Nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni: messaggio approvato
DOCUMENTAZIONE
Nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra
Confederazione e Cantoni: messaggio approvato
1. Situazione iniziale
Negli ultimi decenni, il federalismo in quanto principio portante della
Costituzione svizzera ha perso sempre più sostanza. Una crescente
centralizzazione ha gradatamente limitato il margine di manovra dei
Cantoni, mentre sono state trasferite sempre più competenze alla
Confederazione, anche in settori essenzialmente di competenza cantonale.
Parallelamente a questo sviluppo è aumentata la quota dei trasferimenti
finanziari a destinazione vincolata dalla Confederazione ai Cantoni,
rendendo questi ultimi sempre più dipendenti dalla Confederazione
nell'ambito della politica nazionale e finanziaria.
Al momento i trasferimenti ai Cantoni ammontano complessivamente a circa
un quarto delle spese globali della Confederazione. Di questi, solo il
25 per cento sono versati sotto forma di mezzi a destinazione non
vincolata. La maggior parte è vincolata a determinati compiti, progetti
od oggetti e all'adempimento di norme e standard. In molti casi, oltre
che della funzione d'incitamento, i sussidi federali devono tener conto
anche della funzione di ripartizione nell'ambito della perequazione
finanziaria. Questa commistione tra la funzione d'incitamento e la
funzione di ripartizione porta di regola a elevate aliquote di sussidio,
che possono spingere soprattutto i Cantoni finanziariamente deboli a una
politica non conforme alle esigenze.
Con queste prerogative sussiste il pericolo che a lungo termine una
politica cantonale intesa a stabilire priorità autonome per la propria
popolazione si trasformi in pura finzione. Il federalismo è in
difficoltà. Anche la concorrenza sul fronte delle idee e la ricerca di
soluzioni diverse sono minacciate, con la conseguenza che il potenziale
innovativo tipico delle strutture federali non può esprimersi nella
misura auspicata.
2. Attuazione della NPC in due tappe
Con la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti
(NPC) tra Confederazione e Cantoni, il Consiglio federale presenta un
progetto di riforma coerente per rafforzare e sviluppare le strutture
federali in Svizzera. A questo scopo sottopone con il presente messaggio
un primo pacchetto che contiene tutte le modifiche costituzionali
necessarie e la revisione totale della legge federale concernente la
perequazione finanziaria. Le modifiche a livello costituzionale rendono
necessari adeguamenti in numerosi atti speciali sia nelle leggi federali
settoriali sia in quelle intersettoriali. Il Consiglio federale
sottoporrà al Parlamento le relative proposte nell'ambito di un secondo
messaggio NPC, dopo lo svolgimento della votazione popolare obbligatoria
sul decreto federale e un eventuale referendum sulla legge federale.
3. L'esigenza centrale della NPC
L'esigenza centrale di questo progetto è di rafforzare la Confederazione
e i Cantoni nei loro rispettivi ruoli. Si presuppone quindi una
dissociazione dei compiti e del finanziamento. La collaborazione nello
Stato federale deve essere impostata in modo più efficiente, la
collaborazione intercantonale deve essere sostanzialmente ampliata e la
perequazione finanziaria tra i Cantoni deve essere impostata in modo più
efficace e deve soprattutto essere politicamente manovrabile.
La NPC si base essenzialmente su quattro pilastri che si condizionano e
si completano reciprocamente:
1. Dissociazione dei compiti e dei flussi finanziari
Attualmente in numerosi settori di compiti si sovrappongono competenze e
flussi finanziari, con conseguenti doppioni, responsabilità poco chiare
e una crescente dipendenza dei Cantoni dalla Confederazione. La prevista
dissociazione dei compiti e del finanziamento dovrebbe riportare ordine
nel sistema federale di esecuzione dei compiti. L'indipendenza e quindi
il margine di manovra e d'impostazione dei Cantoni sono rafforzati. In
compenso, la Confederazione può dedicarsi maggiormente ai suoi compiti
nazionali e, in applicazione del principio di sussidiarietà, intervenire
dal profilo materiale e finanziario nei settori che necessitano di una
regolamentazione unitaria. Il principio dell'equivalenza fiscale,
secondo il quale i beneficiari e i responsabili dei costi e delle
decisioni devono coincidere, può dare risultati migliori grazie alla
dissociazione dei compiti e del finanziamento. L'assegnazione di
responsabilità chiare ai Cantoni rafforza la posizione dei parlamenti e
dei governi cantonali come pure degli aventi diritto di voto a livello
cantonale. La popolazione può decidere maggiormente quali sono le
priorità politiche nel suo ambiente diretto.
