La riforma della Costituzione: situazione attuale e nuovi indirizzi

Vale il testo parlato

La riforma della Costituzione:
situazione attuale e nuovi indirizzi

Discorso celebrativo del consigliere federale Arnold Koller
per il giubileo "30 anni Forum Helveticum"

Ristorante zum Äusseren Stand, Berna
28 maggio 1998

1 Introduzione
Il Forum Helveticum festeggia oggi il suo 30esimo anniversario: vogliate
gradire le mie più vive congratulazioni per questo giubileo. Fondando il
Forum Helveticum vi siete posti come obiettivo l'approfondimento della
discussione su temi sociali fondamentali e d'attualità del nostro Paese.
Una carellata su questi 30 anni di attività dimostra che avete
brillantemente tenuto fede all'impegno assunto. Auguro al Forum
Helveticum che possa offrirci anche in avvenire contributi di grande
prestigio.
Il nome della vostra società rievoca volutamente associazioni di idee:
al tempo della repubblica romana il Forum Romanum era notoriamente il
luogo principale della vita pubblica dove non soltanto si scambiavano
merci ma anche idee politiche e dove si tenevano le assemblee popolari.
Nel Forum il cittadino fu sensibilizzato alla res publica, vale a dire,
secondo Cicerone,  alla cosa del popolo che si ritrova unito nel
riconoscimento del diritto e nella comunanza degli interessi.
Anche il Forum Helveticum è una sorta di mercato dove scambiare
opinioni: in tal senso fornisce un contributo rilevante alla cultura
politica della Svizzera. Proprio il nostro Paese, perché non possiede
una lingua e uno spazio culturale unitari, vive essenzialmente della
disponibilità al dialogo politico. Proprio il nostro Paese, perché la
democrazia diretta costringe le maggiori forze politiche a una politica
di concordanza sulle questioni capitali, dipende da un dialogo
costruttivo.  Oggi vorrei pertanto incoraggiarvi a proseguire, in
un'epoca in cui il vivere insieme è diventato più difficile anche da
noi, l'opera di questi primi 30 anni di Forum Helveticum.
Anche l'impegno per una revisione totale della Costituzione federale
dura ormai da quasi 30 anni. Tale impegno ha portato a un'ampia
discussione che non ha tralasciato alcun settore della Costituzione e
che ha avuto larga eco non soltanto nei Cantoni, ma anche oltre i
confini nazionali. Dopo fasi alterne di ottimismo e di pessimismo, oggi
vi sono buone probabilità che l'Assemblea federale possa licenziare la
riforma costituzionale o almeno la prima parte di essa, l'aggiornamento
e la riforma della giustizia, entro l'anno del giubileo del nostro Stato
federale. Sono lieto di poter cogliere l'occasione che mi avete offerto
oggi per informarvi sugli obiettivi della riforma costituzionale e sullo
stato dei lavori.

