«Der bilaterale Weg der Schweiz: Erneuerung – statt Erosion»

Bern, 10.10.2013 - Zürich, 10.10.2013 – Ansprache von Bundesrat Didier Burkhalter an der Universität in Zürich – Es gilt das gesprochene Wort

1. Einleitung

Meine Damen und Herren

Sie sind heute Abend hierhergekommen, um über Themen zu reden, die meines Erachtens entscheidend sind für unser Land. Es geht um eine verantwortungsbewusste Öffnung der Schweiz gegenüber Europa und der Welt. Und es geht um weitsichtiges Handeln, das wir unseren nachfolgenden Generationen schulden. Für Ihr Interesse an diesen Themen möchte ich Ihnen danken.

Die Schweiz durchlebt heute bewegende, aufregende Zeiten. Wichtige internationale Weichenstellungen stehen an, die mit unserem Land verbunden sind. In ein paar Tagen beherbergt die Schweiz eine Verhandlungsrunde zum iranischen Atomprogramm, deren Ergebnis für die internationale Sicherheit wegweisend sein kann. In einigen Wochen kann Genf hoffentlich auch Ausgangspunkt für einen Friedensprozess in Syrien werden.

Aber ich denke nicht nur an weltpolitische Entwicklungen, wenn ich von bewegenden Zeiten rede. Die Schweiz steht auch vor einer wichtigen Weichenstellung in ihrer Aussenpolitik. Konkret geht es um das Verhältnis unseres Landes zur EU.

Spätestens seit Winston Churchill in dieser ehrwürdigen Aula zu einem deutsch-französischen Schulterschluss und zur Vereinigung Europas aufgerufen hat, ist das Verhältnis zu Europa eine Schlüsselfrage der Schweizer Aussenpolitik. Die europäische Einigung hat sich dabei als ein Projekt mit offenem Ausgang erwiesen, das sich ständig weiterentwickelt. Folglich war und ist auch die Schweiz immer wieder gefordert, mit Weitsicht und Verantwortungsbewusstsein ihre Europapolitik zu überprüfen und wo nötig zu justieren.

Die Schlüsselfrage heute lautet: Wollen wir den bilateralen Weg erneuern und so unseren Wohlstand und unsere Unabhängigkeit sichern – oder lassen wir diesen Weg erodieren? Ich nehme die Antwort vorweg. Der Bundesrat sagt klar: Erneuerung statt Erosion.

Wenn wir den bilateralen Weg jetzt erneuern und in ihn investieren, dann hat dieser Weg eine Zukunft – und zwar eine gute Zukunft! Wenn wir hingegen nichts unternehmen, dann wird der bilaterale Weg allmählich zu einer Sackgasse.

Wir stehen also vor einer kapitalen Weichenstellung in dieser Frage. Und es ist eine Weichenstellung, die uns alle angeht. Die Erneuerung des bilateralen Wegs ist ein Vorhaben, das wir alle gemeinsam anpacken müssen.

So wie man ein Haus in Stand hält und renoviert, damit es nicht langsam, aber stetig zerfällt und schliesslich unbewohnbar wird, müssen wir auch unser Verhältnis zur EU erneuern. Sonst erodiert diese Beziehung, zum Nachteil für uns alle.

Im Zentrum meiner Ausführungen stehen die Überlegungen des Bundesrats zu folgenden drei Fragen:

  • Warum ist der bilaterale Weg erneuerungsbedürftig?
  • Warum ist jetzt der richtige Zeitpunkt für diese Erneuerung? (Warum können wir nicht einfach zuwarten?);
  • Und warum trägt diejenige Erneuerungsoption, die keine neuen Institutionen vorsieht, aber dem Gerichtshof der Europäischen Union eine neue Aufgabe zuweist, den Interessen der Schweiz am besten Rechnung?

Bevor ich auf diese Fragen eingehe, werde ich einige grundsätzliche Überlegungen zu Europa und dem Verhältnis der Schweiz zur EU anstellen.

2. Die Schweiz als Teil Europas

Meine Damen und Herren

Wofür steht Europa? Europa steht etwa für Kultur – für den Buchdruck, für klassische Musik, für da Vinci, Picasso und Shakespeare.

Europa steht auch, und das ist ganz besonders wichtig, für Werte wie Freiheit, Demokratie und Menschenrechte. Europa hat den Europarat hervorgebracht und die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) geschaffen. Dies mit dem Ziel, die Vorherrschaft des Rechts zu sichern und einen grundrechtlichen Mindeststandard zu garantieren. Die Schweiz feiert dieses Jahr die fünfzigjährige Mitgliedschaft im Europarat; und nächstes Jahr jährt sich der Beitritt zur EMRK zum vierzigsten Mal.

