Assicurazione malattie: il Consiglio federale respinge l'"Iniziativa sulla salute"
Comunicato stampa 31 maggio 2000
Assicurazione malattie: il Consiglio federale respinge l'"Iniziativa sulla
salute"
Nel suo messaggio il Consiglio federale respinge senza controproposta
l'iniziativa popolare "La salute a prezzi accessibili (Iniziativa sulla
salute)" del Partito Socialista Svizzero. L'iniziativa chiede una nuova
regolamentazione di fondo per il finanziamento dell'assicurazione malattie
sociale. Questa sarebbe quindi finanziata da introiti supplementari della
Confederazione provenienti dall'imposta sul valore aggiunto e in misura
almeno equivalente dai contributi degli assicurati, che dovrebbero essere
determinati in funzione del reddito, della sostanza reale e degli oneri
familiari. Inoltre, per contenere i costi nel settore della sanità una serie
di competenze dovrebbe essere trasferita dai Cantoni alla Confederazione. Se
l'assicurazione di base venisse finanziata in misura equivalente da fondi
IVA e contributi degli assicurati, l'iniziativa comporterebbe per la
Confederazione costi di 7,5 miliardi di franchi contro i 2 miliardi circa
attualmente spesi per la riduzione dei premi. Il Consiglio federale intende
mantenere l'attuale sistema dei premi individuali e della compensazione
mediante riduzione dei premi. È infatti del parere che i sussidi in caso di
necessità raggiungano essenzialmente il loro scopo, pur riconoscendo che
numerosi assicurati, soprattutto nella fascia media dei redditi, sono
scarsamente coperti contro casi di rigore sociale. Il Consiglio federale
ritiene che sia stato e sia possibile concretizzare diverse richieste
avanzate dall'"Iniziativa sulla salute" nel quadro di progetti legislativi
pendenti.
Il modello di finanziamento dell'"Iniziativa sulla salute" in particolare
avrebbe ripercussioni, anche al di là dell'ambito dell'assicurazione
malattie e del settore della sanità, le cui dimensioni non sono
concretamente valutabili sulla base della regolamentazione costituzionale
proposta. Includere quindi la situazione economica (sostanza e reddito)
nella determinazione dei premi può influire su diversi ambiti: diritto
fiscale, successorio e matrimoniale. Qualora si tenga conto degli oneri
familiari nel caso in cui più premi per figli vengono contemporaneamente a
cadere si pone la questione dell'allineamento con i regolamenti cantonali
concernenti lo sgravio fiscale delle famiglie.
Il Consiglio federale è del parere che nel quadro della 1a (approvata dal
Parlamento) e della 2a revisione parziale della LAMal che verrà sottoposta
alle Camere quest'anno (finanziamento degli ospedali e soppressione
dell'obbligo di contrarre) come pure nel quadro della Nuova perequazione
finanziaria tra Confederazione e Cantoni sia stato e sia possibile
concretizzare diverse richieste avanzate dall'"Iniziativa sulla salute".
Nel quadro della Nuova perequazione finanziaria si mira a regolamentare la
medicina di punta a livello nazionale e a aumentare le competenze della
Confederazione per quanto riguarda la riduzione dei premi. Altre misure per
il contenimento dei costi sono già state decise dal Parlamento con la 1a
revisione parziale (p.es. il diritto di sostituzione e il nuovo modello di
rimunerazione nell'ambito della consegna di farmaci, la limitazione del
riconoscimento dei fornitori di prestazioni). Le importazioni parallele di
farmaci dovrebbero essere ammesse in modo limitato nel quadro della nuova
legge sugli agenti terapeutici e per quanto riguarda una serie di vecchi
medicamenti e le analisi da laboratorio più ricorrenti la Confederazione ha
già effettuato notevoli riduzioni dei prezzi. Infine, anche la 2a revisione
parziale della LAMal comprenderà misure per un maggiore contenimento e un
migliore controllo dei costi (maggior peso alla pianificazione ospedaliera
cantonale, soppressione di qualsiasi incentivo per i Cantoni a trasferire
pazienti dal settore stazionario a quello semistazionario o ambulatoriale,
struttura unitaria della diaria ospedaliera).
