Das Schweizer Steuersystem: Abbild unseres gelebten Föderalismus
Bern, 18.01.2007 - Position von Bundesrat Hans-Rudolf Merz zum internationalen Steuerwettbewerb; 18. Januar 2007
Über das Schweizer Steuersystem mit seinen Besonderheiten wird derzeit viel diskutiert. Für Bundesrat Merz ist es ein Abbild unseres gesellschaftlichen Staatsverständnisses und damit unserer kulturellen Identität. Der direktdemokratisch verankerte Steuerwettbewerb führt dazu, dass sich letztlich die effizientesten und gerechtesten Steuersysteme durchsetzen werden.
Europa ist ein Kontinent, der vielfältiger nicht sein könnte. Historisch gesehen gereichte ihm das nicht zum Nachteil. Ganz im Gegenteil. Das bekannte Buch „The European Miracle" von Eric Jones argumentiert beispielsweise, dass es kein Zufall ist, dass Europa zum Epizentrum der Industriellen Revolution wurde. Die Vielfältigkeit und ein gesundes Mass an Konkurrenz in Europa waren ein fruchtbarer Nährboden für epochale Entwicklungen der Aufklärung in Politik, Religion, Wissenschaft, Kunst und Kultur. Gerade die unterschiedlichen Ausdifferenzierungen institutioneller Voraussetzungen auf einem begrenzten geografischen Raum bedeutete Versicherung und Stimulus für das Aufkommen von gesellschaftlichen Neuerungen und unorthodoxen Ideen. Die unterschiedlichen politischen und gesellschaftlichen Gestaltungsentwürfe lösten eine Rivalität der Ideen aus, die sich im Wettbewerb wechselseitig zu einem Höchstmass an Produktivität und schöpferischer Initiative herausforderten. Auch die Zeit der Renaissance - so argumentieren Historiker und Ökonomen - brachte beispielsweise für Deutschland Wohlstand und Prosperität, weil die politische Fragmentierung die Zwänge der zünftischen Ordnung aufbrach. Politische Rivalen ausserhalb der grossen Städte gewährten Geschäftsleuten und Künstlern grössere individuelle Freiräume und erlebten so eine Zuwanderung. Neue Städte wurden gegründet, überkommene Konventionen abgeschafft und politische Experimente erprobt.
Die Zeiten haben sich freilich geändert. Heute stellt sich die Frage, ob in einer sich integrierenden Welt, die globalen Gesetzmässigkeiten folgt, solche kleinräumigen Ausdifferenzierungen noch sinnvoll sind. Darauf gibt es unterschiedliche Antworten. Dies gilt auch für die Fiskalpolitik und damit den Steuerwettbewerb. Wie viel Wettbewerb ist gesund, wie viel Koordination notwendig? Die Frage der Möglichkeiten und Grenzen des Steuerwettbewerbs wurde im Rahmen des OECD-Projekts „harmful tax practices" kontrovers diskutiert. Die Schweiz hat sich an der Diskussion konstruktiv beteiligt. Unsere Steuersysteme gelten gemäss OECD-Analyse als regelkonform. Die OECD - eine internationale Organisation mit notabene 30 Mitgliederländern - hat uns in Bezug auf unsere praktizierten Steuersysteme erst jüngst als dem fairen Wettbewerb verpflichtet klassifiziert. Das darf gerne zur Kenntnis genommen werden.
Ländervergleiche sind immer spannend und problematisch zugleich. Spannend, weil die Vielfältigkeit eine Analyse bereichert und sich aus dem Vergleich Schlüsse für die eigene Situation ziehen lassen. Problematisch, weil die Unterschiede oft auch Unverständnis hervorrufen. Daher will ich das Schweizer Steuersystem und seine Besonderheiten darlegen. Denn Fakten helfen, Missverständnisse zu vermeiden.