Die EU als Errungenschaft und Herausforderung
Es sind aber nicht nur kulturelle Errungenschaften und Werte, die Europa ausmachen. Mit dem europäischen Einigungs-prozess hat sich auch eine spezifische politische und wirtschaftliche Ordnung herausgebildet, die den Kontinent nachhaltig geprägt hat – und weiter prägen wird.

Die Europäische Union wird heute häufig mit Schuldenkrise, Arbeitslosigkeit und exzessiver Bürokratie assoziiert. Dabei verlieren wir die Errungenschaften der EU allzu schnell aus den Augen.

Die europäische Einigung hat wesentlich zur Befriedung Europas beigetragen. Aus den Ruinen zweier Weltkriege ist eine Sicherheits- und Wertegemeinschaft entstanden, in der Konflikte nicht mehr militärisch, sondern politisch ausgetragen werden. Angesichts der heutigen Kriege und Verbrechen gegen die Menschlichkeit in Europas Nachbarschaft lohnt es sich, diese Errungenschaft in Erinnerung zu rufen.

An die Stelle militärischer Macht ist die Verrechtlichung der Beziehungen getreten. Natürlich wird auch in Brüssel mit harten Bandagen gekämpft. Das findet aber in einem rechtsstaatlichen Rahmen statt, was ausserhalb Europas längst nicht immer der Fall ist. Die EU ist eine Rechtsgemeinschaft, und das ist auch für die Schweiz ein Vorteil.

Auch der Binnenmarkt, das eigentliche Fundament der EU, ist eine Errungenschaft. Mit dem freien Verkehr für Waren, Kapital, Dienstleistungen und Arbeitskräfte verleiht er Europa dringend benötigte Wachstumsimpulse. Und er macht Europa zu einem global attraktiven Markt. Wie auch immer die Zukunft der Währungsunion aussehen mag: Am europäischen Binnenmarkt wird kaum jemand rütteln wollen.

Meine Damen und Herren

Die EU ist eine Realität. Sie ist kein entrücktes abstraktes Gebilde, sondern entspricht dem kollektiven Willen von mittlerweile 28 Staaten, sich in diesem europäischen Rahmen zu organisieren.

Die europäische Einigung ist denn auch keine Bedrohung für die Schweiz. Eine handlungsfähige EU ist im sicherheits-, aussen- und wirtschaftspolitischen Interesse unseres Landes. Allerdings ist das Verhältnis zur EU eine Herausforderung für die Schweiz.

Die Schweiz ist zwar ein durch und durch europäischer Staat. Wir stehen für dieselben Werte ein wie unsere europäischen Partnerstaaten. So rufen wir heute, am 10. Oktober, dem Welttag gegen die Todesstrafe, gemeinsam zu deren Abschaffung auf. Auf Initiative der Schweiz haben heute 41 Mitgliedstaaten des Europarats gemeinsam mit uns appelliert, das 13. Zusatzprotokoll zur EMRK zu ratifizieren und so die Todesstrafe in Friedens- und Kriegszeiten abzuschaffen. Das Ziel der Schweiz ist eine Welt ohne Todesstrafe – und zwar nicht in 100 Jahren, sondern in rund 10 Jahren. Europa und mit ihm die Schweiz spielen beim Kampf für die weltweite Abschaffung der Todesstrafe eine Vorreiterrolle.

Aber trotz dem europäischen Wesen der Schweiz bleibt die europäische Einigung eine besondere Herausforderung für unser Land. Auf der einen Seite ist unsere Wirtschaft auf einen diskriminierungsfreien Zugang zum Binnenmarkt angewiesen. Auf der anderen Seite ist die nationale Eigenständigkeit den Schweizerinnen und Schweizern ein zentrales Anliegen. Sie gehört zu unserem Selbstverständnis, zu unserer Identität.

Die direkte Demokratie, die föderale Struktur, die liberale Wirtschaftsordnung, aber auch die Weltoffenheit machen das Erfolgsmodell Schweiz aus. Dieses beruht auf Offenheit und Eigenständigkeit.

Beide diese Prinzipien, Offenheit und Eigenständigkeit, sollen auch unserem Verhältnis zur EU zugrunde liegen. Die Schweiz will ihr Verhältnis zur Union in Form einer engen und vertrauensvollen Partnerschaft statt einer Mitgliedschaft gestalten.

Die EU ist und bleibt der wichtigste Partner der Schweiz
Ich sage «eng und vertrauensvoll», weil die EU der mit Abstand wichtigste Partner der Schweiz ist. Sie wird das auf absehbare Zeit auch bleiben.

Der Bundesrat hat auf die globalen Machtverlagerungen reagiert, indem er die Handelstätigkeit der Schweiz in Wachstumsregionen wie Asien, der Golfregion oder Lateinamerika gezielt fördert. Mit Freihandelsabkommen ist es der Schweiz gelungen, die Türen zu einer wachsenden Zahl vielversprechender Märkte zu öffnen. Das ist eine aussenwirtschaftliche Erfolgsgeschichte.

