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Relazione del consigliere federale Arnold Koller

Relazione del Consigliere federale Arnold Koller in occasione del seminario per
i media, del 14 maggio 1996, sulla politica in materia di migrazione, stranieri
e asilo

Saluto

Introduzione

Le questioni in materia di stranieri e dasilo restano tuttora temi scottanti
della politica interna ed estera svizzera. Due iniziative popolari su questo
tema, quella cosiddetta del 18%, inoltrata lo scorso anno, nonché una nuova
iniziativa dei Democratici Svizzeri sulla misura nellimmigrazione, ma anche le
trattative bilaterali con lUE in merito alle facilitazioni nella circolazione
delle persone indicano che questo argomento non perderà certo rapidamente di
rilievo. Al contrario, se Consiglio federale e Parlamento intendono avere la
meglio nelle prossime votazioni popolari, oltre a una coerente applicazione
della politica del Consiglio federale, dovrà essere prestato ancora molto
lavoro dinformazione e convincimento. Tale opera è tanto più necessaria in
quanto il diritto sugli stranieri e quello sullasilo essendo molto complessi, è
assai difficile ottenere una visione completa della materia. Dove manca però
trasparenza, è molto grande il pericolo che non sia accolta la politica.

Questo è lo sfondo dellodierna discussione con i media sulla politica in merito
ad asilo e stranieri.

I motivi per i quali, nonostante chiari progressi attuati, i due settori,
restino temi politici di estremo rilievo sono da ricercare, fra laltro,
nellattuale situazione economica, nella relativa alta disoccupazione, nella
crescente percentuale di fanciulli stranieri nelle scuole nonché nellalto
numero di delinquenti stranieri. Sono problematiche che facilmente risvegliano
emozioni forti, alle quali è spesso difficile rispondere con dichiarazioni
razionali.

Linsicurezza della popolazione svizzera deve quindi essere ritenuta aspetto
serio. In effetti è altrimenti dato il pericolo che le difficoltà naturali
nella convivenza di gruppi etnici di diversa provenienza e cultura facilmente
svoltino in xenofobia. Unevoluzione del genere va impedita con tutti i mezzi
disponibili.

Tutto fa ritenere che una politica in materia di stranieri e dasilo,
trasparente e atta a raccogliere il massimo consenso possibile costituisce
anche una premessa importante per una politica europea coronata da successo.

A tale scopo occorre però sottolineare, già in partenza, che gli stranieri
hanno fornito anche un contributo molto positivo allo sviluppo del nostro
Paese. La porzione di stranieri sulla popolazione attiva è di circa il 25%.
Senza laiuto degli stranieri, la nostra economica sarebbe destinata a crollare.
Un contributo importante è fornito dalle forze lavorative straniere, non
soltanto nel settore della ristorazione e delledilizia, bensì anche in quello
della salute e della ricerca. La popolazione residente straniera contribuisce
inoltre in misura determinante a garantire finanziariamente le nostre
assicurazioni sociali.

Qual è oggi il punto che possiamo fare in materia di politica sullasilo e sugli
stranieri? E come proseguirà nella legislatura iniziata?

Politica in materia dasilo

In merito alla politica sullasilo desidero, addentrandomi nella materia,
sottolineare che il flusso dei richiedenti lasilo non può essere diretto a
volontà. Siamo in effetti astretti, dal diritto internazionale pubblico, ad
esaminare le domande dasilo presentate dalle persone che sono giunte in
Svizzera. La tendenza, che durava da numerosi anni, del continuo aumento delle
domande sè chiaramente interrotta negli ultimi anni. Nel 1991 le domande erano
ancora quasi 42000. Da allora le cifre risultano dimezzate. Lo scorso anno
venivano registrate 17000 domande dasilo. Contemporaneamente è stato possibile
ridurre il numero delle procedure dasilo pendenti, da 62000 a 25000: il numero
preponderante delle domande è liquidato oggi, in prima come in seconda istanza
entro un termine di tre mesi. Non sono quindi né i numeri rilevanti delle
domande, né le procedure dasilo di lunga durata - problemi degli anni Ottanta e
dellinizio degli anni Novanta a preoccuparci oggi oltremodo.