Il Consiglio federale intende mantenere l'attuale sistema dei premi
individuali e della compensazione mediante riduzione dei premi. È inoltre
del parere che i sussidi in caso di necessità raggiungano essenzialmente il
loro scopo, pur riconoscendo che numerosi assicurati, soprattutto nella
fascia media dei redditi, sono scarsamente coperti contro casi di rigore
sociale. Le lacune sono principalmente dovute all'applicazione non sempre
ottimale da parte dei Cantoni e possono essere colmate nell'ambito del
sistema attuale.
DIPARTIMENTO FEDERALE DELL'INTERNO
Servizio stampa e informazione
Informazioni: tel. 031 / 322 90 04
Fritz Britt, vicedirettore
Divisione principale assicurazione malattie e infortuni
Ufficio federale delle assicurazioni sociali
Allegati:
? documentazione per la stampa
? tabella riassuntiva: misure di riforma decise e pendenti
? messaggio
I comunicati stampa dell'UFAS ed ulteriori informazioni sono disponibili
all'indirizzo Internet www.ufas.admin.ch
Documentazione per la stampa DFI/UFAS 31 maggio 2000
Il Consiglio federale respinge l'iniziativa popolare "La salute a prezzi
accessibili"
L'iniziativa popolare del Partito Socialista Svizzero "La salute a prezzi
accessibili (Iniziativa sulla salute)" chiede una nuova regolamentazione di
fondo per il finanziamento dell'assicurazione obbligatoria delle cure
medico-sanitarie, in cui sia stabilito che in futuro questa assicurazione
venga finanziata dalla Confederazione con ulteriori introiti a destinazione
vincolata provenienti dall'imposta sul valore aggiunto e in misura almeno
equivalente dai contributi degli assicurati. Secondo i promotori
dell'iniziativa i contributi degli assicurati dovrebbero essere determinati
in funzione del reddito e della sostanza reale come pure tenendo conto degli
oneri familiari. La riduzione attuale dei premi verrebbe così a cadere.
Inoltre, l'"Iniziativa sulla salute" chiede, quale misura per il
contenimento dei costi nel settore della sanità, che una serie di competenze
di questo settore e in particolar modo dell'assicurazione malattie venga
trasferita dai Cantoni alla Confederazione. Gli ambiti in questione sono:
medicina di punta, pianificazione nel settore della sanità, prezzi e
tariffe, autorizzazione ad esercitare dei fornitori di prestazioni,
controllo della qualità e misure di contenimento dei costi in caso di
eccessiva quantità delle prestazioni fornite.
Il Consiglio federale ha già preso decisioni di fondo sull'assicurazione
malattie e stabilito di mantenere in linea di principio il sistema di premi
individuali e di riduzione dei premi in occasione di due discussioni
(novembre 1999 e marzo 2000) e nel quadro del messaggio concernente l'11a
revisione dell'AVS. È del parere che i Cantoni siano già in grado di
sgravare notevolmente le famiglie mediante le loro leggi fiscali e un
sistema di riduzione dei premi adeguato. Con il presente messaggio coglie
ora l'occasione di esaminare l'assicurazione malattie sociale nel suo
complesso svolgendo:
? un'analisi della situazione attuale,
? un'esposizione delle questioni pendenti
? includendole nei progetti in corso.
Bilancio positivo della situazione attuale
Il Consiglio federale nell'analisi della situazione attuale del sistema
dell'assicurazione malattie sociale si concentra sui tre obiettivi
principali perseguiti della LAMal: consolidamento della solidarietà,
contenimento dei costi e garanzia dell'alta qualità delle cure.
? La LAMal ha rafforzato fondamentalmente e palesemente la solidarietà tra
assicurati. I problemi di attuazione nella fase della sua introduzione sono
stati risolti, il libero passaggio degli assicurati è stato facilitato,
pratiche indesiderate degli assicuratori si sono potute evitare. Gli ambiti
importanti per i quali il Consiglio federale è vigilante sono la riduzione
dei premi e la compensazione dei rischi tra assicuratori. Per quanto
riguarda la riduzione dei premi è stata constatata la necessità di
apportarvi modifiche: nel quadro della Nuova perequazione finanziaria tra
Confederazione e Cantoni, infatti, sono in elaborazione misure. Pur essendo
stata migliorata l'applicazione della compensazione dei rischi, si pongono q
uestioni fondamentali soprattutto per quanto riguarda i criteri di
compensazione. Tuttavia, intervenire in merito comporta rischi che dettano
un'attenta ponderazione degli interventi eventuali. Inoltre, in seguito alle
lievi correzioni apportate, il sistema della compensazione dei rischi non
dovrà subire nuove modifiche entro un lasso di tempo troppo breve perché
renderebbero assai difficile l'analisi dei suoi effetti.