2 Significato e concezione della riforma della Costituzione
Quando si parla di riforma costituzionale, spesso ci si chiede se sia
veramente necessaria. Per molti tale necessità non è evidente. Questo
dipende dal fatto che sovente si sopravvaluta o si sottovaluta il
significato politico della Costituzione. Per comprendere quanto tale
riforma sia necessaria, occorre considerare una peculiarità della nostra
Costituzione federale, riconducibile alle istituzioni di democrazia
diretta della Svizzera: rispetto a quanto avviene all'estero, la nostra
Costituzione ha una rilevanza del tutto particolare nel processo
decisionale politico. Il motivo principale va certamente ricercato
nell'iniziativa popolare, collegata alla possibilità di controprogetto
da parte del Consiglio federale e dell'Assemblea federale. Questi
strumenti fanno sì che sovente la ricerca di soluzioni e compromessi
sostenibili in questioni politiche d'attualità avvenga sul piano
costituzionale. Per non citare che alcuni esempi recenti, gli
orientamenti della politica agraria, della politica sociale, della
politica energetica o della politica dei trasporti sono stati
disciplinati a livello di Costituzione. È significativo che anche i tre
progetti in votazione il prossimo 7 giugno riguardino norme
costituzionali.
Tuttavia anche questa presenza particolare della Costituzione nella
politica materiale di tutti i giorni ha il rovescio della medaglia. Le
circa 140 revisioni parziali della Costituzione che il popolo e le
Camere hanno approvato dal 1874 sono di carattere prettamente puntuale.
Di conseguenza mancano nella nostra Costituzione quelle grandi linee che
creano l'unità di un'opera; e a sua volta la mancanza di unità crea
problemi di interpretazione. Già negli anni Trenta Walther Burckhardt
scrisse che si dovevano fondere i molti metalli per potervi estrarre
l'oro. Senza contare che negli ultimi 150 anni, lo sviluppo sistematico
delle istituzioni statali è stato, per così dire, negletto: si pensi al
Tribunale federale, all'Assemblea federale e al Consiglio federale.
Il risultato dei continui processi di adeguamento e di rinnovamento di
cui è stata oggetto la nostra Costituzione è pertanto contrastante: da
un canto la Costituzione federale, per quanto concerne le questioni di
scottante attualità, evolve al passo con i tempi.  Questo processo
fornisce inoltre un contributo notevole all'integrazione federalista in
quanto nei dibattiti su importanti questioni riguardanti la Costituzione
la Svizzera vive quasi in permanenza la sua realtà di nazione politica.
Dall'altro, però, la Costituzione è diventata un conglomerato
illeggibile di singole disposizioni di varie epoche e contenuti.
Nell'attuale Costituzione manca la chiarezza e la coerenza e vi sono
salti e lacune e accanto a cose importanti cose insignificanti. Gli
sviluppi giuridici che si svolgono fuori della politica quotidiana, come
l'evoluzione dei diritti fondamentali o il moderno federalismo
cooperativo, sono praticamente ignorati nella nostra Magna Charta.
Sfogliando la nostra attuale Costituzione cercheremo invano norme sulla
libertà d'opinione, di assemblea o delle lingue, ma vi troveremo
disposizioni sulle tasse d'ammissione a carico degli sposi e sulle
agenzie di emigrazione, nonché ben tre pagine sull'alcool, quasi fossimo
un popolo di alcolizzati! Ma non soltanto i diritti fondamentali si sono
sviluppati al di fuori della Costituzione scritta; come ulteriori esempi
posso citare i celati cambiamenti d'impostazione nei rapporti fra
Parlamento, Governo e Amministrazione nonché alcuni sviluppi in materia
di federalismo.
In un recente articolo del noto quotidiano The Economist sulla nostra
democrazia diretta, articolo invero decisamente positivo, si poteva
leggere che l'intenso esercizio dei diritti popolari aveva reso la
nostra Costituzione simile a un "over-stuffed cupboard", simile cioè a
una credenza stracolma. Il paragone è assolutamente azzeccato, anche se
occorrerebbe precisare che accanto a cassetti strapieni ve ne sono di
completamente vuoti.
Mediante l'aggiornamento chiesto nel 1987 dall'Assemblea federale e
presentato dal Consiglio federale si intende eliminare dall'attuale
Costituzione le carenze sopra citate. Concretamente ci viene chiesto di
integrare il diritto costituzionale non scritto nel testo della
Costituzione, di sopprimere le disposizioni non degne di figurare in una
Costituzione, di chiarire il rapporto fra diritto nazionale e diritto
internazionale pubblico e, non da ultimo, di ridare lustro ai quattro
pilastri su cui poggia il nostro Stato federale, vale a dire lo Stato di
diritto liberale, lo Stato sociale, la democrazia diretta e il
federalismo.
In altre parole, l'aggiornamento consiste nel fare il punto della
politica statuale e del diritto costituzionale. Il vigente diritto
costituzionale, l'"acquis suisse", deve tornare a essere chiaro e
leggibile per il cittadino.
Per quanto l'aggiornamento sia estremamente importante sia per la nostra
identità nazionale sia per guidare i processi politici, il Consiglio
federale è convinto che non possa essere il punto d'arrivo dell'impegno
profuso nella riforma. Dobbiamo in particolare incentivare la capacità
di agire delle istituzioni. La globalizzazione dell'economia e della
politica richiede oggi una ben maggiore celerità nelle prese di
decisione. È pertanto indispensabile preparare per tempo le istituzioni
alle nuove sfide.
Il Consiglio federale ha individuato le maggiori necessità di riforma
costituzionale nei settori dei diritti popolari e della giustizia. Per
questi due settori ha pertanto presentato alle Camere federali pacchetti
di riforma separati. Altri disegni di riforma sistematici sono già in
uno stadio avanzato o sono stati avviati, come la riforma della
perequazione finanziaria e quella della direzione dello Stato. Con la
riforma costituzionale, il Consiglio federale intende così indicare
anche nuovi indirizzi per il futuro.
In questo modo il popolo e i Cantoni possono votare su ogni singolo
pacchetto di riforma, vale a dire su ogni nuovo indirizzo. Separando
l'aggiornamento dai pacchetti delle riforme materiali, il Consiglio
federale ha volutamente creato una nuova concezione politica. La nuova
Costituzione aggiornata dovrà costituire una base di partenza chiara e
trasparente e servire da innesco per un processo di riforma aperto di
cui non sono stabilite a priori né la portata né la durata.

