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Conferenza sulla migrazione

Relazione dapertura del consigliere federale Arnold Koller, capo del
Dipartimento federale di giustizia e polizia, per la Conferenza sulla
migrazione, del 24 agosto 1995, allUniversità di Berna

1.	Introduzione

Mi rallegro che vi siate presi il tempo di partecipare a questa Conferenza. Il
tema della migrazione, primo nella lista delle problematiche politiche, ci
occuperà intensamente anche nei prossimi anni. Proprio in un anno di elezioni è
dato il pericolo di trattare questo tema sotto un aspetto soprattutto emotivo,
personale, se non addirittura demagogico.

Il Rapporto su una politica svizzera in materia di migrazione, steso da Peter
Arbenz, mi ha indotto a invitarVi allodierna Conferenza. In pari tempo si
svolge da maggio, la procedura di consultazione sul rapporto Arbenz, e che va
fino alla fine del mese di ottobre prossimo. Lattuale discussione e i risultati
della procedura di consultazione devono fornire al Consiglio federale le
possibilità di una futura politica in materia di migrazione.

Posso senzaltro accettare come ipotesi di lavoro la definizione astratta,
proposta dallautore del presente rapporto, della politica in materia di
migrazione siccome il compendio circostanziato delle connessioni in politica di
migrazione e la globalità di tutti gli obiettivi, strumenti e mezzi che sono in
grado di influire, rispettivamente guidare la migrazione. Non voglio però
nascondere di avere spesso limpressione che per molti uomini politici il motto
di politica sulla migrazione è ancora in ampia misura una formula vuota di
significato, se non addirittura un deus ex machina per molti problemi
irrisolti. Daltro canto è però fuori dubbio che è legittima lesigenza di
procedere a una compilazione globale della nostra politica in materia di
stranieri, dasilo e di rifugiati e di dovere in misura maggiore affrontare
lardua problematica con un metodo che coinvolga tutti gli aspetti incrociati
delle diverse tematiche nonché, infine, attuare urgentemente una collaborazione
o addirittura organizzazione ancora migliore tra autorità federali e cantoni.

E evidente che in questa compilazione globale rinveniremo conflitti quanto agli
obiettivi da perseguire e intersezioni. A tale proposito ecco un esempio: la
maggiore apertura della Svizzera nei confronti delle forze lavorative degli
Stati dellUE e dellAELS e la relativa esclusione di principio delle forze
lavorative provenienti dal cosiddetto terzo cerchio sfocia in conflitti sugli
obiettivi, segnatamente tra interessi economici e umanitari. Quali possano
essere le implicazioni reciproche mostra ad esempio il fatto che queste
persone, senza prospettive di vedersi riconosciuto un permesso di lavoro
tentano spesso di ottenere unopportunità del genere passando per la via
dellasilo.

2.	Obiettivi della Conferenza sulla migrazione

Con lodierna Conferenza sulla migrazione mi sono prefisso come obiettivo di:

· rilevare varietà e complessità degli attuali e futuri aspetti della
migrazione;

· mettere a fuoco insieme a Voi le possibilità dazione politica;

· rendere evidente la dipendenza da altri settori politici;

· ricercare i possibili elementi della politica sulla migrazione.

3.	Necessità di una politica stabile e a lungo termine

Con gli obiettivi indicati voglio sottolineare che non siamo confrontati
soltanto con difficoltà di bruciante attualità, bensì anche con un tema che
travalica le frontiere nazionali, socialmente esplosivo e la cui soluzione è da
ricercare a lungo termine. Dobbiamo in partenza essere coscienti di dovere
discutere, in ultima analisi, del destino di esseri umani e, nel contempo, del
benessere futuro della nostra popolazione. Simpone, in altri termini, una
politica attendibile, coerente, e di lungo respiro.

4.	Migrazioni nel contesto svizzero

4.1	Evoluzione fino ad oggi

Immigrazione ed emigrazione sono in Svizzera tradizione da secoli. Famiglie
immigrate un tempo, minoranze etniche e religiose hanno da lungo tempo ormai
lasciato tracce nella nostra società e contribuito in modo rilevante allo
sviluppo economico, sociale e culturale del Paese. Soltanto un esempio: la
Repubblica di Ginevra aveva accolto, dopo la revoca dellEditto di Nantes da
parte del Re Sole, a partire dal 1685, circa 20000 Ugonotti durante ventanni:
oltre 100 000 di loro profittarono del passaggio per fermarsi temporaneamente a
Ginevra.