Trasferire maggiormente i compiti ai Cantoni non significa tuttavia
diffondere 26 sistemi diversi e non compatibili. Da un lato, se dovesse
rivelarsi indispensabile, il legislatore federale deve poter stabilire
linee direttrici anche in settori di compiti cantonali sotto forma di
una legislazione quadro. Dall'altro, i Cantoni devono collaborare
maggiormente e assumere assieme determinati compiti. Di conseguenza, vi
saranno sempre più soluzioni concordate reciprocamente e compatibili.
2. Nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confederazione e
Cantoni
In uno Stato federale piccolo come la Svizzera alcuni compiti possono
essere svolti ragionevolmente solo in comune da Confederazione e
Cantoni, anche dopo la dissociazione dei compiti. Bisognerà introdurre
nuove forme di collaborazione e di finanziamento tra Confederazione e
Cantoni. Invece di sussidiare singoli oggetti in base a criteri
orientati ai costi, bisognerà concentrarsi maggiormente sulla
realizzazione di programmi pluriennali mediante sussidi globali o
forfettari. Alla Confederazione compete la direzione strategica,
compreso il relativo controllo, mentre i Cantoni determinano a livello
operativo in che modo intendono raggiungere gli obiettivi contrattuali.
Laddove verranno applicate queste nuove forme di collaborazione e di
finanziamento, verrà a cadere il sistema orientato verso gli input e
fondato sulle spese. In futuro ci si orienterà in base a un obiettivo
concordato, in modo da porre l'effetto auspicato di un provvedimento al
centro dell'azione statale (orientamento verso gli output).
3. Istituzionalizzazione della collaborazione intercantonale tramite
perequazione degli oneri
Dal momento che gli spazi economici e sociali corrispondono sempre meno
ai confini cantonali, oggi più che mai occorre svolgere i compiti
cantonali nell'ambito di una collaborazione orizzontale. Per preparare i
Cantoni a questa sfida e rafforzarli dal profilo statale e finanziario,
la NPC prevede di ampliare in modo sostanziale la collaborazione
intercantonale con perequazione degli oneri. I Cantoni che forniscono
prestazioni centrali per i Cantoni circostanti devono ottenere un
indennizzo adeguato per le loro prestazioni. Gli organi intercantonali,
tenendo conto del principio di legalità e del controllo democratico
diretto, devono poter emanare norme legislative per reagire rapidamente
e in modo competente alle nuove situazioni e sfide. La Confederazione ha
il compito di mettere i Cantoni nella condizione di collaborare
orizzontalmente e per tale motivo deve avere competenze procedurali
minime che le consentano, a determinate condizioni e su proposta dei
Cantoni, di obbligare gli Stati membri non cooperativi alla
collaborazione orizzontale. Questo obbligo può rivelarsi necessario per
mantenere il federalismo nella sua sostanza. Se la collaborazione
intercantonale fallisce, si arriverà inevitabilmente a una maggiore
spinta alla centralizzazione e di conseguenza a uno svuotamento delle
strutture federali. In questo caso la Confederazione sarebbe costretta a
svolgere compiti che dal profilo della politica statale e finanziaria
dovrebbero ragionevolmente essere eseguiti nell'ambito della
collaborazione orizzontale.
4. Nuovo sistema di perequazione tra i Cantoni
Il nuovo sistema di perequazione tra i Cantoni distingue tra una
perequazione delle risorse e una perequazione degli oneri. In tal modo
la perequazione diventa più mirata ed efficiente.
La perequazione tra i Cantoni finanziariamente forti e quelli
finanziariamente deboli è ampliata rispetto al sistema attuale. Il suo
finanziamento, oltre che dai Cantoni finanziariamente forti, sarà
garantito anche dalla Confederazione. Essa garantisce una sufficiente
dotazione di mezzi a tutti i Cantoni. L'attuale sistema, poco
trasparente, complicato e comprensibile solo per pochi specialisti,
viene sostituito con una perequazione finanziaria trasparente e
realizzabile. Al Parlamento federale viene data la possibilità di
stabilire i valori di riferimento della perequazione delle risorse. In
tal modo la perequazione finanziaria, che dovrebbe compensare le
differenze di capacità finanziaria dei Cantoni, diventa politicamente
manovrabile. Per la sua concezione, l'indice delle risorse, che misura
la capacità finanziaria dei Cantoni, non è manipolabile e rinuncia
appositamente, contrariamente all'attuale indice della capacità
finanziaria, a considerare gli elementi legati agli oneri. In futuro, ad
esempio, non sarà più considerato l'aggravio fiscale cantonale quale
criterio per misurare la capacità finanziaria di un Cantone, ma
esclusivamente il potenziale fiscale o di risorse fiscalmente esauribile
di un Cantone. In questo modo si eviteranno incentivi sbagliati e
conflitti di obiettivi.
