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La situazione nel settore dell'asilo

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La situazione nel settore dell'asilo

1.	Cifre e fatti

Nel 1997 le domande d'asilo furono 23'982, vale a dire il 33% in più
rispetto al 1996; le spese Fr. 1,016 Mia. (852 Mio. secondo il
preventivo, 164 Mio. di credito supplementare). Nello stesso anno le
autorità preposte all'asilo registrarono 16'622 partenze. Alla fine del
1997 il totale delle persone di competenza della Confederazione che
soggiacevano al diritto d'asilo fu di 94'500.

In merito alle domande d'asilo, la tendenza all'aumento registrata nel
1997 si sta confermando anche per quest'anno: a fine luglio 1998 erano
già state presentate più di 18'000 nuove domande d'asilo; si pensa che a
fine anno saranno in tutto più di 32'000. La Svizzera registra dunque un
aumento delle domande del 45,5 % rispetto a fine luglio 1997 e - insieme
all'Olanda - la più alta domanda d'entrata in Europa in rapporto alla
popolazione. Per il 1998, il Parlamento ha approvato un preventivo di
952 Mio. di franchi e un credito supplementare di 192 Mio. Le spese
totali nel settore dell'asilo previste per il 1998 dovrebbero ammontare
a 1,144 Mia. di franchi.

2.	Motivi dell'aumento delle domande d'asilo

2.1	Situazione nell'ex Jugoslavia, in particolare nel Kosovo

Bloccata dal novembre 1994, l'esecuzione degli allontanamenti verso la
Repubblica federale jugoslava (RFJ) ha potuto riprendere a partire dal
settembre 1997 dopo la conclusione dell'accordo di riammissione. Da
allora l'UFR ha fissato oltre 12'000 nuovi termini di partenza e
presentato oltre 8'500 domande di riammissione, delle quali finora ne
sono state accettate circa 4'000. Fino a fine luglio 1998 poterono
essere rimpatriate 1'243 persone, in maggioranza autori di reati. Il
successo dell'operazione è stato messo in discussione all'inizio
dell'estate dal brusco e drastico peggioramento della situazione nella
provincia del Kosovo. A causa dei più recenti eventi, il DFGP ha
prorogato di altri 2 mesi, vale a dire fino al 30 settembre, i termini
di partenza fissati per la fine di luglio 1998. In questo solo anno,
6'755 persone provenienti dalla Repubblica federale jugoslava hanno
presentanto una domanda d'asilo (i casi pendenti e gli allontanamenti
previsti concernono 24'000 persone).

2.2	Attrattiva della Svizzera come Paese d'asilo

L'attrattiva della Svizzera come Paese d'asilo dipende non solo dalla
procedura d'asilo, ma e soprattutto dallo standard assistenziale.
Nonostante nel settore assistenziale siano state introdotte misure di
risparmio e le prestazioni siano inferiori del 20% rispetto a quelle dei
cittadini svizzeri, il livello assistenziale svizzero si pone in testa
nel contesto europeo e coincide all'incirca a quello dell'Olanda e degli
Stati nordici. Rispetto alla maggior parte dei Paesi OCSE, la Svizzera
dispone di un capillare sistema di assicurazioni sociali e malattie,
fatto che contribuisce a tenere alti i costi nel settore dell'asilo.

2.3	Posizione particolare della Svizzera in Europa

Le ripercussioni negative dell'isolamento politico della Svizzera in
Europa, in particolare per quanto riguarda l'avviato processo di
armonizzazione all'interno dell'UE (Convenzione di Dublino, EURODAC),
sono sempre più evidenti nel settore dell'asilo. Sebben la Convenzione
non possa ancora essere applicata in modo sistematico, un effetto è già
visibile: un numero sempre maggiore di richiedenti l'asilo considera la
Svizzera come unica alternativa, nell'Europa occidentale, allo spazio
UE.