Anche allinizio di questo secolo - nellanno 1917 - gli stranieri costituivano
il 17 % della popolazione residente svizzera. I decenni che seguirono furono
contrassegnati da grandi fluttuazioni degli effettivi di stranieri che
rispecchiavano per lo più levoluzione della congiuntura interna. Limmigrazione
controllata fu nei tardi anni Ottanta sempre più scalzata dallimmigrazione
spontanea, passata attraverso la procedura dasilo: questultima sfociò infine
nel noto aggravio del settore dellasilo nonché nellabuso della procedura dasilo
da parte di persone alla ricerca di lavoro. Negli scorsi anni si aggiunsero
altre persone, alla ricerca di protezione, provenienti dalle regioni colpite
dalla guerra civile, tuttora soggiornanti a lunga scadenza nel nostro Paese, in
ragione dei conflitti perduranti. In tempi recentissimi sono sempre più
numerosi gli immigranti clandestini, ma anche le persone che giungono da noi
con intenti criminali nonché organizzazioni di passatori, la cui attività
costituisce una nuova forma della tratta di esseri umani.

4.2	Situazione di partenza attuale nel settore degli stranieri e dellasilo

Prima di tutto alcune cifre. Leffettivo della popolazione straniera permanente
in Svizzera ammontava, a fine luglio 1995, a 1 317 270 (18,8 %) persone; il
resto della quota di stranieri (stagionali, dimoranti temporanei, richiedenti
lasilo, ecc.) ammontava a 165 687 (1,9 %) persone. I più importanti fattori
dimmigrazione nel periodo dalla primavera 1994 alla primavera del 1995 sono
stati: ricongiungimento  familiare dallestero 36,3 %, avvio di unattività
lavorativa nel quadro dei contingenti 14,6%, coniugi stranieri di cittadini
svizzeri 12%, trasformazioni 11,7%, allievi e studenti 11,6 %. Il tasso
daumento è però dal 1991 in continua diminuzione.

Nel settore dellasilo, sono state recensite fino a metà agosto, presso lUfficio
federale dei rifugiati, complessivamente 9 400 nuove domande dasilo, il che
corrisponde circa alle entrate dellanno precedente, nello stesso periodo.
Attualmente sono pendenti in prima e seconda istanza complessivamente ancora
circa 25 000 domande dasilo. Le pendenze sono però state drasticamente ridotte
nei due ultimi anni. Circa l80 % di tutte le domande sono in effetti decise
oggi, entro sei mesi, con decisione cresciuta in giudicato. E però sempre molto
alta la quota dei richiedenti lasilo respinti che restano nel nostro Paese:
molte sono in effetti le persone che passano alla clandestinità in Svizzera o
che si recano in un Paese terzo, senza annunciarsi partenti. La problematica
degli anni trascorsi, contrassegnata da procedure troppo lunghe si è spostata,
gli ultimi tempi, sempre più verso il settore dellesecuzione. Rilevo in questo
contesto la pratica, contraria al diritto internazionale, di alcuni Stati -
segnatamente la Repubblica federale Jugoslava - che non accettano più i propri
cittadini che dovrebbero rientrare nel Paese e che, conclusa la procedura in
Svizzera, non sono accolti come rifugiati nel nostro Paese.

Conseguenza di queste evoluzioni; gli esborsi della Confederazione in materia
dasilo sono in continuo aumento, nel settore delle assistenza, nonostante si
riduca il numero delle domande dasilo, raggiungendo oggi una soglia critica.

4.3	Il nostro dilemma e le risposte politiche date finora

Con la politica in materia dasilo abbiano tentato, dalla seconda Guerra
mondiale in poi, di tenere conto delle esigenze delleconomia e, nello stesso
tempo, di assicurare il pieno impiego dei lavoratori indigeni. Già nella metà
degli anni Settanta era stato riconosciuto come questa politica avesse
apportato un più rapido incremento della popolazione e un aumento continuo
della popolazione residente straniera. La discussione degli anni Sessanta e
Settanta attorno al tema inforestierimento fu allorigine di diverse iniziative
popolari; ricordo segnatamente le cosiddette iniziative Schwarzenbach. Il
risultato risicato delle votazioni dimostrò chiaramente che la politica delle
frontiere illimitatamente aperte non poteva essere mantenuta. Il dilemma tra
bisogni delleconomia, pieno impiego degli indigeni e aspetti umanitari, ma
anche il problema dellintegrazione e delle pertinenti tensioni tra popolazione
indigena e popolazione straniera non potevano più essere ignorati. Il Consiglio
federale adottò in quegli anni più duna decisione per contenere e stabilizzare
leffettivo in costante crescita della porzione straniera della popolazione.
Ricordiamo segnatamente il sistema - introdotto nel 1970 - di una limitazione
generale, a livello svizzero, delleffettivo degli stranieri esercitanti
attività lucrativa. Obiettivo di questo sistema doveva essere il conseguimento
di un rapporto equilibrato tra popolazione svizzera e popolazione straniera.
Secondo il parere attuale del Consiglio federale, tale rapporto non sarebbe più
realizzabile, qualora capacità, disponibilità e opportunità dintegrazione della
popolazione straniera non fossero più date, rispettivamente fossero dalla
popolazione svizzera messe seriamente in questione.