Gli oneri eccessivi e non influenzabili dei Cantoni, dovuti alle loro
condizioni geo-topografiche o alla struttura specifica della loro
popolazione, vengono compensati dalla Confederazione in modo mirato
mediante un'adeguata perequazione degli oneri. Anche l'entità di questa
perequazione dovrà essere fissata dal Parlamento e sarà quindi
politicamente manovrabile.
Per facilitare il passaggio dal regime attuale alla NPC è prevista una
compensazione dei casi di rigore, finanziata dalla Confederazione e dai
Cantoni e concepita come aiuto transitorio. I pagamenti nell'ambito
della compensazione dei casi di rigore sono versati in modo mirato solo
ai Cantoni finanziariamente deboli. Gli importi di compensazione non
sono adeguati al rincaro e sono versati solo fintanto che l'indice delle
risorse dei Cantoni interessati è inferiore alla media svizzera. Il
mantenimento della compensazione dei casi di rigore deve inoltre essere
esaminato a fondo ogni quattro anni sulla base di un rapporto
sull'efficacia.
4. Efficacia della NPC
Gli strumenti della NPC sono già stati sottoposti a una prima analisi
degli effetti in vista del presente messaggio. Da un lato un'analisi
qualitativa mostra se è possibile raggiungere gli obiettivi stabiliti in
materia di politica statale e finanziaria. D'altro lato, diverse analisi
quantitative danno indicazioni sulle conseguenze finanziarie per la
Confederazione e per i singoli Cantoni.
La perizia concernente gli effetti qualitativi della NPC ha fornito una
valutazione globale positiva del progetto di riforma: la NPC rafforza i
punti forti e riduce i punti deboli del federalismo svizzero. La
dissociazione dei compiti è una provvedimento mirato e non deve quindi
essere ulteriormente ridotta nella sua entità. La nuova impostazione
della collaborazione di Confederazione e Cantoni promette un maggiore
orientamento verso gli obiettivi e gli effetti e un impiego più
efficiente dei mezzi. La prevista istituzionalizzazione della
collaborazione intercantonale rafforza il ruolo dei Cantoni nello Stato
federale, mentre la perequazione intercantonale degli oneri consente di
indennizzare in modo equo i Cantoni che forniscono prestazioni centrali.
Il nuovo sistema di perequazione, con una rigida separazione tra
perequazione delle risorse e perequazione degli oneri, è convincente. Il
nuovo indice delle risorse per misurare la capacità finanziaria dei
Cantoni supera di molto l'attuale indice della capacità finanziaria per
quanto concerne la metodologia e la forza indicativa. Gli elementi di
base considerati dal meccanismo della NPC sono molto più significativi
del rilevamento momentaneo riferito al passato, alla base dei risultati
della cosiddetta "ultima tranche" del bilancio globale (computo in
franchi delle ripercussioni quantificabili per Cantone). È tuttavia
giustificato prevedere una compensazione dei casi di rigore,
concentrandosi esclusivamente sui Cantoni finanziariamente deboli, per
facilitare il passaggio dall'attuale alla nuova perequazione
finanziaria.
Per quanto concerne le presunte ripercussioni finanziarie sulla
Confederazione e sui Cantoni, occorre in primo luogo rilevare la rigida
neutralità di bilancio. La NPC non comporta a saldo alcuno spostamento
degli oneri tra Confederazione e Cantoni. Solo la compensazione dei casi
di rigore, che diminuirà con il tempo vista la sua limitazione di tipo
funzionale, porta a un aggravio supplementare della Confederazione per
circa 280 milioni di franchi, secondo le ipotesi di modello. Se
paragonato al volume globale della perequazione, pari a circa 3 miliardi
di franchi, questo aggravio supplementare risulta tuttavia relativamente
modesto e potrà essere compensato con il previsto aumento
dell'efficienza.