3	Accoglienza della concezione da parte delle Camere
Un anno e mezzo fa, il Consiglio federale presentò le sue proposte al
Parlamento. A sua soddisfazione, sia le Commissioni deliberatorie che
entrambe le Camere hanno approvato a grande maggioranza la procedura
proposta dal Consiglio federale.
Per quanto concerne il cosiddetto aggiornamento il Consiglio degli Stati
l'ha accolto all'unanimità, mentre il Consiglio nazionale a stragrande
maggioranza (153:10). La fine delle deliberazioni è prevista per giugno.
In generale è prevalsa l'idea che l'"aggiornamento" non può limitarsi a
un semplice esercizio di redazione, ma deve essere, per forza di cose,
un atto politico. Il Consiglio federale si è certamente impegnato al
massimo per adempiere fedelmente e in modo trasparente il mandato
conferitogli dal Parlamento, rinunciando a chiare innovazioni
giuridico-politiche nel quadro dell'aggiornamento, ma decidere quali
norme siano degne di figurare nella Costituzione e quali no è appunto
una valutazione eminentemente giuridico-politica. E senza tali
riclassificazioni o declassificazioni (p.es. la protezione dei dati,
rispettivamente il divieto relativo all'assenzio) l'aggiornamento non
avrebbe alcun senso. Ma anche l'introduzione del diritto costituzionale
non scritto solleva numerose questioni di valutazione. Non deve pertanto
sorprendere che fra la versione del Consiglio degli Stati e quella del
Consiglio nazionale ci saranno ancora molti punti da chiarire.
Ciononostante dai dibattiti finora svoltisi è emersa la chiara volontà
del Parlamento di introdurre nella Costituzione aggiornata anche le
innovazioni consensuali, in particolare quelle relative
all'organizzazione delle autorità. Cosicché, secondo la volontà delle
due Camere, la laicità non sarà più, in avvenire, un criterio di
eleggibilità nel Consiglio nazionale e nel Consiglio federale; inoltre,
analogamente a quanto già avviene per il Consiglio nazionale, anche per
il Consiglio degli Stati un quarto dei membri sarà sufficiente per
convocare una sessione speciale.
Gli esempi citati non hanno destato problemi. Tuttavia sapere quali
altre innovazioni possano essere ritenute consensuali è alquanto
difficile. A titolo di esempio, l'abrogazione dell'articolo sui
vescovadi, decisa dal Consiglio degli Stati che lo riteneva ormai
sorpassato, ha suscitato emozioni in vaste cerchie della popolazione e
aperto fossati indipendentemente dalla confessione religiosa. Inoltre
nemmeno il Consiglio nazionale ha condivido questa decisione del
Consiglio degli Stati. Sebbene esista un consenso di base sulla
necessità di eliminare detto articolo, la valutazione politica
suggerisce di non procedere alla sua revisione nel quadro dell'attuale
aggiornamento, ma di trattare la questione nell'ambito di una revisione
parziale separata. In caso contrario si rischierebbe, a causa di un
singolo punto che suscita emozioni, di pregiudicare l'intero disegno di
riforma. Se sovraccarichiamo il carro con simili controverse modifiche,
il cumulo dei riflessi elvetici di difesa farà sì che il carro si
rovesci. Le questioni delicate come quella dell'articolo dei vescovadi o
della clausola cantonale per l'eleggibilità nel Consiglio federale non
devono pertanto essere trattate nel quadro dell'aggiornamento, ma bensì
in forma di revisioni parziali separate.
Nella sessione primaverile, il Consiglio degli Stati si è occupato per
primo del disegno di riforma della giustizia. Nel suo insieme il disegno
è stato accolto molto bene: la necessità di procedere a una riforma è
stata generalmente riconosciuta e l'orientamento scelto è stato
approvato dalla maggioranza. Sono pertanto fiducioso che questo
pacchetto potrà essere sottoposto al Sovrano senza cambiamenti di
rilievo.
Più incerta appare invece la situazione per quanto riguarda il disegno
di riforma dei diritti popolari. Le proposte del Consiglio federale sono
già controverse nelle Commissioni della riforma costituzionale. Ciò non
deve tuttavia sorprendere, se si considera che i diritti popolari sono
una parte dell'anima del nostro Stato.
Degli aspetti materiali di questi due pacchetti di riforma parlerò in
seguito.