Fonte di preoccupazione è invece il fatto che un numero troppo esiguo di
richiedenti la cui domanda dasilo non è accolta, a lasciare il nostro Paese.
Disponiamo invero, con le misure coercitive nel settore degli stranieri, delle
basi per una migliore esecuzione. Restano però difficoltà desecuzione sulle
soltanto difficilmente possiamo influire. Penso dapprima al rifiuto della
Repubblica federale Jugoslava a riaccogliere i propri cittadini dopo una
decisione negativa sullasilo o alle lungaggini burocratiche nel il rilascio dei
documenti di viaggio da parte delle rappresentanze degli Stati dorigine.

Dobbiamo inoltre rilevare una crescente quota di richiedenti lasilo provenienti
da regioni in cui infuria la guerra civile, e ai quali concediamo protezione
provvisoria. Intendiamo in futuro improntare in misura maggiore le nostre
priorità sui flussi migratori che potrebbero essere impediti, grazie a
provvedimenti di politica in materia di sviluppo, o perlomeno contenuti e a
fornire aiuto sul terreno in situazioni conflittuali o demergenza. Vi saranno
però sempre ancora situazioni per affrontare le quali tali provvedimenti non
basteranno. Nel rispetto e continuazione della nostra tradizione umanitaria,
continueremo tuttavia ad accogliere in Svizzera profughi di guerra, poiché vi
saranno certamente sempre situazioni per fronteggiare le quali non basteranno
le misure anzidette. Esempio migliore, il caso della Bosnia.

Possiamo rivendicare per noi che la Svizzera ha seguito, nel conflitto
jugoslavo una politica generosa in materia daccoglienza. Abbiamo ammesso dalla
ex Jugoslavia complessivamente 43000 profughi di guerra e speso per il loro
sostentamento, dal 1992 in poi, oltre un miliardo di franchi. Siamo coscienti
che si tratta di un carico molto rilevante. Se intendiamo riservare una certa
necessaria libertà dazione per potere, pure in avvenire, dar prova di
generosità anche nel caso di futuri conflitti, sono necessarie due cose:

Si tratta, da un canto, di trasformare lammissione provvisoria, nellambito
della corrente revisione totale della legge sullasilo, in una concezione di
protezione provvisoria. Sarà così possibile attuare per i profughi di guerra -
durante il soggiorno in Svizzera - uno statuto migliore integrazione nel nostro
mercato del lavoro: ci sarà in generale un minore dispendio amministrativo
inutile.

In secondo luogo si tratta di accettare che la concessione di protezione può
essere di natura soltanto provvisoria e che i profughi di guerra abbiano a
rientrare nel Paese dorigine, non appena lo permetta la situazione. Il
Consiglio federale è pronto a impegnarsi in maniera fattiva nella ricostruzione
della Bosnia, affinché si attuino le premesse per il rientro degli interessati.
Continuiamo a sperare che tale sarà il caso nel tardo autunno. Nella seconda
metà di giugno - come annunciato - il Consiglio federale riesaminerà a fondo le
decisioni, prese in merito, a inizio del mese daprile.

Proprio lesempio della Bosnia indica quanto importante sia oggi il valore della
coordinazione internazionale nella politica sullasilo. Se le decisioni dei
principali Stati e che curano laccoglienza che concernono il rientro in Bosnia
dei profughi di guerra non fossero state oggetto di reciproci accordi
nellambito di conferenze internazionali, avremmo necessariamente come
conseguenza movimenti migratori insensati allinterno del continente europeo. E
quindi anche interesse massimo del nostro Paese concordare la futura politica
in materia dasilo con quella di altri Stati europei. Per questa ragione è
nostro costante impegno attuare ladesione alla cosiddetta Convenzione di
Dublino dellUE concernente la competenza a trattare le domande dasilo o,
proprio dattualità in questi tempi, lAccordo sul trasporto in transito tra
Germania, Austria, Slovenia e Croazia relativo ai profughi di guerra della
Bosnia.

