, mais également à d’importants besoins de réforme et à d’énormes défis économiques.
La crise ukrainienne a également plongé la sécurité européenne dans une crise profonde. Il n’est plus question de partenariat stratégique entre l’Ouest et la Russie. L’idée de sécurité coopérative s’est effacée devant les sanctions et les mesures de défense militaire.
Les provocations militaires renferment un important potentiel d’escalade. Le dialogue et la coopération dans le cadre de l’OTAN et de l’UE ont été réduits au minimum. Le G8 a cédé la place au G7.
Personne ne sait quelle sera l’issue de cette crise. L’affaiblissement économique durable de la Russie et son isolement politique risquent de la faire adhérer à une politique révisionniste. L’identité russe se définit de plus en plus par distanciation avec l’Ouest. Il y a là matière à préoccupation.
La crise ukrainienne a eu également pour effet de faire redécouvrir l’OSCE. Il s’agit de la seule organisation capable de réunir autour d’une table tous les pays importants touchés de près ou de loin par la crise. Forte de ses 57 pays participants, elle a joué un rôle utile de passerelle entre la région euro-atlantique et la région eurasienne.
L’OSCE s’est imposée comme un acteur international important de la gestion de la crise ukrainienne. Présidée l’année dernière par la Suisse, elle était à ce titre doublement indépendante, ce qui s’est avéré être un précieux avantage.
La crise ukrainienne a été d’emblée au cœur de notre année de présidence. Lorsqu’en février j’ai présenté au Conseil de sécurité des Nations Unies les priorités de la présidence suisse de l’OSCE, nos propositions pour désamorcer cette crise – par exemple l’envoi d’un émissaire spécial et la création d’un groupe de contact – étaient déjà très écoutées. Durant toute l’année, la Suisse a favorisé le dialogue inclusif et le recours aux différents instruments de l’OSCE.
Pour la première fois depuis plus de dix ans, l’OSCE a réussi, sur la base d’un consensus, à envoyer une importante mission sur le terrain. La Mission spéciale d’observation (SMM) joue un rôle prépondérant dans les efforts de désescalade du conflit et elle vérifie l’application des accords de cessez-le-feu. Ses rapports quotidiens comptent parmi les principales sources d’information indépendantes dans cette crise. Grâce à ses contacts avec tous les acteurs du conflit, la SMM accomplit par ailleurs de précieux services de médiation sur place, par exemple pour l’échange de prisonniers.
Je souhaite remercier la direction de la SMM, l’ambassadeur turc M. Apakan et son suppléant suisse Alexander Hug, ainsi que les quelque 500 observateurs (parmi lesquels douze Suisses) pour l’important travail qu’ils accomplissent. Leur engagement pour le bien-être des individus en Ukraine mérite notre plus grand respect.
Au nom du Conseil fédéral, je souhaite également remercier l’ambassadrice Heidi Tagliavini pour son travail. Composé de représentants de la présidence de l’OSCE, d’Ukraine et de Russie, le groupe de contact trilatéral est, en tant qu’organe de travail et de dialogue permanent, essentiel pour la mise en œuvre d’une solution politique viable telle qu’elle a été esquissée dans les accords de Minsk.
L’ambassadrice Tagliavini a accompli une action remarquable dans le cadre du mandat ambitieux qui lui a été confié en faveur de la paix en Ukraine. C’est en partie grâce à elle que le difficile processus de paix a progressé, malgré des revers. Ses efforts inlassables et son travail considérable sont un exemple, salué par la scène internationale, de l’importance que peut avoir l’engagement de la Suisse pour la paix et la sécurité. A Madame Tagliavini, qui a annoncé son départ, nous adressons nos plus vifs remerciements pour son engagement.
Mesdames, Messieurs,
Aucune solution rapide ne se dessine pour la crise ukrainienne. Même en n’exerçant plus la présidence de l’OSCE, la Suisse continue de s’engager en faveur de la résolution de cette crise et de la crise de la sécurité européenne.
J’en arrive maintenant à la question du renforcement et du renouvellement de l’ordre de paix en Europe.
Je commencerai par quatre convictions:
La première est que la sécurité ne peut être viable en Europe que si tous les pays européens, y compris la Russie sont impliqués. La sécurité, c’est donc avec et non contre la Russie.