4	Situazione attuale
Come già detto, l'aggiornamento della Costituzione federale consiste nel
fare il punto della politica statuale e del diritto costituzionale.
Ricorrendo a due esempi vorrei illustrare come anche questa operazione
di fare il punto della situazione attuale è legata a questioni di
valutazione il cui chiarimento è non soltanto auspicabile, ma persino
inevitabile. Alcune di queste delicate decisioni giuridico-politiche
sono controverse anche a livello di Camere federali e, per questa
ragione, hanno attirato l'attenzione dei media.

Principio di non-discriminazione e principio d'uguaglianza
Innanzitutto vorrei parlare dell'uguaglianza giuridica che è una delle
garanzie più elementari di ogni Stato di diritto liberale. Vi si
distinguono diversi livelli o gradi che devono essere tenuti
assolutamente ben distinti se si vogliono evitare malintesi o
interpretazioni sbagliate.
Il primo livello è il principio della parità di trattamento giuridica o
- se lo consideriamo sotto un altro punto di vista - il principio della
non-discriminazione.
L'articolo 7 capoverso 2 del disegno di Costituzione sancisce
espressamente il principio della non-discriminazione ed elenca - senza
pretendere che l'enumerazione sia esaustiva - circostanze e fattori che,
ai giorni nostri, sono sovente alla base di discriminazioni, come per
esempio la razza, la lingua o l'andicap. In tal modo la Costituzione
pone per così dire un campanello d'allarme e determina (insieme al
capoverso 1) diritti individuali a far cessare determinati
comportamenti, diritti che sono rivendicabili e possono essere fatti
valere dinanzi a un tribunale.
Il secondo livello, il diritto alla parità giuridica e di fatto, è
trattato all'articolo 7 capoverso 3 del disegno della Costituzione e
prevede la parità fra uomo e donna. Come è noto ha portato alla legge
sulla parità dei sessi. Per analogia, il Consiglio nazionale ha aggiunto
un nuovo capoverso 4 che affida al legislatore il mandato di provvedere
alla parità degli andicappati. Il Consiglio degli Stati aveva rinunciato
a una tale proposta di parità, ma la sua Commissione propone ora un
compromesso in base al quale la Confederazione deve eliminare mediante
provvedimenti di legge i pregiudizi degli andicappati.
Il terzo livello, infine, accorda un diritto diretto opponibile non
soltanto allo Stato, ma anche ai privati. Si tratta di consacrare nel
diritto costituzionale l'effetto orizzontale di un diritto fondamentale.
Finora un tale passo è stato fatto soltanto nel settore della parità dei
sessi, dove il diritto allo stesso salario per un lavoro equivalente
vale anche per i rapporti di lavoro di diritto privato. Un tale effetto
orizzontale è stato chiesto anche in relazione alla parità degli
andicappati, ma sia il Consiglio federale che le Camere federali hanno
respinto per ragioni valide tale richiesta. Il disegno della
Costituzione non obbliga dunque i proprietari di case a modificare i
loro immobili in funzione degli andicappati. E la cosa sarebbe stata
estremamente difficile: infatti i giudici, in base a una disposizione
costituzionale, avrebbero dovuto definire le misure edilizie atte a
garantire la parità degli andicappati. Ma anche senza un tale effetto
orizzontale, la nuova Costituzione dà un forte segnale politico in