Soltanto grazie allarmonizzazione del diritto in materia dasilo in Europa sarà
possibile contenere efficacemente i flussi migratori illegali e fare in modo
che gli Stati, nella realizzazione dei compiti umanitari che incombono loro nei
confronti di rifugiati, e che il loro impegno non abbia a sfociare in una gara
infausta, bensì a fare in modo che rifugiati e profughi abbiano a essere
equamente distribuiti fra loro.

Politica in materia di stranieri

Laumento della popolazione residente straniera durante gli anni Ottanta,
contrassegnati da uneconomia in esplosiva espansione rende evidente che la
politica di contingentamento del Consiglio federale, con la fissazione annua di
effettivi massimi, non era stata tale da impedire in misura sufficiente
laumento del numero degli stranieri. Segnatamente la cogente trasformazione dei
permessi stagionali in permessi annuali nonché i ricongiungimenti familiari
avevano raggiunto un traguardo importante. Con il rapporto del 15 maggio 1991,
il Consiglio federale aveva quindi annunciato lintroduzione del modello
cosiddetto delle tre cerchie. In tale contesto, il territorio della ex
Jugoslavia fu inserito nella terza cerchia.

Con lo scadere dellordinamento transitorio per gli stagionali dellallora
Jugoslavia, alla fine del 1996, il Consiglio federale spera in una sensibile
riduzione dellimmigrazione. Primi successi sono già stati attuati. Laumento
annuale della popolazione residente straniera è dal 1991, in regressione. Il
tasso dincremento è passato del 5,8% nellanno 1980 a 2,3% nel 1995. In ragione
dei diversi automatismi è però risultato che il contenimento di tale
provvedimenti agisce soltanto a lunga scadenza.

Durante lordinamento provvisorio per le persone dalla ex Jugoslavia - cui si fa
riferimento -, è stato possibile concedere duratura dimora a un numero
importante di stagionali in Svizzera. In determinate circostanze, il rilascio
di permessi annuali è possibile ancora sino a fine 1996. Soprattutto in ragione
delle trasformazioni dei permessi e del seguente ricongiungimento familiare,
tra il mese di dicembre 1995 e il mese di dicembre 1996, la popolazione
straniera residente (persone dellallora Jugoslavia) era passata a circa 294000
persone. La soluzione scelta non può quindi essere definita una inversione
repentina di tendenza.

Oltre a questi provvedimenti volti a contenere limmigrazione, vogliamo
ricordare che, dal 1993, in singoli settori abbiamo proceduto anche ad azioni
autonome di liberalizzazione in materia di circolazione delle persone. Ci
riferiamo ad esempio alla rinuncia della preminenza della manodopera indigena,
a favore dellaccesso di forze dirigenti importanti e di specialisti altamente
qualificati stranieri, allabrogazione del termine dattesa di un anno per il
ricongiungimento familiare nonché alla concessione di una maggiore
liberalizzazione professionale per i frontalieri che da cinque anni esercitano
in Svizzera attività lucrativa.

Importante intento del Consiglio federale è anche - non da ultimo per motivi in
ordine allintegrazione - il reinserimento professionale degli stranieri
disoccupati. Un mezzo a tale proposito è la modificazione della legislazione,
entrata in vigore questanno, sullassicurazione contro la disoccupazione, con la
creazione di centri regionali per la mediazione di posti di lavoro, programmi
occupazionali e la nuova definizione di ragionevolezza per lassunzione di un
posto di lavoro. Sono poi allo studio anche altri provvedimenti per aumentare
le occasioni, sul mercato del lavoro, dei rifugiati riconosciuti e degli
stranieri ammessi provvisoriamente da lungo tempo.