? Per quanto riguarda il contenimento dei costi la LAMal prevede alcune
misure che hanno potuto sviluppare solo in parte i loro effetti potenziali.
Con un pacchetto di misure il Consiglio federale ha provveduto e provvede a
porre maggior freno ai costi. Rientrano in queste misure decisioni già
attuate (riduzione dei prezzi, limitazioni delle tariffe), misure decise (1a
revisione parziale della LAMal) e altre in elaborazione (2a revisione
parziale LAMal, Nuova perequazione finanziaria, nuova legge sugli agenti
terapeutici, struttura del prontuario TarMed).
? Misure: si veda la tabella riassuntiva allegata.
Negli ultimi dieci anni l'aumento dei costi nell'assicurazione delle cure
medico-sanitarie è lievemente rallentato. Ciononostante, dall'introduzione
della LAMal è sempre stato superiore all'obiettivo fissato nel messaggio
concernente la LAMal del 1991 di allinearsi all'evoluzione generale dei
salari e dei prezzi. Tuttavia i costi della salute pro capite della
popolazione sono il prodotto delle variabili prezzo e quantità. Il fattore
quantitativo non permette di paragonare l'incremento dei costi della sanità
a un comune indice dei prezzi. Il Consiglio federale è oggi del parere che
l'obiettivo fissato nel 1991 difficilmente può essere raggiunto. Definire un
"livello dei costi giusto" quale fattore dipendente dall'indice dei prezzi o
dal PIL non ha senso finché il progresso scientifico e tecnico - auspicato -
avanza e in Paesi benestanti come la Svizzera vengono offerte e richieste un
numero sempre maggiore di prestazioni per la salute. L'evoluzione dei costi
degli ultimi anni è dettata in primo luogo dalla quantità e non dai prezzi.
? La LAMal garantisce a tutti gli assicurati l'accesso a cure mediche di
alta qualità. Grazie all'obbligo assicurativo e al catalogo unitario delle
prestazioni è stato conseguito un netto miglioramento della situazione
anteriore alla LAMal. Inoltre l'assunzione dei costi in caso di degenza non
è più limitata nel tempo. Il catalogo delle prestazioni è stato ampliato
introducendo le prestazioni effettivamente necessarie alla alta qualità
delle cure i base (in primo luogo misure di prevenzione e prestazioni spitex
e in case di cura). Nella valutazione delle nuove prestazioni viene
accordata maggiore importanza all'aspetto costi. Le nuove prestazioni
vengono eventualmente dichiarate prestazioni obbligatorie per un certo lasso
di tempo per esaminarne il valore medico e le ripercussioni sui costi con
esami scientifici. Il Consiglio federale è consapevole che il riconoscimento
di nuove prestazioni da parte del DFI deve sempre tener conto sia del
progresso della medicina che delle conseguenze sui costi. Per essere
all'altezza della situazione le commissioni speciali consulenti sono state
provviste di strutture più efficienti.
Le misure della Confederazione vanno nella stessa direzione dell'iniziativa
? Si veda la visione d'insieme nell'allegato.
A una parte delle domande sollevate dall'iniziativa si è già potuto
rispondere con la 1a revisione parziale della LAMal emendata dal Parlamento.
Diversi ambiti strettamente interdipendenti sono prese in considerazione nel
quadro della 2a revisione parziale della LAMal e della Nuova perequazione
finanziaria tra Confederazione e Cantoni. La 2a revisione parziale della
LAMal comporterà misure per un maggiore contenimento e un migliore controllo
dei costi. Secondo il Consiglio federale l'"Iniziativa sulla salute"
invece vuole ristrutturare profondamente il sistema senza risolverne i
problemi.