favore degli andicappati.
Diritto delle lingue
Nei suoi incontri, il Forum Helveticum ha saputo dare validi contributi
a favore della comprensione fra le comunità linguistiche della Svizzera.
Per questo motivo, prendendo come esempio il diritto delle lingue,
vorrei illustrare come la nuova Costituzione aggiornata contribuisca, in
molti casi, a meglio chiarire il diritto costituzionale.
Il diritto delle lingue è in rapporto antitetico fra la libertà di
lingua e il principio di territorialità. Come si può dunque conciliare
il diritto fondamentale della libertà di lingua con il principio della
territorialità che salvaguarda la composizione linguistica tradizionale
del Paese dalle modifiche avulse e artificiose? Dal 1965 il Tribunale
federale ha riconosciuto la libertà di lingua come un diritto
fondamentale nei limiti del principio di territorialità. Tale libertà
garantisce fra l'altro l'uso della lingua materna. Tuttavia, in virtù
del principio di territorialità, tale libertà può essere limitata nelle
relazioni fra privati e Stato.
Negli scorsi anni la questione controversa fu di sapere fino a che punto
potevano andare tali limitazioni. I dibattiti nelle Commissioni
parlamentari portarono infine al nuovo articolo sulle lingue (art. 116
Cost.), che il popolo e i Cantoni hanno accettato nel 1996. Detto
articolo conteneva sì nuove disposizioni in base alle quali la
Confederazione e i Cantoni si impegnavano ad appoggiare la comprensione
e gli scambi fra le comunità linguistiche e la Confederazione era
chiamata a sostenere la conservazione del retoromancio nel Canton
Grigioni e dell'italiano nel Canton Ticino, ma non chiarì, a livello di
Costituzione, il rapporto fra la libertà di lingua e il principio della
territorialità.
Oggi siamo sulla buona strada per risolvere il dilemma nell'ambito
dell'aggiornamento: infatti nel suo disegno di Costituzione, il
Consiglio federale ha proposto di iscrivere per la prima volta la
libertà di lingua nel catalogo dei diritti fondamentali (art. 15 DC) e
nel contempo di concretizzare il principio della territorialità nel
capitolo sulle competenza (art. 83 DC). Le Commissioni di revisione
della Costituzione si sono allineate sulla proposta per quanto attiene
al principio, anzi hanno espresso più chiaramente gli interessi delle
minoranze linguistiche. In particolare mi sembra appropriata la
precisazione del principio di territorialità apportata dalla Commissione
del Consiglio nazionale. La formulazione, che nel frattempo è stata
approvata dal Consiglio, suona (art. 83a cpv. 3): "I Cantoni designano
le loro lingue ufficiali. Per preservare la pace linguistica vegliano
alla ripartizione territoriale tradizionale delle lingue e considerano
le minoranze linguistiche autoctone."
L'integrazione delle minoranze linguistiche è primordiale per la
Svizzera, visto che costituisce una caratteristica essenziale del nostro
Paese. Precisando il concetto del diritto delle lingue, la nuova
Costituzione dà un contributo che in un Paese con quattro lingue
nazionali non dobbiamo sottovalutare.

5 Nuovi indirizzi
Con i pacchetti di riforma sistematici, il Consiglio federale intende
definire nuovi indirizzi: se vogliamo mantenere la nostra capacità di
agire, è soprattutto nel settore delle istituzioni statali che dobbiamo
intraprendere una nuova via.