Prospettive

Il Consiglio federale si è pronunciato per i seguenti obiettivi di legislatura:

1. Miglioramento qualitativo in materia di circolazione delle persone con lUE.

 Trattative bilaterali con lUE in merito alla circolazione delle persone hanno
priorità assoluta. Come sapete, il Consiglio federale ha riconsiderato, il 3
aprile 1996, il mandato originale svizzero in vista delle trattative.

 Sono certo che una conclusione delle trattative coronata da successo apporterà
più vantaggi, anche ai cittadini del nostro Paese, nonché agli imprenditori,
aprendo ai giovani offerte di lavoro e di formazione possibili soltanto
allestero. Grazie al previsto trattato con lUE, sarebbe abolito lo statuto
degli stagionali, contestato in vaste cerchie della popolazione, e sostituito
con uno statuto di dimora breve, compatibile con le esigenze europee.

 Le esperienze fatte allinterno dellUE - ora anche nella vicina Austria - hanno
inoltre mostrato che anche una trasposizione completa della libera circolazione
delle persone non è sfociata in movimenti migratori di più grande portata.

2. Maggiore inserimento degli stranieri residenti.

 Il Consiglio federale ha lintenzione di sostenere maggiormente, in avvenire,
lintegrazione degli stranieri che risiedono durevolmente nel nostro Paese.
Lintegrazione è uno dei pilastri principali della politica svizzera in materia
di stranieri. Laccoglienza nella comunità locale e la disponibilità
allinserimento nella nostra società saranno promosse, senza che vadano perdute,
per questo, le peculiarità culturali originale. Ogni immigrazione è però legata
anche ad adeguamenti necessari laddove aspetti della cultura originale ostino a
valori fondamentali e alle norme dello Stato verso il quale si svolge
limmigrazione.

 Le modificazioni della legge federale concernente la dimora e i domicilio
degli stranieri - previste nellambito della revisione della legge sullasilo -
attueranno le premesse legali affinché gli intenti dintegrazione abbiano ad
essere rafforzati.

3. Ammissione di rifugiati e persone bisognose di protezione a tenore della
politica umanitaria sui rifugiati.

 Nel settore dellasilo e dei rifugiati intendiamo proseguire sulla strada della
nostra politica umanitaria, nel contempo però attuare anche miglioramenti
nellesecuzione degli allontanamenti e lottare coerentemente contro gli abusi.
Ci corre inoltre lobbligo di concordare ancora meglio la nostra politica con
quella degli altri Stati europei.

4. Decrescente aumento della popolazione residente straniera

 Parto dallidea che anche in avvenire lentrata in Svizzera sarà dovuta a
bisogni dordine economico, alla pressione migratoria a livello planetario,
nonché ad eventi bellici. Dobbiamo quindi essere bene in chiaro come non sia
possibile appartarci del tutto: evenienza del resto impossibile, visti anche
gli interessi e le molteplici implicazioni e del nostro Paese, e neppure
auspicabile.

 Per contro il Consiglio federale respinge in principio unimmigrazione
incontrollata o dettata unicamente dallevoluzione economica o dalle esigenze
del mercato del lavoro. Il Consiglio federale è quindi deciso a continuare in
modo coerente la politica, perseguita dal 1991, di riduzione dellaumento della
popolazione residente straniera.

 In tale contesto posso ricordare che sono pendenti diverse iniziative popolari
relative alla politica sullasilo e sugli stranieri che intendono limitare - in
parte con provvedimenti draconiani - lulteriore immigrazione. Voglio ricordare
a questo proposito soltanto liniziativa popolare presentata, ma non ancora
trattata, per una regolamentazione dellimmigrazione (iniziativa detta del 18%)
che - dopo primi chiarimenti - in caso di attuazione concreta devessere
definita altamente problematica, visto che leffettivo degli stranieri è già
oggi del 19%. Da un canto non sarebbe più dato, per il reclutamento attraverso
il mercato del lavoro (neppure per forze lavorative qualificate), alcun margine
operativo, almeno per il prossimo futuro: dallaltro, laccettazione
delliniziativa potrebbe mettere in pericolo lesecuzione di convenzioni
internazionali, impegni già firmati dalla Svizzera quali ad esempio mediante il
AGCS o che intende firmare, ad esempio con lUE. Le iniziative che con metodi
brutali intendono ridurre leffettivo degli stranieri in Svizzera non
contribuiscono certo alla soluzione della problematica, ma causano invece
ancora più insicurezza generale e, non da ultimo, sottolineano anche
lisolamento internazionale.