Diese neuen Märkte sind für die Schweiz eine zunehmend wichtige Ergänzung zu Europa. Sie können aber kein Ersatz sein.

Halten wir uns die Relationen vor Augen: Das Handelsvolumen der Schweiz mit der deutschen Nachbarregion Baden-Württemberg entspricht in etwa demjenigen mit den USA, und es ist grösser als unser Handelsvolumen mit allen BRICS-Staaten zusammen. Das Handelsvolumen der Schweiz mit den italienischen Grenzregionen übertrifft unser Handelsvolumen mit China. Und das Handelsvolumen mit Tirol ist grösser als dasjenige mit Brasilien. Insgesamt entfallen zwei Drittel des Aussenhandels der Schweiz auf die EU-Staaten (55 % unserer Exporte, 75 % unserer Importe).

Deshalb hat der Bundesrat in seiner Aussenpolitischen Strategie letztes Jahr entschieden, die Beziehungen zu den Nachbarländern und den übrigen EU-Staaten zu verstärken und zu vertiefen.

Der bilaterale Weg hat sich bewährt
Meine Damen und Herren

Der Handlungsrahmen des Bundesrats wird in der Bundesverfassung festgelegt. Dort sind die Interessen definiert, die es zu verteidigen gilt: nämlich die Sicherheit, die Unabhängigkeit und die Wohlfahrt unseres Landes.

In all diesen drei Bereichen steht die Schweiz gut da, sogar beneidenswert gut. Die Schweiz ist sicher. Sie ist unabhängig. Und sie hat eine prosperierende Wirtschaft, was sich am klarsten darin zeigt, dass unsere Jugendlichen leichter Arbeit finden als ihre Altersgenossen im Ausland.

Im Bereich der Sicherheit übernimmt die Schweiz Verantwortung. Wir leisten wichtige Beiträge an die Förderung von Stabilität in Europa und darüber hinaus. Erwähnt sei hier beispielsweise der Schweizer Vorsitz in der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) im kommenden Jahr. Hier wollen wir einen Beitrag leisten für eine Sicherheitsgemeinschaft im Dienste der Menschen.

Mit Blick auf unsere Beziehungen zur EU stehen die Unabhängigkeit und die Wohlfahrt im Zentrum. Die Wahrung beider dieser Kerninteressen in unserem Verhältnis zu Europa ist eine grosse Herausforderung. Lange kam dies einer Quadratur des Kreises gleich. Diese Quadratur ist aber gelungen. Der bilaterale Weg der Schweiz sichert nämlich beides, Wohlstand und Unabhängigkeit.

Der bilaterale Weg ermöglicht der Schweiz den Zugang zum Binnenmarkt, ohne dass damit ihre Eigenständigkeit und ihre politischen Institutionen in Frage gestellt würden. Er wird damit den Kerninteressen der Schweiz gerecht. Und er ist die einzige europapolitische Option, die in unserem Land mehrheitsfähig ist. Bereits sieben Mal ist der bilaterale Weg in Abstimmungen bestätigt worden.

Wenn wir uns von der EU abschotten und einseitig die Unabhängigkeit betonen würden, so würden wir unseren Wohlstand gefährden. Denn der Zugang zum Binnenmarkt ist der Lebensnerv unserer Wirtschaft – das Handelsvolumen mit unseren Nachbarn illustriert dies eindrücklich. Das Kappen dieses Nervs ginge auf Kosten unseres Wohlstands.

Wenn wir uns umgekehrt allzu einseitig und bedingungslos auf den Marktzugang fixieren würden (etwa durch einen Beitritt zur EU oder zum EWR), schwächten wir unnötig die Unabhängigkeit unseres Landes. Das ist weder im Sinne der Mehrheit der Schweizer Bevölkerung noch des Bundesrats.

Der bilaterale Weg ist die einzige Variante, mit welcher sich der Wohlstand und die Unabhängigkeit der Schweiz in Einklang bringen lassen.

Und der bilaterale Weg bietet noch viel mehr. Er öffnet der Schweiz nicht nur den Zugang zu dem für sie wichtigsten Markt. Er öffnet auch allen Schweizerinnen und Schweizern Türen in Europa. Der bilaterale Weg ermöglicht es unseren Bürgerinnen und Bürgern, in den EU-Ländern zu arbeiten, zu forschen oder einfach nur grenzenlos zu reisen. Er ist nicht nur nützlich für Schweizer Unternehmen, sondern bietet Chancen und Perspektiven für uns alle.

Der bilaterale Weg hat sich in der Vergangenheit bewährt, und er ist ein Weg mit Zukunft. Es liegt in unserer Verantwortung, den bilateralen Weg langfristig zu sichern. Gestern war es gut – morgen kann es noch besser sein, wenn wir es wirklich und zusammen wollen!