3.	Previsioni e scenari

A breve termine un'inversione di tendenza è da escludere, soprattutto in
considerazione dell'inasprimento in atto del conflitto nel Kosovo. Se la
situazione in tale regione dovesse ulteriormente peggiorare, ma anche se
dovesse stabilizzarsi al livello attuale, ci si deve aspettare un
ulteriore aumento di rifugiati in Svizzera e di conseguenza anche dei
costi. La situazione politica nei Paesi d'origine e di rimpatrio come la
Jugoslavia è un fattore non influenzabile della politica d'asilo.

Per il preventivo 1999, l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) ha
indicato la somma di 1,3 Mia. di franchi, basandosi su una previsione di
30'000 domande d'asilo, 25'000 partenze e un effettivo annuo medio di
circa 105'000 persone di competenza della Confederazione che
soggiacciono al diritto d'asilo. Per gli anni dal 2000 al 2002 sono
stati elaborati i seguenti scenari:

3.1	Scenario ottimistico

Nel Kosovo il conflitto si placa, i rimpatri nello stesso Kosovo e in
altri Paesi sono possibili senza eccessive difficoltà. A fronte delle
22'000 (nel 2000) e delle 20'000 (nel 2001 e 2002) domande d'asilo, le
partenze dovrebbero essere 32'000 (nel 2000) e 36'000 (nel 2001 e 2002).
Le spese diminuiscono in relazione, da 1,3 Mia. (nel 2000) a 1,0 Mia. di
franchi (nel 2001 e 2002).

3.2	Scenario pessimistico

Nel Kosovo domina la guerra, i rimpatri sono possibili soltanto in
misura molto limitata. Le domande d'asilo aumentano ulteriormente a
34'000 (nel 2000) e a 35'000 (nel 2001 e 2002), le partenze variano
attorno alle 23'000 unità. Le spese aumentano dapprima rapidamente a 1,8
Mia. di franchi (nel 2000) e in seguito a 1,9 (nel 2001) e a 2,0 Mia. di
franchi (nel 2002).

3.3	Scenario intermedio

Il conflitto nel Kosovo si attenua, i rimpatri sono possibili. Le
domande d'asilo e le partenze si stabilizzano negli anni dal 2000 al
2002 a 28'000 unità, le spese a 1,4 Mia. di franchi.

4.	Provvedimenti

Di seguito sono spiegati i provvedimenti prioritari, già adottati.
Concernono tutti i settori dell'asilo: legislazione, procedure,
esecuzione, assistenza e risorse. Sotto la cifra 5 è illustrato il
margine d'azione nel contesto europeo.

4.1	In ambito legislativo

Il 1° luglio 1998 sono entrate in vigore anzitempo, sotto forma di
decreto federale urgente di obbligatorietà generale, alcune disposizioni
della riveduta legge sull'asilo e della LDDS come la non entrata nel
merito nei casi di mancata consegna di documenti di legittimazione o di
inoltro ulteriore abusivo della domanda d'asilo nonché la carcerazione
preventiva o in vista di sfratto in caso di infrazione al divieto
d'entrata. Grazie a tali misure urgenti, in determinati casi di abuso, è
possibile applicare una procedura più rapida e semplice (decisione di
non entrata nel merito invece di una decisione materiale). Inoltre,
grazie alle nuove disposizioni, ci si può aspettare che vengano più
spesso presentati documenti di legittimazione utili ai fini
dell'esecuzione; già in luglio si è infatti registrato un aumento di
circa il 10 %. Tuttavia non è ancora possibile procedere a una
valutazione conclusiva degli effetti del decreto federale urgente.

4.2	In ambito esecutivo

Il Consiglio federale e la CDCGP, sulla base del rapporto presentato dal
gruppo di lavoro "Esecuzione dell'allontanamento" istituito dal DFGP e
dalla Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP),
hanno deciso di creare presso l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR) un
"Servizio centrale per l'esecuzione dell'allontanamento" che sarà
responsabile di acquisire i documenti e di sostenere l'esecuzione nel
settore dell'asilo e degli stranieri. È inoltre previsto di aumentare il
personale degli organi esecutivi cantonali, di adeguare le strutture
cantonali, di rafforzare e istituzionalizzare la collaborazione
intercantonale nonché di incrementare l'impegno del DFAE nel sostegno
all'esecuzione degli allontanamenti.