 Una prima valutazione dei risultati della consultazione relativa al rapporto
Arbenz sulla migrazione indica che gli ambienti consultati approvano, in ampia
misura, i quattro obiettivi di legislatura del Consiglio federale. Sono
convinto che sia possibile raggiungere un consenso sulla linea indicata. Il
Consiglio federale prenderà conoscenza, ancora prima dellestate, dei risultati
della consultazione, fissando anche il seguito dei lavori. Devo però mettere in
guardia dal ritenere che lemanazione di una legge sulla migrazione possa
risolvere anche difficoltà insormontabili. Daltra parte è senza dubbio
necessaria una politica che affronti globalmente lintera problematica e che
larduo tema può essere risolto soltanto in unottica generale. Non dobbiamo però
attendere che sia emanata una legge sulla migrazione, la cui elaborazione
risulta molto ostica. In effetti una politica completa sullasilo e sugli
stranieri può essere gestita, già oggi, con gli strumenti di cui disponiamo, se
soltanto è data una volontà politica aperta e intelligente. Penso a questo
proposito alla revisione totale della legge sullasilo, attualmente trattata
dalle Camere federali. Già questo a questo proposito il Consiglio federale ha
presentato elementi che possono essere ritenuti parte di un futuro assetto
della migrazione, quali la nuova regolamentazione per le persone alla ricerca
di protezione, un promovimento rafforzato dellintegrazione degli stranieri o
ancora laiuto al ritorno offerto dalla Confederazione ai rifugiati.

 Di grande rilievo è linformazione della popolazione sui motivi della politica
svizzera in materia dasilo e di stranieri. Sono certo consapevole che la
complessità della problematica inerente a questo compito non è facilmente
risolvibile. Unampia informazione sul terreno di una coerente politica sugli
stranieri e sullasilo può però contribuire ad abbattere pregiudizi e a ridurre
idee errate: una discussione spassionata sugli obiettivi di una politica
svizzera in materia di migrazione diverrebbe senzaltro possibile. Auspico in
questa sede, che abbiate a fornire anche il Vostro contributo fattivo.

 Desidero a questo proposito menzionare una notizia recente che non corrisponde
a realtà. Si tratta dellarresto di membri di LTTE in Svizzera. Posso
assicurarvi che questa circostanza nulla ha a che vedere con la firma dello
scambio di note da parte del governo dello Sri Lanka. Lazione non è del resto
avvenuta sotto la direzione del Ministero pubblico della Confederazione. E
esatto che lo Sri Lanka, in più di unoccasione, aveva pressantemente invitato
la Svizzera a prendere provvedimenti contro le azioni criminali della LTTE.
Tali richieste non furono tuttavia mai una condizione per ottenere in
controparte la firma dello scambio di note.

 Dobbiamo migliorare, rispettivamente ripristinare fra la popolazione del Paese
laccettazione della nostra politica in questo delicato settore. Soltanto così
potremo far fronte con successo alle difficili votazioni che ci attendono nei
prossimi tempi. Sono certo che riusciremo ad attuale tale obiettivo se sapremo
congiungere una politica in materia dasilo e rifugiati, che sia umana, con una
politica del mercato del lavoro improntata sulle necessità effettive, attuali e
future della nostra economia, e che tenga conto, nel contempo, delle
preoccupazioni e dei timori dei nostri concittadini.