Das Schweizer Steuersystem basiert auf rechtsstaatlichen Grundsätzen und ist ein Abbild unseres gesellschaftlichen Staatsverständnisses und damit unserer kulturellen Identität. Es ist ein Abbild des Föderalismus mit einem Höchstmass an direktdemokratischer Mitwirkung. Der Föderalismus helvetischer Prägung sieht sich dem Gedanken der Subsidiarität verpflichtet. Autorität und Herrschaft sollen sich von unten nach oben entwickeln. Die Rechtfertigung höherer staatlicher Gemeinschaften muss von den niedrigeren Einheiten abgeleitet werden. Erst dann darf die übergeordnete Instanz „subsidiär" und ausgleichend eingreifen. Alexis de Tocqueville hat dies vor über 170 Jahren treffend umschrieben als eine Kombination der verschiedenen Vorteile, die sich aus der Grösse wie aus der Kleinheit von Staaten ergeben.
Übertragen auf unsere Verhältnisse bedeutet dies, dass die ursprüngliche Steuerhoheit in der Schweiz in den Händen der Kantone liegt. Der Bund darf nur subsidiär Steuern erheben, das heisst dort und in jenem Umfang wie, es ihm die Verfassung zugesteht. Entsprechende Verfassungskompetenzen müssen zwingend direkt durch das Volk und eine Mehrheit der Kantone legitimiert sein. Dementsprechend eingeschränkt sind die eigenen Steuerkompetenzen des Bundes. Historisch gesehen trotzte der Bund den Kantonen die Steuerkompetenzen meistens erst nach mehreren gescheiterten Versuchen ab. Auch heute noch besitzt der Bund nur eine zeitlich befristete Kompetenz zur Erhebung der direkten Bundessteuer und der Mehrwertsteuer. Beide Steuern machen zusammen 60% der Einnahmen des Bundes aus. Diese Kompetenz ist jeweils durch Volk und Kantone zu erneuern. Letztmals hat der Souverän im Jahr 2004 darüber abgestimmt. Und im Jahr 2020 wird mein Nachfolger wiederum einen Abstimmungskampf für die Verlängerung der Steuerkompetenz zu führen haben.
Die fiskalpolitische Autonomie der Kantone ist in der Schweiz stark verankert. Die direkten Volksrechte stellen dabei eine Versicherung dieser Autonomie dar. Als Folge stehen die Kantone untereinander im Steuerwettbewerb. Der Steuerwettbewerb unter den Kantonen beruht dabei auf drei Pfeilern: der kantonalen Einnahmenautonomie durch das Festlegen der Steuergesetze, der kantonalen Ausgabenautonomie durch das Bestimmen des Budgets sowie dem Finanzausgleich auf Bundesebene, der einen Ausgleich der kantonalen Unterschiede herbeiführt. In den Kantonen befinden Volk, Parlament und Regierung damit einerseits über die Steuerbelastung, anderseits aber auch über die Ausgaben ihres Gemeinwesens. Die direkt-demokratische Fundierung der Finanzpolitik ist dabei ein wesentliches Merkmal. Das Zitat von Alexis de Tocqueville drückt die Geisteshaltung dieser dezentralen und direktdemokratischen Verankerung der Steuerpolitik treffend aus: „A democratic government is the only one in which those who vote for a tax can escape the obligation to pay it".
Die Wirkung des Steuerwettbewerbs innerhalb der Schweiz darf als positiv bezeichnet werden. Der gelegentlich befürchtete ruinöse Steuersenkungswettlauf „race to the bottom" findet nicht statt. Wir bieten eine qualitativ hochstehende Infrastruktur an, über die das Volk genauso befindet, wie auch über die dafür zu erhebenden Steuern. Steuerwettbewerb gewährt Vielfalt, Auswahl, Effizienz und Innovation. Warum? Wenn Bürger und Unternehmen ihre Wohn- bzw. Standorte bewusst auswählen können, zwingt dies Politik und Verwaltung von konkurrierenden Standorten, eine attraktive Kombination von effizienten öffentlichen Leistungen und einer möglichst geringen fiskalischen Belastung anzubieten.