A complemento di quanto prima e in vista del rapporto all'attenzione
della CDCGP in occasione delle riunioni dell'autunno 1998 e della
primavera del 1999 sui provvedimenti presentati, saranno definiti
indicatori e condizioni nonché elaborato un sistema di controllo che
renderà possibile sapere chi ha messo in atto quali provvedimenti ed
entro quale termine o chi non li ha messi in atto. Un tale controlling
della procedura e dell'esecuzione da sviluppare in comune dall'UFR e dai
Cantoni permetterà di stabilire se con i provvedimenti proposti si possa
raggiungere l'effetto auspicato. Il sistema di controlling dovrebbe
essere operativo al momento dell'entrata in vigore della nuova legge
sull'asilo.

4.3	In ambito procedurale

I provvedimenti che riguardano la procedura d'asilo perseguono
essenzialmente l'obiettivo di scoprire tempestivamente le domande
d'asilo abusive e di permettere una decisione rapida. In merito è stato
avviato un procedimento articolato in due fasi nel tempo. Come misura a
breve termine, l'UFR conduce un progetto pilota grazie al quale le
domande di albanesi che si spacciano per cittadini jugoslavi vengono
scoperte già nei centri d'accoglienza mediante analisi linguistiche ed
evase speditamente. Si auspica che un numero possibilmente elevato di
casi trattati direttamente e rapidamente dalla Confederazione permetta
di ridurre le entrate relative a domande d'asilo presentate sotto falsa
identità. Come ulteriore provvedimento saranno elaborate concezioni per
ottimizzare la procedura d'asilo sotto il profilo organizzativo già
nella fase iniziale. L'obiettivo è di decidere il 25% delle domande
d'asilo già nella prima fase della procedura, in particolare mediante
decisioni di non entrata nel merito e decisioni materiali nei casi di
evidente abuso.

4.4	Nell'ambito delle risorse

L'8 giugno 1998 il Consiglio federale decise l'introduzione del modello
"disponibilità strategica a fornire prestazioni da parte delle autorità
della Confederazione preposte all'asilo (SLB)"; allo scopo di contenere
i costi nel settore dell'asilo, sono stati approntati strutture e
meccanismi che permettono di reagire prontamente alle variazioni del
numero dei richiedenti l'asilo e dei cittadini stranieri che chiedono
protezione, evitando così gli onerosi casi pendenti a causa dei
prolungati periodi di soggiorno in Svizzera dei richiedenti. Nel
contempo sono stati attribuiti alla riserva SLB circa 155 ulteriori
posti a tempo determinato. Per attuare le decisioni del catalogo delle
misure CDCGP/DFGP è tuttavia necessario un ulteriore rinforzo degli
effettivi; la relativa proposta sarà presentata dal DFGP in una seconda
fase. In tal modo - salvo eventi straordinari - l'UFR e la CRA
dovrebbero disporre delle necessarie risorse per far fronte nei prossimi
anni alle future domande d'asilo e ai ricorsi che ne conseguono, senza
far crescere nel contempo il numero delle pendenze. Inoltre il Consiglio
federale ha prolungato l'impiego di 100 appartenenti al corpo delle
guardie delle fortificazioni a rinforzo, soprattutto lungo il confine
meridionale, del corpo delle guardie di frontiera.

4.5	In ambito assistenziale

Con l'entrata in vigore della revisione totale della legge sull'asilo la
competenza in materia di assistenza ai rifiugiati riconosciuti spetterà
in generale ai Cantoni. Inoltre dopo il cambio di competenze fra
Confederazione e Cantoni anche i costi assistenziali nell'assistenza ai
rifugiati riconosciuti dovrebbero essere rimborsati in modo forfettario,
analogamente a quanto avviene per l'assistenza ai richiedenti l'asilo.
Un gruppo di lavoro composto da rappresentanti dei Cantoni, delle
istituzioni di soccorso e della Confederazione sta elaborando le
relative disposizioni d'ordinanza e calcolando l'ammontare delle
aliquote forfettarie assistenziali.