La deuxième est que la volonté politique de tous les pays est nécessaire pour reconstruire l’architecture de sécurité avec la Russie et renforcer l’ordre de paix européen. Tous doivent le vouloir et tous doivent être convaincus que cela est faisable.
La troisième est que, comme je l’ai déjà exposé, nous devons plus que jamais aborder simultanément la crise et ses différents niveaux: au niveau local, l’Ukraine; au niveau sous-régional, le voisinage commun à l’UE et à la Russie; au niveau régional, l’échelon paneuropéen.
La quatrième est que l’OSCE a un rôle important à jouer à tous ces échelons.
Commençons par l’échelon local de la crise ukrainienne. La situation demeure compliquée dans l’est du pays et tout porte à croire qu’elle va encore s’aggraver. Les tensions se multiplient à nouveau, les combats redoublent, des armes lourdes sont acheminées sur le front. Les deux parties se renvoient la balle et le ton entre la Russie et l’Ouest est de nouveau monté d’un cran.
Il est clair à mes yeux que des armes en plus grand nombre n’apporteront pas plus de stabilité. Seule l’application totale de tous les engagements de Minsk permettra un règlement du conflit et, à ce sujet, toutes les parties sont dans l’obligation de procéder à la mise en œuvre en étant moins sélectives. De plus, le groupe de contact trilatéral et ses groupes de travail doivent faire preuve de davantage de pragmatisme s’ils veulent enregistrer des résultats concrets en dépit de différends concernant les questions de statut.
La Suisse continuera de faire ce qui est en son pouvoir pour soutenir la SMM et les travaux du groupe de contact trilatéral. Mais elle renforce également son engagement bilatéral. Nous venons de publier une nouvelle stratégie quadriennale pour notre coopération avec l’Ukraine. La Suisse entend accentuer son engagement pour le dialogue et la réconciliation notamment dans le cadre bilatéral. Par ailleurs, nous tenons compte du fait qu’outre la paix, l’Ukraine a besoin de se réformer et de se développer. La gouvernance et les perspectives offertes aux individus doivent être améliorées, faute de quoi les citoyens ne pourront accorder leur confiance à l’Etat.
Les pourparlers de Minsk ont laissé de côté la question cruciale du futur de l’Ukraine entre l’Ouest et la Russie. Pour que le processus de Minsk soit couronné de succès, il faut que les acteurs qui y participent répondent aussi à cette question, ce qui m’amène au deuxième échelon, l’échelon sous-régional, et aux mesures de renforcement de la sécurité européenne.
La question est celle d’un ordre viable pour les pays de l’actuelle zone d’instabilité.
Il ne faut pas s’attendre à court terme à ce que ces pays adhèrent à l’UE et à l’OTAN. Par ce constat, je ne remets aucunement en question le libre choix qu’ont tous les pays participants de l’OSCE de conclure des alliances. Mais, dans notre quête de solutions pour améliorer les perspectives économiques et de politique de sécurité de ces pays dans les prochaines années, nous devons faire preuve de réalisme.
Au sein du DFAE, nous étudions plusieurs pistes, toutes placées sous le signe de la connectivité, le but étant que ces pays constituent des passerelles et non des frontières (encore moins des foyers de conflit). La connectivité est une alternative aux solutions à somme nulle. Ces pistes elles aussi ne peuvent être concrétisées que si tous les acteurs en ont la volonté et sont disposés à tenir compte des multiples identités et liens dans cette région et à les considérer comme une richesse et non comme une nuisance.
Une dimension importante de la connectivité concerne l’économie. L’exemple de l’Ukraine nous apprend que des questions commerciales peuvent être importantes pour la politique de sécurité.
Les régimes commerciaux inclusifs, qui ne vont pas que dans un sens, sont primordiaux pour ces pays. Aujourd’hui, la façon d’aborder ces questions est l’un des sujets clés de la sécurité européenne.
L’OSCE n’est pas une organisation économique, certes, mais elle étudie les aspects économiques de la sécurité. En tant que plateforme de discussion inclusive, elle devrait être davantage utilisée pour les questions de connectivité de ce type. La Suisse aspire à un renforcement de la dimension économique et environnementale de l’OSCE et souhaite que celle-ci se spécialise également dans la gestion de conflit.