Zum Nutzen des Steuerwettbewerbs gehört auch, dass er einen willkommenen Vergleichsmassstab bietet. Bürgerinnen und Bürger können den Erfolg einer Regierung und des Parlaments relativ zum Erfolg anderer Regierungen und Parlamente messen und dies bei den Wahlen berücksichtigen. Insofern macht der Steuerwettbewerb auch die Demokratie lebendiger.
Die Kantone stehen auch in einem Qualitätswettbewerb untereinander. Ich bin überzeugt: Die Kraft des Steuerwettbewerbs liegt in seinem Innovationspotenzial, im Experimentieren mit neuen Lösungen. Nicht ganz zu unrecht hat der ehemalige Appenzeller Ständerat Raymond Broger einmal gemeint: „Es gibt überhaupt fast nichts, was dem Bund selbst in den Sinn gekommen ist. Fast alles hat er den Kantonen aus ihren praktischen Experimentierfeldern abgeschaut".
Der Steuerwettbewerb wirkt in diesem Sinne wie eine offene Arena für gesellschaftliche Experimente. In deren Verlauf werden bessere Lösungen beibehalten und imitiert, unterlegene Lösungen aufgegeben. Vorteilhafte politische Regelungen werden nämlich nicht bloss von planender Voraussicht, sondern von ‚Versuch und Irrtum' geleitet. Denn bei allem Bemühen ist man auch in der Politik nie sicher, jeweils auf Anhieb die beste Lösung gefunden zu haben. Wie in allen Lebensbereichen ist auch die Politik auf das Entdeckungspotenzial wettbewerblicher Prozesse angewiesen.
Historisch gesehen hat diese Ausstiegsmöglichkeit eine wichtige Rolle bei der Entstehung einer freien Gesellschaft gespielt. Viele Bauern konnten im Mittelalter das feudale Joch nur abschütteln, indem sie in die freien Städte flüchteten. So wie ein demokratischer Staat sich gegen die Anarchie zu schützen weiss, schützt uns der Steuerwettbewerb vor dem Verlust des individuellen Freiraums.
Die Autonomie der Kantone in fiskalpolitischen Fragen ist jedoch nicht grenzenlos. Das Steuerharmonisierungsgesetz auf Bundesebene schafft eine formelle Angleichung der Steuerbemessungsgrundlage unter den Kantonen. Dessen Grundlage fusst auf einer Verfassungsbestimmung, der Volk und Kantone 1977 zugestimmt haben. Materiell schränken die Verfassungsbestimmungen die fiskalpolitische Autonomie der Kantone im Bereich der Tarif- und Sozialabzugsgestaltung zwar nicht ein. Schädliche Steuerpraktiken kantonaler und kommunaler Gesetzgeber werden dadurch aber vermieden.
Dies gilt auch für die jüngst kritisierten speziellen Steuerberechnungsvorschriften für juristische Personen (Holding-, Verwaltungs- und Gemischte Gesellschaften) in den kantonalen Steuergesetzen. Diese finden ihre Grundlage in Artikel 28 des Steuerharmonisierungsgesetzes, der die besonderen Fälle in der Berechnung der kantonalen Gewinnsteuer regelt. Die kantonalen Regelungen basieren damit also anders als zuweilen behauptet auf einer bundesgesetzlichen Grundlage. Derartige Regeln existieren übrigens schon seit der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts; damals war dieser Bereich allerdings noch voll der kantonalen Autonomie überlassen, weil noch kein Steuerharmonisierungsgesetz eine Beschränkung enthielt.