3. Den bilateralen Weg erneuern, um ihn für eine weitere Generation zu sichern

Und damit komme ich zur Frage, warum dieser bilaterale Weg nach Meinung des Bundesrats erneuert werden muss.

Die Schweiz steht heute im internationalen Vergleich sehr gut da. Auf meinen bereits mehr als vierzig Auslandreisen als Aussenminister durfte ich immer wieder feststellen, wie die Schweiz in der Welt Staunen auslöst. Wir sind ein Land, das seiner jungen Generation nach wie vor gute Perspektiven bieten kann. Unsere Arbeitslosenzahlen sind tief, unseren Unternehmen geht es insgesamt gut. Im Forschungsbereich erbringen wir Spitzenleistungen. Auf Innovationsranglisten sind wir meist zuoberst.

Am meisten Nachfragen erhalte ich aber zu einer anderen Stärke der Schweiz – der direkten Demokratie…

Der bilaterale Weg ist erneuerungsbedürftig
Warum also Bewährtes ändern, warum den bilateralen Weg erneuern?

Zunächst lässt sich sagen, dass sich der bilaterale Weg vor allem deshalb bewährt hat, weil ihn die Schweiz und die EU gemeinsam immer wieder neuen Umständen angepasst haben. Die Welt um uns herum steht nicht still. Der europäische Binnenmarkt verändert sich täglich. Die Schweiz kann nicht nur zuschauen.

Mit anderen Worten: Einen Status quo in unserem Verhältnis zur EU gibt es nicht. Der Status quo würde heissen, aus einem Zug – und noch dazu dem einzig richtigen Zug – auszusteigen und zuzuschauen, wie er sich entfernt.

Die Tragfähigkeit des bilateralen Wegs hängt seit jeher davon ab, dass ihn beide Seiten unterstützen. Wie heisst es so schön? «It takes two to tango». Oder noch schöner, gemäss einem afrikanischen Sprichwort: «Kein Vogel fliegt mit einem Flügel.»

Wir haben diesen Weg mit der EU immer wieder im Sinne eines Gebens und Nehmens weiterentwickelt, damit er den Interessen beider Partner Rechnung trägt. Und damit dieser Weg nicht erodiert.

Nun hat die EU seit einigen Jahren signalisiert, dass sie das immer komplexere Geflecht an bilateralen Abkommen, die eine Teilnahme der Schweiz am Binnenmarkt betreffen, nicht mehr in der jetzigen Form handhaben will. Das Anliegen, den bilateralen Weg einfacher und effizienter zu gestalten, ist durchaus auch im Sinne der Schweiz. Auch wir haben ein Interesse an stabilen und funktionsfähigen bilateralen Abkommen.

Dazu sind allerdings eine Reihe institutioneller Fragen zu klären. Konkret geht es um

  • die Modalitäten der Übernahme von EU-Recht in denjenigen Bereichen des EU-Binnenmarkts, die von bilateralen Abkommen abgedeckt sind,
  • die Überwachung der Anwendung dieser Abkommen,
  • die Auslegung des EU-Rechts in den Abkommen
  • und die Streitbeilegung.

Schliesslich stellt sich auch die damit zusammenhängende Frage des Geltungsbereichs dieser Bestimmungen.

Wenn wir eine Einigung mit der EU zu diesen institutionellen Fragen erzielen, werden wir erstens den nach wie vor unvollständigen Zugang der Schweiz zum Binnenmarkt erweitern können. Wir werden neue Marktzugangsabkommen mit der EU abschliessen können und damit verhindern, dass die Schweizer Wirtschaft in Teilbereichen diskriminiert bleibt.

Zweitens – und dieser Punkt ist noch wichtiger – kann die Schweiz bei einer Lösung der institutionellen Fragen sicherstellen, dass die bestehenden Marktzugangsabkommen à jour gehalten werden können. Ohne eine Aktualisierung und Anpassung dieser Abkommen an neue Rechtsentwicklungen in der EU droht eine wachsende Kluft zwischen den angewandten Regeln innerhalb der EU einerseits und zwischen der Schweiz und der EU andererseits.

Der Marktzugang und die Rechtssicherheit für die Schweizer Wirtschaft würden in diesem Fall sukzessive abnehmen. Die Attraktivität des Standorts Schweiz würde leiden und unser Wohlstand sinken. Der bilaterale Weg würde damit in eine Sackgasse führen.

Man kann das mit einer alten Informatiksoftware vergleichen, die einst leistungsstark war, aber angesichts fehlender Updates nicht mehr funktionstüchtig ist. Die Schweiz muss darauf bedacht sein, ihre Software für den Marktzugang, d.h. ihre entsprechenden bilateralen Abkommen, immer à jour zu halten.