Valutazione del modello per premi in funzione del reddito, della sostanza e
degli oneri familiari
L'applicazione del modello di finanziamento dell'iniziativa equivarrebbe per
quanto riguarda gli effetti all'introduzione di un'imposta sui redditi
elevati. Tendenzialmente le classi di reddito elevato e le persone non
coniugate con un buon reddito o le coppie senza figli avrebbero oneri
maggiori rispetto a oggi. Tuttavia, la maggior parte degli assicurati
verrebbe sgravata sul fronte dei premi, ma allo stesso tempo subirebbe
l'aumento dell'imposta sul valore aggiunto proposto. Di questo ne
risentirebbero in particolare le classi a basso reddito.
L'applicazione del modello di finanziamento dell'iniziativa presenterebbe
grandi difficoltà (p.es. "stima realistica" di parti integranti del
patrimonio a valori correnti, protezione dei dati) e potrebbe influenzare
altri ambiti come il diritto fiscale, il diritto successorio, il diritto
matrimoniale o il diritto reale. Per ovviarvi sarebbe necessario adeguare
diverse leggi di base e ridistribuire gli oneri del finanziamento. In questo
senso l'iniziativa prevede che i contributi assicurativi dei figli siano
compresi in quelli dei genitori. Parallelamente chiede che nel calcolo dei
premi venga tenuto conto degli oneri familiari. Ciò significa che oltre alla
soppressione degli attuali premi dei figli sarebbero da compensare anche
questi oneri.
Valutazione della richiesta di finanziare per metà con l'IVA
Nella sua carrellata sul futuro delle assicurazioni sociali nel quadro del
messaggio concernente l'11a revisione AVS il Consiglio federale ha
constatato che i premi costituiscono la fonte principale di finanziamento
dell'aumento del fabbisogno nell'assicurazione malattie obbligatoria. Con la
soppressione dei sussidi per la riduzione dei premi degli enti pubblici
proposta dall'iniziativa la Confederazione risparmierebbe circa 2 miliardi
di franchi, ma, supponendo che il finanziamento dell'assicurazione di base
avvenga con introiti IVA e in misura equivalente contributi degli
assicurati, l'iniziativa cagionerebbe per lo Stato costi dell'ordine di 7,5
miliardi di franchi. Non prevede un tetto massimo definito per l'aumento
ammesso delle tasse. Quindi, la quantità di fondi IVA da utilizzare
dipenderebbe dall'andamento dell'incremento dei costi. Con un finanziamento
"automatico" di una parte dei costi per mezzo dell'IVA verrebbero ridotti
gli incentivi per il contenimento dei costi.
Riduzione dei premi: modello collaudato che può e deve essere migliorato nel
sistema attuale
Il Consiglio federale constata che il sistema attuale dei premi pro capite,
nonostante una riduzione dei premi mirata attuata dai Cantoni, costituisce
un onere troppo elevato per una grande parte degli assicurati, in
particolare quelli con reddito medio, e può condurre a casi di rigore
sociale. Benché l'attuale copertura assicurativa della LAMal sia eccellente,
il pagamento di questa copertura, ossia dei premi dell'assicurazione
malattie, mette molti assicurati di fronte a problemi finanziari difficili
che raramente sono in grado di risolvere da soli.
Secondo il Consiglio federale al sistema attuale di riduzione dei premi
devono e possono essere apportate le correzioni necessarie. Se così facendo,
oggi, non si ottiene pienamente l'effetto sperato, questo non è dovuto al
sistema stesso, bensì alla sua applicazione non sempre ottimale da parte dei
Cantoni e alle differenze regionali dei premi ancora notevoli. Per questo il
Consiglio federale mira a un miglioramento da ottenersi stabilendo un
obiettivo di riduzione vincolante. L'occasione di apportare le correzioni
necessarie si presenta con l'applicazione della Nuova perequazione
finanziaria tra Confederazione e Cantoni.
Valutazione di singole richieste di contenimento dei costi dell'iniziativa
? Regolamentazione federale della medicina di punta
Il progetto Nuova perequazione finanziaria tra Confederazione e Cantoni
prevede una pianificazione e una ridistribuzione dei compiti a livello
nazionale nell'ambito della medicina di punta statuite nella legge. La
questione del finanziamento della medicina di punta è anche legata a quella
del finanziamento degli ospedali che viene regolato dalla 2a revisione
parziale della LAMal. Il Consiglio federale ritiene che la questione del
finanziamento debba essere risolta nel quadro della Nuova perequazione. La
medicina di punta è anche strettamente legata alla ricerca, finanziata in
parte dalle tasse. In linea di principio la ricerca non viene finanziata
dall'assicurazione malattie obbligatoria.