5.	Cooperazione con l'Unione europea e gli Stati UE

5.1	Convenzione di Dublino

Il 1° settembre 1997 è entrata in vigore la Convenzione sulla
determinazione dello Stato competente per l'esame di una domanda di
asilo presentata in uno degli Stati membri delle comunità europee (detta
Convenzione di Dublino). La Convenzione è una misura di compensazione
nei confronti del mercato interno europeo che prevede la libera
circolazione di merci, persone, servizi e capitali nonché nei confronti
dell'abolizione dei controlli doganali alle frontiere interne.
L'obiettivo della Convenzione è stabilire secondo criteri oggettivi lo
Stato membro competente nell'UE per trattare  una domanda d'asilo nonché
evitare che lo stesso richedente l'asilo presenti altre domande d'asilo
all'interno dell'UE. La conclusione della Convenzione sulla banca
europea di dati per il confronto di impronte digitali (EURODAC),
necessaria per trasporre nella pratica la Convenzione di Dublino, è
finora fallita a causa della divergenza sulla questione se, oltre alle
impronte digitali dei richiedenti l'asilo, si debbano registrare anche
quelle degli stranieri illegali.

Dall'entrata in vigore della Convenzione di Dublino, ma ancora di più a
partire dal momento in cui EURODAC sarà operativa, la Svizzera deve
attendersi a un numero molto più rilevante di domande d'asilo da parte
delle persone le cui domande sono state trattate da uno Stato membro
secondo la Convenzione di Dublino e alle quali è stato poi negato
l'accesso a una procedura d'asilo negli altri Stati membro. La Svizzera
rischia pertanto di diventare il Paese d'accoglienza di ripiego per
coloro che non sono stati accettati nell'UE.

5.2	Convenzione parallela alla Convenzione di Dublino

La partecipazione della Svizzera alla Convenzione di Dublino e a EURODAC
mediante la conclusione di una convenzione parallela coincide con gli
obiettivi del Consiglio federale in materia di politica dell'asilo e, in
generale, di politica d'integrazione. Benché in un primo tempo abbia
fatto sperare alla Svizzera l'avvio dei negoziati su una convenzione
parallela in concomitanza con l'entrata in vigore della Convenzione di
Dublino, dall'autunno del 1997 l'UE fa dipendere questo passo dalla
conclusione positiva delle trattative bilaterali e in particolare da
un'intesa sulla libera circolazione delle persone.

In occasione dell'incontro dei ministri degli interni della Repubblica
federale tedesca, della Francia, dell'Italia, della Svizzera e
dell'Austria, tenutosi a Gaschurn/Vorarlberg dal 15 al 17 luglio 1998,
fu deciso di istituire un gruppo di lavoro con rappresentanti dei cinque
Stati da porre sotto la presidenza tedesca (presidenza Schengen
dall'1.7.98 per un anno; dall'1.1.99 presidenza del Consiglio UE). Detto
gruppo dovrebbe elaborare rapidamente proposte su una collaborazione
possibilmente stretta con la Svizzera nel quadro di Schengen/Amsterdam.
Anche la questione di una partecipazione della Svizzera alla Convenzione
di Dublino e le possibilità di una futura collaborazione saranno
esaminate da detto gruppo di lavoro.