Il va sans dire que les véritables problèmes doivent être réglés par les acteurs directement concernés. L’issue des discussions tripartites actuellement menées entre l’UE, la Russie et l’Ukraine, qui portent notamment sur une convergence de normes et réglementations techniques ainsi que de systèmes d’information douaniers, devrait servir de modèle, notamment pour les autres pays de l’actuelle zone d’instabilité.
Si les pays réussissent à suivre cette voie, ce que je considère comme important, un tel processus devra s’accompagner de mesures de confiance. Nous étudions la question de savoir si l’OSCE pourrait apporter son aide en tant qu’acteur tiers digne de crédibilité. Il s’agit par exemple de savoir dans quelle mesure le concept de l’OSCE basé sur les mesures de confiance pourrait être appliqué au domaine économique.
La connectivité économique ne porte pas uniquement sur l’accès de ces pays aux marchés de l’Ouest et de l’Est. L’idée nous semble également pertinente pour les relations que des pays tels que l’Ukraine, la Géorgie et la Moldavie entretiennent avec leurs régions sécessionnistes. Dans des études actuellement réalisées sur ces pays, nous cherchons à savoir quelles sont les répercussions des lignes de démarcation dans ces conflits sur l’activité économique et les échanges commerciaux.
Nous comptons ensuite, sur cette base, élaborer des propositions pour rétablir autant que possible l’activité économique de part et d’autre de ces lignes de démarcation et éviter que le commerce ne devienne souterrain.
Mesdames, Messieurs,
Si les efforts déployés pour promouvoir conjointement la connectivité économique de pays tels que l’Ukraine viennent à aboutir, cela ouvrira d’autre perspectives, l’Ouest et la Russie montrant alors qu’ils sont capables de participer ensemble à la stabilisation économique de l’Ukraine et à la reconstruction de la région touchée par le conflit. L’Ukraine a besoin d’une sorte de plan Marshall, mais un tel plan ne peut s’avérer efficace que s’il a le soutien de tous les acteurs principaux. Cela aussi, c’est de la connectivité.
Enfin, il me semble important d’examiner la question de savoir si la connectivité pourrait être un modèle pour ces pays, y compris dans sa dimension de politique de sécurité. Une neutralité reconnue par tous permettrait-elle d’améliorer la sécurité de ces pays qui, aujourd’hui, ne sont liés par aucun pacte?
La neutralité ne doit pas forcément être gravée dans le marbre comme dans le cas de la Suisse. Mais, dans les circonstances actuelles, un statut neutre reconnu par tous au plan international pourrait constituer une stratégie de sécurité bénéfique par rapport au statu quo. Un tel statut devrait s’accompagner d’une déclaration de renonciation à la violence et de garanties de sécurité communes.
Bien entendu, il appartient aux pays concernés de décider si cette solution pourrait être envisageable pour eux: une neutralité imposée par l’extérieur ne peut être la solution. Et, bien entendu, cette voie nécessite elle aussi de nombreuses clarifications, il suffit pour cela d’évoquer les conflits non réglés et les troupes stationnées dans les régions sécessionnistes. Néanmoins, je suis convaincu qu’il vaut la peine d’approfondir cette idée.
J’ajouterai encore ceci: cette année, la Suisse reste associée aux efforts de règlement des conflits concernant la Géorgie et le Haut-Karabagh au travers de l’ambassadeur Angelo Gnädinger, représentant spécial de l’OSCE dans le Caucase du Sud. Elle s’investit également en tant qu’Etat accueillant les discussions de Genève sur la Géorgie et par le biais des mandats de puissance protectrice qu’elle exerce pour le compte de la Géorgie et de la Russie.
Cela m’amène, après l’échelon local et l’échelon sous-régional, à l’échelon paneuropéen.
Avons-nous besoin de nouvelles bases normatives pour l’ordre de paix européen? Ma réponse est: non, nous n’avons pas besoin de nouvelles règles. En revanche, il faut que tous les acteurs concernés s’engagent de façon crédible à établir un ordre de paix plus résistant aux crises en s’appuyant sur les règles élaborées conjointement. L’obligation vaut en particulier pour la Russie. Le dialogue est nécessaire pour que nous améliorions la compréhension commune de ces règles. Enfin, nous n’avons encore apporté aucune réponse à la question de savoir comment nous pouvons observer, au sein de l’espace OSCE, le principe de la même sécurité pour tous.