? Prezzi massimi per prestazioni e farmaci
Il Consiglio federale non vede la necessità di misure diverse da quelle già
decise o intraprese nel quadro della 1a e della 2a revisione parziale della
LAMal.
? Emanazione di disposizioni sull'autorizzazione a esercitare di fornitori
di prestazioni e sul controllo della qualità
Il Parlamento ha già deciso con la 1a revisione parziale della LAMal la
possibilità di limitare temporaneamente l'autorizzazione di nuovi fornitori
di prestazioni ("clausola del fabbisogno") e dato l'incarico di esaminare,
nel quadro della 2a revisione parziale, la soppressione dell'obbligo di
contrarre (esclusione per esempio di fornitori di prestazioni
"insufficienti" qualitativamente o dal punto di vista dei costi). La
richiesta di controlli della qualità più efficaci viene già applicata.
Attualmente si sta costruendo un sistema grazie al quale la qualità sarà
maggiormente un elemento concorrenziale.
? Ulteriori misure di contenimento dei costi in caso di eccessiva densità di
prestazioni fornite in determinate specialità o regioni
Nel quadro della 1a revisione parziale della LAMal il Consiglio federale ha
proposto l'ulteriore possibilità di un piano di finanziamento globale anche
nell'ambito semistazionario e ambulatoriale. Il Parlamento ha rimandato la
questione alla 2a revisione parziale.
Questioni pendenti inerenti applicazione e conseguenze
Molte decisioni di fondo sulla futura struttura dell'assicurazione malattie
sociale tratte dall'"Iniziativa sulla salute" dovrebbero ancora essere prese
a livello legislativo. L'iniziativa lascia per altro aperte le questioni
fondamentali:
? non è chiaro come, nel modello di finanziamento proposto, la concorrenza
tra assicuratori-malattie possa ancora esserci, dal momento che oggi si basa
principalmente sui premi.
? Nel modello di finanziamento dell'iniziativa non vi è alcuna
partecipazione ai costi da parte degli assicurati. Questo implica la
soppressione di una parte del finanziamento che si aggira attualmente
attorno a 2 miliardi di franchi che, secondo il Consiglio federale, non deve
ripercuotersi sugli assicuratori e quindi, indirettamente, sui premi.
? La soppressione della partecipazione ai costi non assottiglierebbe solo la
consapevolezza dei costi degli assicurati, bensì significherebbe anche la
soppressione del modello di assicurazione con franchigia più elevata e
potrebbe inoltre mettere in pericolo l'esistenza di altre forme speciali di
assicurazione (Health Maintenance Organization, modello del medico di
famiglia ecc.) e il loro potenziale di risparmio.
? Rimane irrisolta anche la questione di chi stabilisce le necessità
finanziarie dei singoli assicuratori, chi determina i premi degli assicurati
sulla base dei dati fiscali, chi li incassa e li ridistribuisce ai vari
assicuratori.
Se l'iniziativa venisse accolta il passo successivo sarebbe quello di
procedere a una definizione, nel contesto di intensi procedimenti politici,
delle condizioni quadro e dei particolari soprattutto del nuovo sistema
finanziario. Senza queste basi gli effetti reali dell'iniziativa sugli
assicuratori non si possono stimare. Certamente un sistema con premi
determinati in base al reddito e alla sostanza e i meccanismi di
compensazione necessari per gli assicuratori non sarebbe più semplice e più
a buon mercato da applicare del sistema attuale. Sulla Confederazione
graverebbe un onere maggiore con il finanziamento IVA, mentre i Cantoni e i
Comuni con il cambiamento di sistema conseguirebbero un risparmio fino a un
miliardo di franchi all'anno per mezzo in contributi per la riduzione dei
premi e pagamenti per l'aiuto sociale (la stima si basa sulla situazione
attuale). A seconda della struttura del nuovo modello di finanziamento però
dovrebbero fare i conti con notevoli oneri amministrativi supplementari
(determinazione dell'imposta).
Ufficio federale delle assicurazioni sociali
Servizio stampa e informazioni
Informazioni: tel. 031 / 322 90 04
Fritz Britt, vicedirettore
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