Le Conseil fédéral veut réviser la loi sur le marché de l’électricité d’ici 2014
Berne, 18.11.2009 - Le Conseil fédéral a examiné aujourd’hui les premières expériences concrètes relatives à l’ouverture du marché de l’électricité. Il a décidé de confier au Département fédéral de l’environnement, des transports, de l’énergie et de la communication (DETEC) le soin d’élaborer un projet de consultation concernant la révision de la loi sur l’approvisionnement en électricité et lui a donné jusqu’à début 2011 pour ce faire. La loi révisée sur l’approvisionnement en électricité devrait entrer en vigueur en 2014, parallèlement à l’ouverture complète du marché qui permettra aux ménages de choisir eux aussi librement leur fournisseur d’électricité. L’introduction de l’ouverture complète du marché peut faire l’objet d’un référendum facultatif.
La loi sur l'approvisionnement en électricité (LApEl) est entrée en vigueur il y a deux ans. Elle symbolisait l'ouverture - en deux étapes - du marché suisse de l'électricité. Depuis début 2009, les gros consommateurs dont la consommation annuelle est supérieure à 100 000 kilowattheures peuvent choisir librement leur fournisseur. Au vu des expériences réalisées au cours de cette première étape, il apparaît que les objectifs visés par l'ouverture du marché n'ont pas encore été atteints à ce jour, à savoir la mise en place d'un approvisionnement en électricité concurrentiel et sûr, avec des prix transparents. D'une part, seuls quelques gros consommateurs ont changé de fournisseurs de courant. D'autre part, les entreprises d'approvisionnement en électricité ont annoncé à l'automne 2008 des hausses des tarifs parfois considérables. Après discussion avec les représentants du secteur de l'électricité, des cantons et des communes, le Conseil fédéral a décidé le 5 décembre 2008 de réviser l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité, afin d'atténuer ces hausses. Suite à cette révision ainsi qu'à la décision prise le 6 mars 2009 par la Commission fédérale de l'électricité (ElCom), les hausses des tarifs pour 2009 ont pu être réduites d'environ 40%. Ces tarifs ne sont cependant pas définitifs: en effet, la branche de l'électricité a contesté la décision de l'ElCom auprès du Tribunal administratif fédéral.
Etant donné l'absence de transparence du marché, l'attitude contraire à la concurrence des acteurs et la menace persistante d'une hausse massive des tarifs - qui met en péril la compétitivité internationale des entreprises suisses grosses consommatrices d'électricité, il est nécessaire d'analyser précisément les bases légales en vigueur. Dès l'automne 2008, le chef du DETEC a fait de ces travaux préliminaires à la révision de la LApEl une priorité de son département. Le Parlement a par ailleurs déposé deux postulats (08.3756: Modification de la loi sur l'approvisionnement en électricité et 08.3758: Mesures contre l'augmentation du prix de l'électricité) demandant au Conseil fédéral de réfléchir à une révision de la LApEl. Le débat ayant eu lieu ce jour au sein du Conseil fédéral constitue le premier pas en ce sens.
Examiner en détail les lacunes légales et des adaptations possibles
A l'appui d'une note de discussion du DETEC, le Conseil fédéral a discuté aujourd'hui non seulement des points faibles de la législation actuelle, mais aussi d'approches envisageables pour une révision. Il a toutefois renoncé à définir dès maintenant les éléments-clé de la révision. Le Conseil fédéral privilégie, en lieu et place, un examen minutieux des domaines susceptibles d'être révisés tels qu'ils ressortent des deux postulats, grâce à des analyses détaillées et/ou des expertises indépendantes. Il s'agit notamment des points suivants:
1. Renforcement du régulateur et modification de la philosophie de régulation
- La Commission de l'électricité (ElCom) doit autoriser les tarifs d'électricité et d'utilisation du réseau au préalable (ex-ante) et non par après lorsqu'ils sont déjà en vigueur comme c'est le cas à l'heure actuelle (ex-post).
- Introduction d'une régulation incitative (benchmark): La Commission de l'électricité se base sur les fournisseurs d'électricité les plus efficaces en matière de coûts pour fixer des limites supérieures de coûts valables pour tous.
- Les possibilités de sanction de la Commission de l'électricité doivent être adaptées à celles du droit des cartels. L'ElCom pourrait ainsi prendre des sanctions liées au chiffre d'affaires ou d'autres mesures adéquates.
2. Contrôle des coûts
- Les services-système (énergie de réserve destinée à garantir la stabilité du réseau) doivent être facturés au prix de revient ou sur la base de prix régulés, ainsi que conformément au principe de causalité.
- Les tarifs de base (coûts de raccordement) doivent être limités à 10% maximum des coûts moyens de l'électricité pour un ménage.