Il cosiddetto bilancio globale dà indicazioni sulle previste conseguenze
finanziarie della riforma per la Confederazione e i singoli Cantoni. Per
diversi motivi la forza indicativa di questo bilancio è limitata (tra
l'altro a causa della rinuncia a quantificare i guadagni previsti in
materia di efficienza ed efficacia). È comunque certo che grazie alla
compensazione dei casi di rigore, la NPC farà guadagnare tutti i Cantoni
finanziariamente deboli. Rispetto all'attuale perequazione finanziaria,
il nuovo sistema di perequazione riduce inoltre notevolmente le
differenze nell'ambito della capacità finanziaria e dell'aggravio
fiscale dei Cantoni. Secondo le presenti ipotesi di modello, il margine
tra l'aggravio fiscale più basso e quello più alto può essere ridotto
fino al 20 per cento. Nell'ambito della valutazione del nuovo sistema di
perequazione occorre inoltre rilevare la manovrabilità politica ora
garantita. Più il Parlamento intende dotare i singoli settori di
perequazione, maggiore risulterà la riduzione delle differenze cantonali
per quanto concerne la capacità finanziaria e l'aggravio fiscale.
Con i provvedimenti proposti nell'ambito della ripartizione dei compiti
quasi il 40 per cento in termini di valore degli attuali compiti in
comune potrà essere dissociato. Di pari passo con la dissociazione dei
compiti aumentano i margini di manovra di Confederazione e Cantoni, che
a loro volta rendono possibili i guadagni di efficienza auspicati. Con
la dissociazione dei compiti ha luogo anche la trasformazione voluta dei
trasferimenti a destinazione vincolata o dipendenti dagli oneri in
trasferimenti non vincolati, con un nuovo aumento dei margini di manovra
dei Cantoni. I trasferimenti di mezzi vincolati della Confederazione ai
Cantoni diminuiscono di un terzo mentre quelli liberamente disponibili
aumentano del 20 per cento. In tal modo la quota dei trasferimenti dei
mezzi non vincolati può essere aumentata dall'attuale 25 per cento a
quasi il 40 per cento. Per i Cantoni finanziariamente deboli l'aumento
di mezzi non vincolati supera di gran lunga l'entità dei compiti
supplementari da assumere, in modo tale che viene creato un potenziale
supplementare per ridurre il loro aggravio fiscale, di regola superiore
alla media.
Dopo l'introduzione della NPC, i suoi strumenti sono valutati ogni
quattro anni riguardo alla loro efficienza ed efficacia. In base a
questi rapporti sull'efficacia, il Parlamento federale dovrà valutare di
volta in volta se è opportuno adeguare i valori di riferimento della
perequazione finanziaria.
Il nuovo sistema di perequazione finanziaria esplicherà i suoi effetti
in modo ottimale quando gli strumenti proposti in questo primo pacchetto
saranno attuati integralmente. La perdita di alcuni elementi ne
ridurrebbe e ostacolerebbe notevolmente l'efficacia e metterebbe in
pericolo l'auspicata e urgente modernizzazione del federalismo.
5. Panoramica sulla seconda tappa
Dopo l'accettazione di questo progetto da parte del popolo e dei
Cantoni, che avverrà prosumibilmente nel 2003, il Consiglio federale
elaborerà il secondo messaggio NPC, nel quale saranno indicati quali
adeguamenti negli atti speciali - sia nelle leggi federali settoriali
sia in quelle intersettoriali - saranno necessari a seguito delle
modifiche costituzionali decise in questo primo messaggio NPC. Il
Consiglio federale proporrà inoltre altre revisioni legislative intese a
chiarire le competenze tra Confederazione e Cantoni anche nei settori di
compiti finanziariamente interconnessi che non necessitano di una
modifica costituzionale e quindi non sono trattati nell'ambito del
presente messaggio. Dopo la decisione sul secondo messaggio, la NPC
potrà essere posta in vigore, secondo le previsioni attuali
realisticamente non prima del 2006.