Drittens wird eine Lösung der institutionellen Fragen dazu beitragen, dass sich die Gesamtbeziehungen zwischen der Schweiz und der EU weiter verbessern. Das wird es uns auch erleichtern, wichtige Kooperationsdossiers wie dasjenige im Bereich der Forschung zu erneuern. Die Bedeutung dieses Abkommens muss ich hier an dieser renommierten Hochschule nicht näher erläutern. Wir haben ein evidentes Interesse daran, auch künftig in diesen Fragen eng mit der EU zu kooperieren.

Meine Damen und Herren

Wenn wir den bilateralen Weg erneuern, können wir ihn für die nächsten 20 Jahre sichern, für eine ganze Generation! Wenn wir hingegen von einer Erneuerung absehen, wird das bisher Erreichte mittelfristig nicht zu bewahren sein.

Es gibt keine bequeme Status-quo-Lösung in dieser Frage. Ohne eine Einigung in den institutionellen Fragen wird der bilaterale Weg langsam aber sicher erodieren. Er würde inhaltlich zunehmend ausgehöhlt. Und er würde politisch an Akzeptanz verlieren – sowohl innerhalb der EU als auch in der Schweiz. Der Druck eines EU-Beitritts würde in einem solchen Szenario steigen.

Der Zeitpunkt für die Erneuerung ist günstig
Für den Bundesrat ist deshalb klar: Wir wollen den bilateralen Weg erneuern, damit er attraktiv bleibt und Zukunft hat, statt unser Land in eine Sackgasse zu führen.

Viele werden sich aber fragen: «Warum sollen wir den bilateralen Weg gerade jetzt erneuern? Der Schweiz geht es doch gut. Können wir nicht zuwarten?»

Für den Bundesrat gibt es zwei Gründe, die Erneuerung des bilateralen Wegs heute anzupacken: Einerseits bietet sich uns derzeit eine günstige Gelegenheit dazu. Andererseits ist es in unserem Interesse, eine solche Erneuerung dann vorzunehmen, wenn es der Schweiz gut geht und die Herausforderungen des bilateralen Wegs noch überschaubar und gemeinsam lösbar sind.

Lassen Sie mich zunächst den ersten Punkt erläutern: Warum ist die Gelegenheit günstig?

Noch vor etwas mehr als einem Jahr bewerteten die Schweiz und die EU ihre Beziehungen diametral anders. Wichtige Vertreter der EU prophezeiten uns, der bilaterale Weg sei zu Ende. In der Schweiz waren solche Aussagen ebenfalls zu hören.

Der Verdruss in Brüssel über das Geflecht an bilateralen Abkommen war gross. Kritik am Sonderfall Schweiz wurde laut, und Manche sagten uns, die Schweiz käme an einem EWR-Beitritt nicht vorbei. Man glaubte der Schweiz damals nicht, dass sie bereit ist, den bilateralen Weg zu erneuern. Man ging davon aus, dass die Schweiz einzig auf ein weiteres Abkommen aus war – in diesem Fall das Stromabkommen.

Der Bundesrat und die Schweizer Diplomatie haben seither viel investiert, um das Vertrauen wiederherzustellen – in Brüssel und in den Hauptstädten. Die Schweiz hat dabei nicht auf Zeit gespielt, sondern konkrete Vorschläge gemacht, wie die institutionellen Fragen gelöst werden könnten.

Ende Dezember 2012 erklärte die EU, dass sie offen sei für eine Vertiefung der wichtigen Beziehungen zur Schweiz und dass sie bereit sei, den bilateralen Weg auch in den Bereichen des Binnenmarkts weiterzugehen – vorausgesetzt der bilaterale Weg werde erneuert. Das war eine wichtige Etappe für die Schweiz.

Wir haben in der Folge einen «technischen Dialog» zwischen Bern und Brüssel lanciert. Einen lösungsorientierten Dialog. Dabei gelang es, drei mögliche Optionen als Lösungswege zu identifizieren.

Heute ist das Vertrauen wieder da. Das Klima ist konstruktiv. Im Juli 2013 erklärte die EU, dass sie bereit sei, auf der Grundlage der dritten Option ein Mandat auszuarbeiten, also derjenigen Option, für die sich auch der Bundesrat entschieden hatte. Die EU hätte lieber an jener Option gearbeitet, die ein Andocken der Schweiz an die EWR-Institutionen vorsieht. Sie ist nun aber bereit, über eine Lösung zu diskutieren, die der Schweiz stärker entgegenkommt.

Erstmals, seit vor fünf Jahren die institutionellen Fragen auf den Tisch kamen, stehen die Ampeln nun auf grün. Erstmals sind Verhandlungen überhaupt möglich.

Hätten wir vor einem Jahr verhandeln wollen, wir hätten es nicht tun können. Heute können wir es, wenn wir das wollen. Und da nun tatsächlich die Möglichkeit besteht, liegt es in unserer Verantwortung, diese Chance zu packen.