3. Cantons et communes
- Le Parlement doit être informé régulièrement du niveau et de l'évolution des redevances et des prestations allouées aux communes, celles-ci constituant une composante fixe des prix de l'électricité. La disposition légale, selon laquelle ces redevances ne sont pas vérifiées par l'ElCom et doivent être contestées conformément au droit cantonal, doit continuer de s'appliquer. Mais la transparence concernant ces redevances doit être accentuée.
4. Société nationale du réseau swissgrid
- L'indépendance de swissgrid vis-à-vis du reste de l'économie de l'électricité doit être renforcée.
Sur la base des analyses réalisées notamment dans ces domaines, le DETEC a jusqu'à début 2011 pour soumettre au Conseil fédéral un projet de consultation relatif à la révision de la LApEl. L'office fédéral compétent, à savoir l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) est chargé d'élaborer les bases légales et techniques requises, en collaboration avec les milieux intéressés et d'autres offices concernés, dont notamment le Secrétariat d'Etat à l'économie SECO. La loi révisée sur l'approvisionnement en électricité devrait entrer en vigueur en 2014, parallèlement à la deuxième étape de l'ouverture du marché qui permettra aux ménages de choisir eux aussi librement leur fournisseur d'électricité.
Encadre
Le 22 septembre 2002, le peuple suisse refusait par 52,5% des voix la loi sur le marché de l'électricité (LME). Le Conseil fédéral a donc chargé l'administration de préparer un nouveau projet d'ouverture du marché suisse de l'électricité. De mars 2003 à juin 2004, une commission d'experts mandatée par le DETEC et dirigée par Mme Dori Schaer-Born, ancienne conseillère d'Etat bernoise, a élaboré un nouveau projet de loi devant tenir compte des raisons du refus de la LME ainsi que de trois autres points devenus essentiels depuis le refus de la LME: 1) un arrêt rendu par le Tribunal fédéral en 2003 (Entreprises Electriques Fribourgeoises (EEF) contre Watt/Migros, ATF 129 II 497), autorisant le principe de l'ouverture du marché sur la base de la loi sur les cartels; 2) la libéralisation complète du marché de l'électricité dans l'UE dès le 1er juillet 2007 ainsi que 3) la panne d'électricité survenue le 28 septembre 2003 en Italie.
Le Conseil fédéral a adopté le 3 décembre 2004 le message relatif à la modification de la loi sur les installations électriques (LIE) et à la loi fédérale sur l'approvisionnement en électricité (LApEl). Les Chambres fédérales ont approuvé la loi sur l'approvisionnement en électricité lors du vote final du 23 mars 2007. Le projet a été accepté au Conseil national par 166 voix contre 27 et au Conseil des Etats par 41 voix contre 0 et 1 abstention. Aucun référendum n'a été demandé dans le délai fixé au 12 juillet 2007.
La loi adoptée par le Parlement prévoit une ouverture du marché en deux étapes: les cinq premières années (2009-2013), seuls les consommateurs finaux dont la consommation dépasse 100 000 kWh ont libre accès au marché. Au bout de cinq ans, les ménages et les petits consommateurs pourront eux aussi choisir librement leur fournisseur de courant, cette ouverture complète du marché devant se faire par décision du Conseil fédéral et pouvant encore faire l'objet d'un référendum facultatif. Le réseau à très haute tension est exploité par une société nationale d'exploitation du réseau (swissgrid) devant demeurer sous contrôle suisse. Cinq ans après l'entrée en vigueur de la loi, les réseaux à très haute tension doivent également passer dans les mains de la société nationale d'exploitation du réseau.
La loi sur l'approvisionnement en électricité comprend aussi une révision de la loi sur l'énergie, qui prévoit un ensemble de mesures portant sur la promotion des énergies renouvelables et de mesures d'efficacité dans le domaine de l'électricité. La rétribution de l'injection à prix coûtant en constitue le pilier central. La loi sur l'énergie révisée stipule que la production d'électricité issue des énergies renouvelables doit augmenter d'au moins 5,4 milliards de kilowattheures d'ici 2030, ce qui correspond à environ 10% de la consommation actuelle de courant (2008: 58,7 milliards de kilowattheures).
Les hausses des prix de l'électricité annoncées à l'automne 2008 ont suscité de vives réactions dans les milieux économiques, politiques ainsi que dans l'opinion publique. En octobre 2008, le Conseiller fédéral Moritz Leuenberger a rencontré à ce propos des représentants du secteur de l'électricité, des cantons et des communes. Sur la base des résultats de ces discussions, un projet de modification de l'ordonnance sur l'approvisionnement en électricité (OApEl) a été élaboré et approuvé par le Conseil fédéral le 5 décembre 2008. La révision se limitait à quelques points qui concernent avant tout les coûts du réseau et les coûts des services-système (énergie de réserve). Le Conseil fédéral attendait que les premières expériences concrètes relatives à la nouvelle organisation du marché soient évaluées, avant d'envisager des adaptations plus poussées de la législation. Par ailleurs, il ne voulait pas entraver les enquêtes et les premières décisions de la Commission de l'électricité (ElCom).
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Auteur
Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication
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