Panoramica sulla concezione globale della NPC
Obiettivi principali Strumenti Provvedimenti Ripercussioni
Miglioramento dell'adempimento federale dei compiti Dissociazione dei
compiti
- Dissociazione delle competenze e delle finanze tra Confederazione e
Cantoni. Dissociazione o di un intero settore di com-piti o di parti di
un settore di compiti (dissociazione parziale) - Responsabilità
integrale della Confe-derazione o dei Cantoni
- Concentrazione sulle competenze centrali
- Meno doppioni amministrativi e ammi-nistrazioni parallele
- Maggiori margini di manovra per la Confe-derazione e i Cantoni
- Esecuzione di prestazioni più economiche e conferme ai bisogni grazie
alla concor-danza tra titolari dei costi, dei benefici e delle decisioni
- Conseguenza: fondi a destinazione libera invece che vincolata per i
Cantoni
Nuove forme di collaborazione e di
finanziamento Confederazione/Cantoni
- Nuova ripartizione delle competenze per i rimanenti compiti in
comune; di principio: strategia = Confederazione, responsabilità
operativa = Cantoni
- Accordi di programma tra Confederazione e Cantoni che devono essere
elaborati congiuntamente
- Più contributi globali e forfettari invece dei sussidi proporzionati
ai costi, orientamento verso l'output invece che verso l'input e sussidi
versati anticipatamente invece che fissati successivamente
- Dissociazione degli attuali supplementi della capacità finanziaria (a
destinazione vinco-lata) dai contributi della Confederazione; in questo
modo finanziamento della pere-quazione verticale delle risorse
(liberamente disponibile) - Possibilità per la Confederazione di
assu-mere nei compiti in comune con i Cantoni il ruolo strategico mirato
ed efficace che le spetta
- I Cantoni sono però pienamente respon-sabili dei compiti e delle
risorse a livello operativo
- Eliminazione degli attuali falsi incentivi di finanziamento; in loro
vece subentrano incentivi per un'esecuzione effettiva ed efficace delle
prestazioni
- L'importo attualmente destinato ai supple-menti della capacità
finanziaria viene messo a completa disposizione della perequazione
finanziaria
Collaborazione intercantonale con perequazione degli oneri
- Obbligo dei Cantoni di collaborare in settori di compiti prestabiliti
- Al riguardo, indennizzo proporzionale delle prestazioni fornite da
altri Cantoni - Esecuzione di prestazioni più economiche grazie a
rendimenti di scala e vantaggi comuni
- Si evita un'eccessiva centralizzazione dei compiti a livello della
Confederazione
- Gli indennizzi da parte dei Cantoni beneficiari garantiscono ai
Cantoni promotori gli sgravi finanziari e gli incentivi necessari
Aumento dell'efficacia del sistema di perequazione finanziaria
Perequazione delle risorse - Ripartizione politicamente determinabile
dei fondi dai Cantoni finanziariamente forti ai Cantoni finanziariamente
deboli (perequazione orizzontale delle risorse)
- Aumento complementare dei fondi effettuato dalla Confederazione a
favore dei Cantoni fi-nanziariamente deboli, fino a raggiungere un
determinato potenziale di risorse (perequa-zione verticale delle
risorse) - Dotazione ai Cantoni di mezzi finanziari in modo che tutti
possano assumere le loro responsabilità decisionali e operative
- Riduzione delle disparità delle risorse e indirettamente anche fiscali
tra i Cantoni
Perequazione degli oneri da parte della Confederazione - Perequazione
dell'aggravio geo-topografico da parte della Confederazione a favore di
Cantoni con oneri superiori alla media dovuti alla loro altitudine, alla
struttura d'insedia-mento specifica o alla densità di popolazione
- Perequazione dell'aggravio sociodemografico da parte della
Confederazione a favore di Cantoni con una struttura specifica della
popolazione (percentuali relativamente elevate di poveri, disoccupati,
stranieri, tossicodipendenti ecc.) e grandi agglomerati urbani -
Perequazione non vincolata degli aggravi non influenzabili dovuti a
fattori geotopografici e sociodemografici
- La perequazione finanziaria in senso stret-to (perequazione delle
risorse e perequa-zione degli oneri da parte della Confede-razione) ha
quindi luogo esclusivamente mediante pagamenti non vincolati
Compensazione del cambiamento di sistema Compensazione dei casi di
rigore Compensazione funzionale dei casi di rigore limitata nel tempo a
favore dei Cantoni finan-ziariamente deboli - Il passaggio alla NPC fa
guadagnare tutti i Cantoni con un potenziale di risorse infe-riore alla
media rispetto alla situazione odierna
DIPARTIMENTO FEDERALE DELLE FINANZE
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Ulteriori informazioni su comunicati stampa attuali si trovano in "Hot
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14.11.2001