Es gehört zu unserer Verantwortung, hier mit Weitsicht zu entscheiden und die Erneuerung an die Hand zu nehmen, statt die Erosion des bilateralen Wegs in Kauf zu nehmen.

Es gibt, wie gesagt, noch einen zweiten Grund, warum die Schweiz heute die Erneuerung an die Hand nehmen sollte: Die Schweiz ist nämlich in einer guten Ausgangslage für solche Verhandlungen.

Wir werden ein besseres Verhandlungsergebnis erzielen, wenn wir nicht mit dem Rücken zur Wand stehen. Wenn das Verhandlungsergebnis nicht zufriedenstellend sein sollte, können wir vom Tisch aufstehen. Unser Partner weiss dies. Darum können wir mit einem ausgewogenen Verhandlungsergebnis rechnen.

Gewiss hat die Schweiz heute ein Interesse daran, neue Marktzugänge zu erschliessen, insbesondere in den Bereichen Strom und Chemikalien (REACH). Eine Einigung in diesen Dossiers wäre für uns von Nutzen und wünschenswert. Sie ist aber nicht matchentscheidend.

Wird das auch künftig noch so sein? Sollte die Schweiz in einigen Jahren darauf angewiesen sein, ein neues Marktzugangsabkommen abzuschliessen, etwa im Bereich der Finanzdienstleistungen, so müsste sie dannzumal die institutionellen Fragen unter hohem Druck regeln. Wir wären viel mehr in der Rolle des Demandeur als heute und in einer bedeutend schlechteren Verhandlungsposition.

Die Vernunft gebietet es, dass wir heute vorausschauend eine gute Lösung aushandeln. Antizipation ist ein wichtiger Bestandteil jeder erfolgreichen Politik. Dort, wo wir Probleme frühzeitig erkennen, sollten wir sie rechtzeitig anpacken. Das gilt nicht nur für die Sozial- oder die Energiepolitik, das gilt auch für die Europapolitik. In all diesen Bereichen gilt: vorausschauen und erneuern, statt zurückfallen und erodieren.

Dabei können wir durchaus mit Selbstvertrauen in Verhandlungen mit der EU gehen. Die Schweiz ist für die EU ein wichtiger Partner. Wir sind kein Kleinstaat, der der EU ohnmächtig gegenübersteht. Wir sind eine Wirtschaftsmacht, eine Innovationsmacht und auch eine Mediationsmacht. Die Gespräche mit ausländischen Kollegen bestätigen mir immer wieder, dass wir auch so gesehen werden.

Die Schweiz ist die siebtgrösste Volkswirtschaft im EU/EFTA-Raum. Sie ist der zweitgrösste Investor in der EU. Und sie ist der viertgrösste Handelspartner der EU. Der Handel zwischen der Schweiz und der EU generiert 1 Milliarde Franken – pro Arbeitstag! Warum ist Lausanne das Zentrum des wichtigsten Forschungsprojekts der EU? Warum wird Genf die von der EU geleiteten Gespräche über die iranische Nuklearfrage beherbergen?

Für ein Land mit 8 Millionen Einwohnern sind das unglaubliche Zahlen und Fakten. Es sind Zahlen und Fakten, auf die wir stolz sein dürfen. Und es sind Zahlen und Fakten, die Grund zur Annahme geben, dass auch die EU an einer einvernehmlichen Lösung mit der Schweiz interessiert sein wird.

Die vom Bundesrat gewählte Option entspricht den Interessen der Schweiz am besten

Wie aber sollen wir die institutionellen Fragen mit der EU lösen? Der Bundesrat hat die drei Optionen, die aus dem technischen Dialog zwischen der Schweiz und der EU hervorgegangen sind, sorgfältig analysiert. Er hat sich viel Zeit dazu genommen.
Nach einer eingehenden Prüfung ist er zur Überzeugung gelangt, dass die Schweiz mit derjenigen Option, die keine neuen Institutionen aber eine neue Aufgabe für den EU-Gerichtshof vorsieht, ihre Interessen eindeutig am besten wahren kann.

Der Bundesrat ist auch zum Schluss gekommen, dass es Zeit zum Handeln ist und der bilaterale Weg jetzt erneuert werden sollte. Am 21. August 2013 verabschiedete er deshalb den Entwurf eines Verhandlungsmandats. Dieser Entwurf ist derzeit in Konsultation bei den parlamentarischen Kommissionen und den Kantonen.

Der Bundesrat hat aber auch die Sozialpartner und die Wirtschaftsverbände informiert und wird den Mandatsentwurf mit ihnen diskutieren.

Welche Gründe sprechen für die vom Bundesrat gewählte Option?