Gemäss dieser Regelung unterliegen Gesellschaften mit Holdingstatus nicht der kantonalen Gewinnsteuer, jedoch der Kapitalsteuer. Die Nichtbesteuerung von Dividendeneinkünften bei Holdinggesellschaften dient der Vermeidung der wirtschaftlichen Mehrfachbesteuerung von Unternehmensgewinnen. Sie folgt damit einem international anerkannten steuerpolitischen Prinzip. In der Schweiz unterliegen damit alle Unternehmen mit Holdingstatus der gleichen gesetzlichen Behandlung, seien sie schweizerisch oder ausländisch beherrscht. Von einer Vorzugsbehandlung ausländisch beherrschter Gesellschaften in gewissen Kantonen kann also keine Rede sein. Es findet keine Diskriminierung statt. Die steuerlichen Regelungen sind nicht selektiv, sondern stehen allen wirtschaftlichen Akteuren - unbesehen von deren Nationalität oder deren Produktions- oder Wirtschaftszweig - offen. Im Übrigen unterliegen auch Holdinggesellschaften der vollen Gewinnbesteuerung auf Bundesebene, wobei auch hier durch die Gewährung des Beteiligungsabzugs - vergleichbar mit dem deutschen Schachtelprivileg - die wirtschaftliche Mehrbelastung der Dividenden beseitigt wird.
Bei den Verwaltungsgesellschaften und den Gemischten Gesellschaften ist eine Geschäftstätigkeit in der Schweiz gar nicht oder nur sehr beschränkt gegeben. Das heisst, deren Geschäftstätigkeit und Ertragsstruktur ist überwiegend auslandbezogen. Solche Firmen nehmen die Infrastruktur in der Schweiz weniger in Anspruch als Unternehmen, deren Geschäftstätigkeit vorwiegende inlandbezogen ist. Dies berücksichtigt der schweizerische Fiskus aufgrund der Vorgaben im Steuerharmonisierungsgesetz. Damit wird verhindert, dass er sich nicht allzu weit von einer verursachergerechten Besteuerung entfernt. Oder anders gesagt, auch bei den Steuern muss es erlaubt sein, ein faires Preis-Leistungsverhältnis zu fordern. In jeden Fall gilt jedoch, dass die Kantone keine Möglichkeit einer Diskriminierung oder einer Vorzugsbehandlung von ausländischen, bzw. ausländisch beherrschten Gesellschaften haben. Dies ergibt sich aus dem Steuerharmonisierungsgesetz an das die Kantone gebunden sind.
Ein ganz anderes Thema, das derzeit diskutiert wird, betrifft die Aufwandbesteuerung für natürliche Personen. Es handelt sich dabei um eine Spezialität, sozusagen um ein Hilfskonstrukt. Damit können in schwierigen Fällen überhaupt Steuern mit administrativ vertretbarem Aufwand veranlagt werden. Es ist international durchaus üblich, dass bei schwierigen Veranlagungen zur Ermittlung der Steuerschuld Ermessensregeln angewendet werden. In der Schweiz nennt sich dieses Hilfskonstrukt Aufwandbesteuerung. In England kommt der „non-domiciled"-Status einem solchen Steuerregime nahe. Weitere Länder kennen andere Ermessensregeln. Die Aufwandbesteuerung steht natürlichen Personen offen, die erstmals oder nach einer Landesabwesenheit von mindestens zehn Jahren in der Schweiz Wohnsitz oder Aufenthalt nehmen. Personen mit dem Status der Aufwandbesteuerung dürfen hier keine Erwerbstätigkeit aufnehmen. Wenn solche Personen Doppelbesteuerungsabkommen in Anspruch nehmen, müssen die entsprechenden Erträge aufgrund unseres internen Rechts stets in die Bemessungsgrundlage der Aufwandsteuer einbezogen werden. Das heisst, dass sie diesbezüglich wie die der normalen Einkommensteuer unterworfenen Personen behandelt werden. Gewisse Doppelbesteuerungsabkommen, wie z.B. jenes mit Deutschland und jenes mit Frankreich versagen im Regelfall den Aufwandbesteuerten die Abkommensvorteile. Im Weiteren darf darauf hingewiesen werden, dass Aufwandbesteuerte die volle Mehrwertsteuer abliefern.