Riforma della giustizia
Senza dubbio la riforma più urgente è quella che riguarda la giustizia.
Tale riforma prevede tutta una serie di importanti innovazioni
sostanziali che sono assolutamente necessarie se vogliamo una giustizia
in grado di funzionare. Infatti i nostri tribunali supremi sono
cronicamente oberati di lavoro. Dal 1978, data dell'ultimo aumento del
numero dei giudici che passarono da 28 a 30, il numero dei nuovi casi
sottoposti all'anno al Tribunale federale è aumentato da circa 3'000 a
oltre 5'400 casi, vale a dire ha subito un incremento pari all'80 per
cento. I Tribunali di Losanna e di Lucerna non possono più assolvere in
modo adeguato la loro funzione di massima istanza giudiziaria che
consiste nel garantire l'applicazione uniforme del diritto e nel
contribuire all'evoluzione del diritto. Tuttavia un continuo aumento del
numero dei loro giudici farebbe di tali tribunali delle vere e proprie
fabbriche di giustizia.
Il Consiglio federale intende ottenere la necessaria eliminazione del
sovraccarico di lavoro del Tribunale federale con tre provvedimenti:
- come prima misura si vogliono istituire sistematicamente istanze
giudiziarie prima del Tribunale federale. In tal modo quest'ultimo può
limitarsi al controllo giudiziario e beneficiare inoltre dell'effetto di
filtro di dette istanze inferiori;
- in secondo luogo si pensa di esimere il Tribunale federale dai compiti
estranei alla sua funzione. I processi diretti saranno limitati al
minimo indispensabile;
- infine il Consiglio federale spera di ottenere uno sgravio duraturo
del Tribunale federale limitandone l'accesso. Allo scopo è in
preparazione una base costituzionale.
Ma vi sono anche altri motivi che ci inducono a ritenere urgente una
riforma della giustizia. Chi chiede giustizia dovrebbe poter adire per
principio un tribunale indipendente qualunque sia il motivo della
controversia giuridica. La vigente Costituzione non prevede una tale
garanzia generale della via giudiziaria.
L'attuale mancanza di giurisdizione costituzionale in materia di leggi
federali porta al fatto che il cittadino non ha alcuna possibilità di
difendersi quando i suoi diritti costituzionali sono lesi dal
legislatore federale. Questa lacuna della protezione giuridica assume
oggi un peso notevole perché la Confederazione disciplina un numero
sempre maggiore di settori. Il Consiglio federale intende pertanto
estendere in misura adeguata la giurisdizione costituzionale, che nei
confronti dei Cantoni conosciamo già dal 1874, alla legislazione
federale: l'esame delle leggi federali deve essre possibile, ma soltanto
in casi di applicazione concreti e unicamente a opera del Tribunale
federale. Come innovamento i Cantoni sono autorizzati a censurare la
violazione di una loro competenza costituzionale da parte del
legislatore federale.
Il Consiglio federale propone un'estensione della giurisdizione
costituzionale che nel suo insieme è prudente e forgiata su misura per
le condizioni svizzere. È convinto che le libertà dei privati
risulteranno rafforzate senza che la democrazia sia minacciata da
giudici troppo potenti. L'esperienza  di sottoporre le leggi cantonali
all'esame del Tribunale federale lo dimostra ampiamente. Un esempio
lampante è la prassi relativa al principio della libertà di commercio e
d'industria. In numerosi casi il Tribunale federale ha potuto evitare
che la libertà di commercio e d'industria fosse limitata in modo non
ammissibile dal diritto cantonale.
L'ultimo punto essenziale della riforma della giustizia consiste nella
preparazione delle basi costituzionali necessarie per unificare il
diritto processuale civile e penale. L'attuale frantumazione del diritto
crea una notevole incertezza del diritto. Nella procedura penale detta
incertezza limita pesantemente la lotta alla criminalità organizzata
internazionale. La necessaria unificazione del diritto corrisponde
inoltre a un desiderio dei Cantoni.
Il Consiglio federale è convinto che la riforma della giustizia saprà
ridare all'organizzazione giudiziaria federale una solida base
costituzionale e assicurare il buon funzionamento dei nostri tribunali
supremi.