  • Keine neuen Institutionen:Ein wichtiger Punkt für den Bundesrat ist, dass es keine neuen Institutionen geben wird. Die Schweiz unterstellt sich keiner allgemeinen Überwachungsbehörde. Anders als etwa bei der EWR-Option werden hier keine europäischen Beamten laufend überprüfen, wie Bund, Kantone und Gemeinden die bilateralen Verträge umsetzen. Die Aufsicht bleibt Sache der Behörden der beiden Parteien.
  • Keine Supranationalität: Die Schweiz unterstellt sich auch keinem supranationalen Gericht. Es gibt kein Vertragsverletzungsverfahren und keine ausländischen Richter, die die Schweiz verurteilen können. Das ist ein gewichtiger Vorteil.
  • Streitschlichtung bleibt politisch: Die Schweiz ist zwar bereit, Auslegungsfragen zum EU-Recht, das die Schweiz übernommen hat oder übernehmen wird, dem Europäischen Gerichtshof zu unterbreiten. Die Streitschlichtung bleibt aber politisch. Sie verbleibt beim Gemischten Ausschuss, der unter Berücksichtigung der Auslegung durch den EuGH eine einvernehmliche Lösung finden muss. Bei den anderen Optionen könnte ein supranationales Gericht die Schweiz hingegen direkt verpflichten.
  • Handlungsfreiheit gewahrt: Die Schweiz behält bei der vom Bundesrat gewählten Option die Handlungsfreiheit, einer Auslegung des EuGH nicht zu folgen. Sie würde in einem solchen Fall zwar Ausgleichsmassnahmen der EU riskieren, könnte diesbezüglich aber jeweils souverän und eigenständig eine Güterabwägung vornehmen.
  • Mehr Rechtssicherheit: Im Übrigen – auch das ist ein wichtiger Punkt – bietet die gewählte Option am meisten Rechtssicherheit. Die EU wird eine Entscheidung ihres eigenen Gerichtshofs nicht mehr hinterfragen. Bei den supranationalen Gerichten, wie sie in den anderen Optionen vorgesehenen sind, ist das nicht zwingend der Fall – was aus Sicht des Bundesrats nicht tragbar ist.

Es lässt sich bilanzieren: Die institutionelle Ordnung der Schweiz bleibt unberührt. Das Referendumsrecht bleibt garantiert. Es wird keinerlei Automatismen bei der Übernahme des Rechts geben. Vielmehr erfolgt die Rechtsübernahme dynamisch.

Die vom Bundesrat gewählte Option ermöglicht der Schweiz damit weiterhin einen europapolitischen Kurs, der Wohlstand und Unabhängigkeit in Einklang bringt.

Ein klarer Verhandlungsrahmen
Natürlich musste der Bundesrat, genauso wie die EU, gewisse Abstriche an seiner ursprünglichen Position machen, damit Verhandlungen überhaupt möglich werden. Dazu zählt die Anwendung der institutionellen Lösung auch auf bestehende Marktzugangsabkommen.

Die Anwendung der institutionellen Lösung auf alle Marktzugangsabkommen bringt der Schweiz aber auch Vorteile. Damit lässt sich nämlich die Rechtssicherheit für Schweizer Unternehmen vergrössern und die Erosion der bestehenden Abkommen vermeiden. Wenn bei einer Hausrenovation nur neue Stockwerke isoliert werden, nicht aber die alten, so ist damit für das Haus insgesamt nicht viel gewonnen.

Der Bundesrat hat dabei unmissverständlich festgehalten, dass die Ziele, der Anwendungsbereich und die Tragweite der bestehenden Abkommen nicht modifiziert werden dürfen. Eine Einschränkung der flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit ist dabei genauso ausgeschlossen wie eine Übernahme der Richtlinie zur Unionsbürgerschaft.

Der Bundesrat hat den Rahmen des Verhandlungsmandats klar abgesteckt. Er hat rote Linien definiert, die nicht überschritten werden dürfen. Eine institutionelle Lösung um jeden Preis wird es nicht geben.

Falls es dereinst zu Verhandlungen mit der EU kommt, so wird der Bundesrat das Resultat selbstredend nur dann gutheissen und dem Parlament unterbreiten, wenn es ausgewogen ist und den Interessen der Schweiz entspricht.

Der Entscheid des Parlaments wird dem fakultativen Referendum unterstellt sein. Das Schweizer Volk wird somit – wie immer! – das letzte Wort haben können. Die Frage der Erneuerung des bilateralen Wegs betrifft uns alle. Wir sollen diese Frage deshalb auch alle gemeinsam beantworten können.

4. Die mittelfristige Strategie des Bundesrats

 Meine Damen und Herren

Der Bundesrat wird das Ergebnis von institutionellen Verhandlungen wie gesagt einer kritischen Prüfung unterziehen. Gleichzeitig sollten wir eine allfällige institutionelle Lösung aber auch in einem grösseren europapolitischen Ganzen bewerten.