Bei der Diskussion sollte man letztlich nicht vergessen, dass der Standortwettbewerb eine Tatsache ist. Wie alle Staaten bemüht sich auch die Schweiz, einen attraktiven Wirtschaftsstandort mit vorteilhaften Bedingungen zu bieten. Prosperität und Arbeitsplätze für das eigene Land hängen direkt von der Gestaltung der wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen ab. Dabei muss klar sein, dass unterschiedliche Länder, mit Vorteil unterschiedliche Strategien verfolgen. Es geht um die Suche nach eigenen, spezifischen Spezialisierungsvorteilen. Aufgrund der Kleinheit des Binnenmarkts, der Rohstoffarmut, des fehlenden Meeranschlusses und der geografisch-topografischen Nachteile ist die Schweiz gezwungen, ihre Spezialisierungsvorteile auch in einer attraktiven Steuerpolitik zu suchen.
Die Unternehmensbesteuerung ist dabei ein wichtiger Faktor, aber bei Weitem nicht der einzige Grund für die Attraktivität der Schweiz. Moderne Infrastrukturen; flexible, mehrsprachige und gut qualifizierte Arbeitsmärkte; starke Forschungs- und Entwicklungskapazitäten, der Friede zwischen den Sozialpartnern, ein flexibles Arbeitsrecht, eine moderate Besteuerung der natürlichen Personen; das Vorhandensein von Doppelbesteuerungsabkommen mit den wichtigsten Wirtschaftspartnern; die Bürgernähe der Verwaltung und eine pragmatisch und konsensorientierte Politik sind ebenfalls wichtig bei Investitions- und Standortentscheiden.
Damit keine Missverständnisse aufkommen. Wer wie wir den Wettbewerb begrüsst, muss auch akzeptieren können, dass Standortentscheide gelegentlich gegen einen selbst ausfallen. Auch wir in der Schweiz haben die Erfahrung gemacht, dass Firmen wie der amerikanische Pharmakonzern Amgen auf Grund von steuerlichen Überlegungen Irland der Schweiz vorgezogen hat oder dass Lego Schweiz seine Produktion aus steuerlichen Überlegungen aus der Schweiz nach Osteuropa verlagert hat. Dies ist zu akzeptieren. Es stellt letztlich Ansporn und Motivation dar, die Gründe für Standortentscheide zu Lasten der Schweiz zu evaluieren, Lehren daraus zu ziehen und die eigenen Rahmenbedingungen zu optimieren.
Ich komme zum Schluss. Die Schweiz hält sich in der Steuerpolitik an die internationalen Spielregeln. Die Schweiz ist ein Rechtsstaat und kennt keine willkürlichen oder diskriminierenden Formen der Besteuerung. Dies wird uns auch durch die OECD bestätigt. Unsere Steuerlandschaft hat im internationalen Vergleich einige Spezialitäten, die sich aus unserem fiskalischen Föderalismus ergeben. Dieser ist von unten nach oben gewachsen. Er stärkt damit die subsidiäre Steuerautonomie nachgelagerter Gebietskörperschaften mit einem Höchstmass an direkter Mitsprachemöglichkeit für die Steuerzahler. Wer die Steuerautonomie der Gliedstaaten hoch hält, muss auch in Kauf nehmen, dass vielfältige Systeme der Besteuerung nebeneinander existieren, dass unterschiedliche Innovationen erprobt und gegebenenfalls imitiert werden. Die Schweiz kann als ein Labor unterschiedlicher Steuersysteme betrachtet werden. Wir wollen dieses Labor im Vertrauen aufrechterhalten, dass sich letztlich die effizientesten und gerechtesten Steuersysteme durch direktdemokratische und wettbewerbliche Auslese durchsetzen werden.
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Eidgenössisches Finanzdepartement
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