Riforma dei diritti popolari
Le proposte di riforma dei diritti popolari interessano direttamente i
diritti che ogni cittadino può esercitare votando. Si tratta pertanto di
un tema molto sensibile visto che la democrazia diretta è una delle
peculiarità più tipiche della Svizzera. Pertanto è assolutamente
indispensabile che il Consiglio federale e il Parlamento illustrino
chiaramente quali sono il senso, lo scopo e il contenuto di tale
riforma. Prima di tutto mi preme chiarire un punto: la democrazia
diretta, che è uno dei valori fondamentali del nostro Paese, non sarà
toccata. Il nostro intento è di adeguare la democrazia diretta alla
mutata situazione in modo che possa continuare a funzionare anche in
avvenire. Infatti i diritti popolari hanno sopravvisuto fino ai giorni
nostri e continuano ad essere vivi perché hanno dimostrato di essere
capaci di evolvere.
Oggi noi Svizzeri siamo chiamati troppo spesso a votare e non sempre su
oggetti veramente importanti. L'idea che guida il Consiglio federale è
pertanto di permettere ai cittadini, in modo più sistematico che finora,
di esprimersi su tutte le questioni politiche rilevanti. Allo scopo
proponiamo fra l'altro un'iniziativa popolare generica e un referendum
facoltativo finanziario e amministrativo; è inoltre si impone un
referendum allargato sui trattati internazionali perché, crescendo il
loro numero, aumentano l'attività di legiferazione e le ripercussioni
sui diritti e sui doveri dei privati.
Un tale ampliamento dei diritti popolari è tuttavia giustificato
soltanto se nel contempo si aumenta in modo moderato il numero delle
firme. In proposito va ricordato che perché un'iniziativa popolare
tendente a una revisione parziale della Costituzione fosse accettata,
nel 1891 occorevano le firme di circa il sette per cento degli aventi
diritto al voto, mentre oggi sono sufficienti le firme del 2,2 per
cento. Questo sviluppo ha fatto sì che negli ultimi venti anni il numero
annuo delle iniziative e dei referendum è quasi triplicato. Se
consideriamo l'alta frequenza delle votazioni popolari è plausibile che
molti votanti abbiano difficoltà a trovare il tempo necessario da
consacrare all'esame degli oggetti e a volte anche a capirne la portata.
E questo si ripercuote sulla partecipazione alle urne. Una debole
partecipazione sminuisce la forza di legittimazione delle decisioni
popolari.
Chi intende chiamare alle urne 4,6 milioni di aventi diritto al voto,
deve prima dimostrare che il suo progetto suscita interesse. Il proposto
aumento del numero delle firme a 150'000 per le iniziative
costituzionali e a 100'000 per i referendum è pertanto giustificato e
certamente non proibitivo. Inoltre tale aumento è necessario per
garantire a lungo termine la capacità d'agire e l'efficienza del nostro
Stato.
La riforma dei diritti popolari è un'impresa che richiede allo stesso
tempo coraggio e lungimiranza. Il Consiglio federale è convinto che la
sua proposta contribuirà a ridare vigore alla democrazia diretta. So che
occorre ancora una grande opera di convincimento.

6	Conclusione
Gentili signore, egregi signori, spero di essere riuscito nel tentativo
di rendere meno astratta la concezione della riforma della Costituzione
federale. Con gli esempi del principio della non-discriminazione ho
voluto dimostrare quanto possa apportare l'aggiornamento della
Costituzione inteso come chiarimento di importanti questioni
costituzionali; con gli esempi della riforma della giustizia e della
riforma dei diritti popolari ho voluto illustrare i futuri indirizzi del
nostro Paese.
Al di là di questi esempi concreti, la riforma della Costituzione può
anche essere definita in un senso più ambizioso con il motto "situazione
attuale e nuovi indirizzi". La prima fase, l'aggiornamento, deve farci
prendere coscienza di quanto abbiamo saputo raggiungere insieme in 150
anni di Stato federale e di quanto ancor oggi ci unisce. In tal senso la
riforma della Costituzione federale dà un importante contributo alla
coesione nazionale e all'idea stessa che ci facciamo della Svizzera. Da
una tale solida base potremo quindi affrontare le necessarie riforme.
Sono convinto che la Svizzera - oltre ai dibatti della politica
quotidiana - ha bisogno di un siffatto scambio approfondito di opinioni
e che questa discussione per definire quanto è fondamentale ed
essenziale contribuirà al nostro sviluppo.
La riforma della Costituzione federale è pertanto, proprio nel 150mo
giubileo dello Stato federale, un'opportunità di politica statuale per
rinnovare, in un momento difficile, il nostro contratto sociale,
opportunità che il Consiglio federale, il Parlamento e il popolo non
dovrebbero lasciarsi sfuggire.