Der Bundesrat hat die institutionellen Fragen in eine mittelfristige Strategie zur Konsolidierung und Erneuerung des bilateralen Wegs eingebettet. Wir streben parallele Fortschritte in verschiedenen Dossiers und eine ausgewogene Gesamtlösung an.

Nach dem Eintreten auf die institutionellen Fragen sollen in einer zweiten Phase neue Verhandlungsdossiers eröffnet (u.a. Chemikalien) und bestehende Verhandlungen vorangetrieben und zum Abschluss gebracht werden (u.a. Energie, Erneuerung der Forschungskooperation). Auch soll ein Mandat im Bereich der Zinsbesteuerung verabschiedet werden.

Als dritte Phase streben wir schliesslich ein Treffen mit der EU auf politischer Ebene an. An diesem Treffen sollen wichtige Dossiers besiegelt und andere mit neuen politischen Impulsen versehen werden. Stattfinden soll das Treffen etwa Mitte 2014, also noch in der Amtszeit der jetzigen EU-Kommission.

Neulich traf ich am Rande der UNO-Generalversammlung in New York den Präsidenten dieser EU-Kommission, Herrn Barroso. Er zeigte sich optimistisch und meinte, dass die Schweiz und die EU gute Fortschritte erzielt hätten und darum eine rasche und gute Lösung möglich sei. Das sind andere Töne als noch im Frühling 2012…

Auch der Bundesrat ist überzeugt, dass wir mit der EU ein gutes Paket schnüren können. Mit der Erneuerung des bilateralen Wegs schaffen wir etwas Zukunftsträchtiges. Wir schaffen die Grundlagen dafür, dass die Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU auch künftig eng und vertrauensvoll sind. Und dass die Schweiz auch weiterhin sowohl Wohlstand als auch Unabhängigkeit geniessen kann.

Für die Sicherung des bilateralen Wegs – für diese positive Perspektive – lohnt es sich einzustehen. Und wir sollten uns diese positive Perspektive auch dann vor Augen halten, wenn wir in absehbarer Zeit an der Urne direkt oder indirekt über die Personenfreizügigkeit befinden.

Bei der Volksinitiative «Gegen Masseneinwanderung», bei der Ecopop-Initiative und auch bei einem möglichen Referendum gegen die Ausweitung der Personenfreizügigkeit auf Kroatien geht es nicht nur um Fragen der Zuwanderung. Es geht immer auch um den bilateralen Weg der Schweiz.

Die Personenfreizügigkeit ist ein konstitutives Element des bilateralen Wegs. Wenn wir den bilateralen Weg jetzt durch eine Erneuerung langfristig sichern wollen, dann gelingt eine solche Renovation natürlich nur, wenn wir parallel dazu das Fundament nicht einreissen.

Die Personenfreizügigkeit ist weit mehr eine Chance als eine Bedrohung für die Schweiz. Der Wohlstand der Schweiz ist in der Tat bemerkenswert. Er ist aber nicht von Zauberhand entstanden. Die Schweiz hat sich diesen Wohlstand erarbeitet. Und die Personenfreizügigkeit ist eine zentrale Voraussetzung dafür, dass diese harte Arbeit Früchte tragen kann.

5. Schluss

Wir alle wissen: Der Schweiz geht es heute gut. Wir geniessen Wohlstand. Und wir leben in einem unabhängigen und sicheren Land.

Der gute Zustand unseres Landes darf uns mit Freude und Stolz erfüllen. Er darf uns aber nicht träge und selbstbezogen machen. Weltoffenheit war seit jeher eine Grundvoraussetzung für den Erfolg der Schweiz, auch gegenüber Europa.

Winston Churchill war ein weiser Mann, und das nicht nur wegen seines Aufrufs zur Vereinigung Europas. Ein weiteres Zitat von ihm, das mir stets gefiel, geht so:

«A pessimist sees the difficulty in every opportunity; an optimist sees the opportunity in every difficulty.»

Ich zähle mich zu den Optimisten. Und ich zähle meine ganze Mannschaft und den Bundesrat dazu. Wir sind fest davon überzeugt, dass wir den bilateralen Weg mit der EU zukunftsfähig machen können.

Die Schweiz durchlebt heute bewegende Zeiten. Und sie steht vor einer wichtigen aussenpolitischen Weichenstellung. Die Erneuerung des bilateralen Wegs ist nötig, damit dieser Weg nicht erodiert und zu einer Sackgasse wird. Und diese Erneuerung ist jetzt möglich. Nach Ansicht des Bundesrats ist der Augenblick gekommen, die Erneuerung an die Hand zu nehmen. Es liegt in unserer Verantwortung zu handeln – für uns, aber noch vielmehr für die künftige Generation.


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Letzte Änderung 20.04.2018

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