S’agissant de la question de la consolidation institutionnelle de la sécurité coopérative en Europe, je me limiterai aujourd’hui à un aspect: il est temps de renforcer l’OSCE. Il est temps de donner à l’organisation les contours qui lui permettront d’exploiter ses capacités à promouvoir le dialogue et la coopération en matière de sécurité, à renforcer la sécurité humaine et à gérer les conflits.
Compte tenu de ses ressources limitées, l’OSCE accomplit un travail remarquable. Mais le fossé entre elle et d’autres organisations comparables est abyssal. Pour consolider le pont entre la région euro-atlantique et la région eurasienne, il faut impérativement renforcer la capacité d’action de l’OSCE.
Le rapport intermédiaire publié ce matin à Vienne par le groupe de travail contient sur le sujet plusieurs recommandations que la Suisse peut pleinement appuyer. Je songe par exemple à la proposition de renforcer les capacités de planification et de direction de l’OSCE ou encore à la plus grande importance accordée à la prévention des conflits.
Concrètement, la Suisse élabore par exemple des solutions pour améliorer les mesures immédiates de l’OSCE en cas de crise annoncée. Ces améliorations portent sur l’établissement des faits ou encore sur l’envoi rapide d’experts et de médiateurs.
La Suisse a également initié à Vienne une discussion sur la mise en place de capacités élargies pour les missions de maintien de la paix de l’OSCE. Les expériences réalisées dans le cadre de la crise ukrainienne ont montré que, pour de telles missions, l’OSCE doit adapter ses capacités à la configuration moderne des conflits.
Concrètement, elle doit être parée pour effectuer des missions sur le terrain intégrées, des missions qui gardent un caractère largement civil, mais qui, selon les besoins, peuvent intégrer des éléments plus robustes, par exemple des drones militaires.
La Suisse souhaite également que les trois dimensions de l’OSCE soient renforcées. Pour la dimension politico-militaire, nous visons un développement du Document de Vienne, qui est l’instrument central concernant la maîtrise des armes conventionnelles et les mesures de confiance.
Pour la dimension économique et environnementale, nous souhaitons une orientation plus stratégique sur les questions de connectivité, ainsi que je l’ai exposé précédemment. Ces questions présentent également un intérêt pour l’Asie centrale, par exemple dans l’optique de mesures de confiance mises en œuvre dans le cadre de projets d’infrastructure communs.
Dans le domaine de la dimension humaine, la Suisse continue de défendre un meilleur respect des engagements existants et de meilleurs mécanismes de suivi. La démocratie et les droits de l’homme doivent demeurer des piliers de la sécurité européenne. Le principe «pas de sécurité sans liberté» vaut toujours. Nous luttons par exemple contre la torture. La protection des défenseurs des droits de l’homme compte également parmi nos principales préoccupations. De plus, nous veillons à ce que les voix des acteurs de la société civile et des jeunes soient entendues au sein de l’OSCE.
Enfin, la Suisse défend avec force l’idée de la poursuite d’une coopération globale des Etats participants au sein de l’OSCE, en dépit des différends relatifs à l’Ukraine. Les menaces transfrontalières telles que le terrorisme, la cybercriminalité et les catastrophes naturelles ne peuvent être gérées que dans le cadre d’une approche commune.
La Suisse a apporté des réponses à toutes ces questions en lançant des initiatives visant à renforcer la coopération et elle continuera de réfléchir à des solutions. Une coopération concrète et globale instaure la confiance et crée des passerelles.
Mesdames, Messieurs,
Le renforcement de l’OSCE en tant que point d’ancrage de la sécurité coopérative en Europe constituerait une étape importante pour un ordre de paix plus stable. Nous continuerons d’œuvrer en faveur de ce renforcement.
La Suisse n’a eu de cesse d’apporter la preuve, de façon très visible l’année dernière, qu’elle peut fournir d’utiles contributions à la paix et à la sécurité en Europe. Nous ne relâcherons pas nos efforts et continuerons d’assumer nos responsabilités pour que nos enfants et les générations futures puissent à leur tour vivre dans une Europe sans division et pacifique.
Une Europe entière et libre.
Je vous remercie.
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