Stabilité des banques : le Conseil fédéral entend compléter la réglementation TBTF

Berne, 10.04.2024 - En application de l’art. 52 de la loi sur les banques (LB) et en réponse à des demandes du Parlement, le Conseil fédéral a examiné en détail la réglementation relative aux banques d’importance systémique. Lors de sa séance du 10 avril 2024, il a adopté le rapport sur la stabilité des banques établi dans ce contexte. Après analyse complète de la crise qui a emporté Credit Suisse, il apparaît nécessaire de développer et de renforcer le dispositif actuellement applicable aux établissements réputés trop grands pour être mis en faillite (too big to fail [TBTF]), afin de réduire les risques pour l’économie, l’État et les contribuables. À cet effet, le Conseil fédéral propose un vaste train de mesures, qu’il prévoit de mettre en œuvre en tenant compte des conclusions de la Commission d’enquête parlementaire (CEP).

À la mi-mars 2023, le risque de défaillance qui menaçait d’emporter Credit Suisse d’un instant à l’autre a pu être écarté moyennant l’acquisition de Credit Suisse par UBS avec le soutien de l’État. Cette acquisition a permis de garantir la stabilité financière et d’éviter des dommages pour l’économie et les contribuables suisses.

Dans le rapport qu’il a établi en application de l’art. 52 LB, le Conseil fédéral a examiné le dispositif TBTF en vigueur sur la base d’analyses des autorités concernées et de tiers. Il conclut à l’efficacité générale des nombreuses mesures déjà prises sur le plan national et international en vue d’accroître la stabilité financière. Son examen révèle toutefois que le dispositif actuel est lacunaire et qu’il est nécessaire de développer et de renforcer la réglementation en place. Le rapport du Conseil fédéral répond également à des interventions parlementaires qui ont été transmises ou dont le traitement est en suspens.

Afin de développer et de renforcer le dispositif TBTF de manière ciblée, le Conseil fédéral propose 22 mesures pouvant être mises en œuvre directement. Sept autres mesures nécessitent des approfondissements. L’exécution du train proposé réduira considérablement la probabilité qu’une autre banque suisse d’importance systémique subisse une crise grave requérant une aide urgente de la part de l’État. Par ailleurs, elle garantira de manière crédible la capacité de liquidation d’une banque d’importance systémique en crise. Le Conseil fédéral entend ainsi réduire au minimum les risques et les coûts pour l’État, l’économie et les contribuables. Le train de mesures qu’il propose à cet effet s’articule autour des trois axes prioritaires suivants :

Renforcement de la prévention : le respect d’exigences réglementaires explicites et l’octroi d’instruments supplémentaires à l’Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) garantiront la bonne gouvernance (corporate governance) et la gestion responsable des risques des banques d’importance systémique. Le nouveau dispositif comprendra notamment un régime de responsabilité des dirigeants (senior managers regime), qui attribuera des responsabilités concrètes aux dirigeants de l’échelon hiérarchique le plus élevé, et une réglementation des rémunérations variables (par ex. délais de blocage et clauses de restitution). L’opportunité d’habiliter la FINMA à prononcer des amendes sera également examinée. Par ailleurs, les banques d’importance systémique devront répondre à des exigences accrues quant à la qualité et à la quantité de leurs fonds propres. Ces exigences seront complétées par une composante prospective. Ainsi, la base de capital sera renforcée, et la capacité de liquidation s’en trouvera améliorée. Enfin, il conviendra de renforcer les possibilités et les obligations de la FINMA en matière d’intervention précoce.
Renforcement des liquidités : une réglementation imposant aux banques d’importance systémique de détenir davantage de liquidités est entrée en vigueur en janvier 2024. Le train de mesures proposé étendra considérablement les possibilités d’approvisionnement en liquidités de la Banque nationale suisse. De plus, il est prévu d’inscrire dans le droit ordinaire un mécanisme public de garantie des liquidités (public liquidity backstop) auquel l’État pourra recourir lorsque l’assainissement d’une banque d’importance systémique le requiert. Le Conseil fédéral avait déjà soumis ce mécanisme au Parlement en septembre 2023.
Élargissement des instruments de lutte contre les crises : en cas de crise, les banques d’importance systémique doivent pouvoir sortir du marché de manière ordonnée. Afin de renforcer leur capacité de liquidation, il est prévu d’améliorer la planification de la liquidation et de réduire au minimum les risques juridiques liés à la mise en œuvre. En outre, il faudra examiner l’organisation de crise et la collaboration entre les autorités et, au besoin, les réglementer plus clairement.

Les mesures proposées ciblent les banques d’importance systémique. Une partie s’appliquera néanmoins spécifiquement à UBS, la seule banque d’importance systémique active au niveau international que compte désormais la Suisse. Quelques mesures dont le champ d’application peut difficilement être limité aux banques d’importance systémique concerneront aussi d’autres banques et établissements financiers.

À noter que les mesures proposées sont non seulement compatibles avec les réglementations et instruments internationaux, mais qu’elles tiennent également compte des caractéristiques de la Suisse, place financière d’envergure ayant avec UBS sur son territoire une seule banque d’importance systémique active au niveau international.

Prochaines étapes et prise en compte des conclusions de la CEP

Dans le cadre des autres travaux qu’il exécutera en vue de la mise en œuvre du train de mesures proposé, le Conseil fédéral tiendra compte des conclusions de la CEP. Une première étape consistera en la modification des ordonnances, qui ressortit au Conseil fédéral. Dans un second temps, les modifications légales qui s’imposent seront élaborées et soumises au Parlement.

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