5.3	Accordi di riammissione

Per lenire le conseguenze della non partecipazione alla Convenzione di
Dublino, la Svizzera conduce trattative bilaterali con gli Stati
limitrofi Francia, Italia e Austria per la conclusione di accordi di
riammissione. Con la Francia un tale accordo è stato parafato il 4
giugno 1998. Con l'Italia l'accordo sarà presumibilmente firmato a Roma
il prossimo 10 settembre. Questi accordi servono a garantire in tempi
possibilmente brevi la riammissione da parte di detti Stati delle
persone entrate illegalmente in Svizzera. Nel contempo deve essere
creata la possibilità reciproca per una Parte contraente di allontanare
mediante scorta di polizia persone attraverso il territorio dell'altro
Stato. Questi accordi di riammissione sono in parte di competenza del
Parlamento e gli saranno di conseguenza sottoposti quanto prima, di modo
che l'approvazione parlamentare di questo accordo di rammissione con
l'Italia, importante per la Svizzera, possa aver luogo l'anno prossimo a
Roma e a Berna. Lo stesso vale per l'accordo di riammissione con la
Francia.

6.	Apprezzamento e procedura ulteriore

Grazie ai provvedimenti presentati sono create le necessarie premesse
per ridurre nella maggior misura possibile la durata della procedura
d'asilo e per limitare di conseguenza i costi. Non vanno tuttavia
dimenticati altri fattori essenziali come una collaborazione senza
attriti di tutti gli attori che partecipano alle procedure d'asilo e
d'allontanamento nonché la disponibilità degli Stati d'origine a fornire
prontamente ai loro cittadini documenti di viaggio se la decisione
sull'asilo è stata negativa.

Gli svantaggi che derivano alla Svizzera dalla non partecipazione alla
Convenzione di Dublino non possono tuttavia essere completamente
compensati dagli accordi bilaterali di riammissione con gli Stati
limitrofi. Un'integrazione della Svizzera alle regole sulla prima
competenza a trattare una domanda d'asilo e alle relative obbligazioni
di riammissione nonché l'accesso a uno scambio di dati sistematico a
livello europeo è oggi possibile - oltre che con l'entrata nell'UE -
unicamente con la conclusione di una convenzione parallela alla
Convenzione di Dublino. Tuttavia non è chiaro in quale quadro le
trattative per una convenzione parallela debbano essere poste. Infatti
tale quadro dipende da un lato dalla politica d'integrazione della
Svizzera e dall'altro dalla posizione dell'UE e dei suoi Stati membri
nei confronti della Svizzera.

Nonostante i provvedimenti descritti, in parte già messi in atto, in
parte avviati dal DFGP, è chiaro che l'ulteriore sviluppo nel settore
dell'asilo dipende soprattutto dagli eventi nel Kosovo e in altre
regioni critiche. Da tali eventi dipende anche se le spese nel settore
dell'asilo fino al 2001 saranno quelle previste nell'attuale
pianificazione finanziaria e se potranno essere ridotte a 1 miliardo
circa. L'attuale numero di domande d'asilo, principalmente a causa del
conflitto nel Kosovo, fanno piuttosto presagire una stabilizzazione
delle spese attorno a 1,3 miliardi di franchi. Se inoltre i
provvedimenti non dovessero dare i risultati sperati o dovessero darli
solo in parte e/o la situazione nel Kosovo dovesse peggiorare, saremmo
confrontati a un forte aumento delle spese (vedere scenari a cifra 3).
L'evoluzione delle spese nel settore dell'asilo desta serie
preoccupazioni e non può essere accettata senza reagire. Ciononostante
il Consiglio federale è fermamente intenzionato a proseguire in una
politica dei rifugiati umanitaria nell'ambito del vigente diritto
internazionale pubblico e, in primo luogo, a mettere in atto i
provvedimenti menzionati alle cifre 4 e 5.

Già sin d'ora è tuttavia necessario prendere in esame provvedimenti che
vadano ben oltre. Insieme ai Cantoni occorre riconsiderare a fondo la
ripartizione degli oneri nel settore dell'asilo per verificare se sia
ancora opportuna e attuale. A tale scopo il DFGP insieme al DFF terrà un
incontro con una delegazione delle competenti conferenze di direttori
(CdC, CDCGP, CDOS e CDF).

4 settembre 1998

DIPARTIMENTO FEDERALE DI GIUSTIZIA E POLIZIA
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