Già nel mese di maggio 1991, il Consiglio federale aveva formulato un rapporto
circostanziato sulla politica in materia di stranieri e di rifugiati per gli
anni Novanta. Sulla base di quel rapporto era stato, tra laltro, introdotto il
modello dei tre cerchi, come reazione alle tendenze europee volte alla
creazione di un mercato interno Europa, comprendente gli Stati dellUE e
dellAELS. Il Consiglio federale, infine, ha adottato la decisione di non più
reclutare come lavoratori cittadini della ex Jugoslavia: anche tale decisione
era stata presa in vista della nostra apertura nei confronti degli Stati dellUE
e dellAELS. Dobbiamo oggi rilevare che nonostante questa politica, il numero
dei cittadini dellUE e dellAELS è in costante diminuzione, mentre aumenta
quello delle persone provenienti da Stati che non fanno parte dellEuropa
occidentale.

Nella politica sullasilo abbiamo spesso impegnato grandi sforzi durante molti
anni, e proceduto a diverse revisioni di leggi, per reagire così alle
situazioni che si andavano modificando. Con procedure rispettose delle esigenze
dello Stato di diritto, una parte di richiedenti lasilo è stata riconosciuta
come rifugiati; molte più persone sono state accolte provvisoriamente per
motivi umanitari o in ragione di persistente bisogno di protezione. Grazie alla
politica internazionale in materia di rifugiati abbiamo potuto aiutare molte
persone sui luoghi degli eventi, con limpiego di mezzi finanziari relativamente
modesti e senza reazioni maggiori di politica interna; ricordo a questo
proposito il grande aiuto che la Svizzera presta attualmente nellex Jugoslavia.

Anche nel settore della politica sullasilo ci troviamo in un costante dilemma.
I pareri ufficiali sono polarizzati. Gli uni vogliono le frontiere praticamente
aperte a tutti quanti giungano nel nostro Paese mossi da qualsivoglia angustia
o ancora non ammettono in nessun caso che si abbia a espellere chi non intende
partire spontaneamente. Il benessere ci impegna è il motto. Dallaltra parte ci
sono coloro che ritengono come la barca sia ora definitivamente piena. Questi
ambienti propugnano misure severe, rigorose. Ricordo le iniziative popolari
ancora pendenti dei Democratici svizzeri e dellUnione Democratica di Centro. Il
Consiglio federale si è finora sempre adoprato per una politica dellasilo
improntata sulla tradizione umanitaria, nel rispetto della nostra Costituzione
e degli impegni internazionali. Soltanto recentemente ha proposto al Parlamento
di dichiarare nulla uniniziativa popolare dei Democratici Svizzeri che viola
diritto internazionale cogente: il Consiglio degli Stati ha seguito, a grande
maggioranza, il Consiglio federale.

Una parte dellodierna immigrazione è ancora contenibile grazie allammissione
ufficiale e alla concessione di uno statuto di diritto degli stranieri: rinvio
a questo proposito alla decisione del Consiglio federale a concedere, dal 1°
gennaio 1995, la trasformazione di permessi stagionali in permessi di dimora
annuali soltanto ancora a cittadini dei Paesi dellUE e dellAELS. Il blocco
delle trasformazioni concerne soprattutto cittadini della ex Jugoslavia; questo
divieto sarà allorigine di un numero minore di entrate dovute a trasformazioni.
Dobbiamo tuttavia essere coscienti che siffatte decisioni necessitano di
qualche tempo prima di divenire efficaci.

La parte dimmigrazione non controllabile ha però importanza sempre crescente.
Le autorità sono confrontate con un numero di persone entrate spontaneamente e
illegalmente soltanto quando queste sono effettivamente già nel nostro Paese,
hanno passato illegalmente la frontiera e, in certi casi vivono nel Paese già
da lungo tempo senza un soggiorno disciplinato. E evidente che situazioni del
genere causano irritazione fra i cittadini. Con le misure coercitive in materia
di stranieri abbiamo invero creato lo strumentario necessario per combattere
abusi evidenti nel settore degli stranieri. Dobbiamo però essere coscienti che
un controllo totale dei movimenti migratori di dimensioni moderne non può
essere attuato con i soli mezzi di uno Stato democratico. A questo proposito è
necessaria la collaborazione con altri Paesi confrontati con problemi analoghi.
Se si coinvolgono gli altri Stati - obiettivi della migrazione - dellEuropa
occidentale e anche gli USA e il Canada o lAustralia, rileviamo allora che
anche questi Stati conoscono gli stessi o analoghi problemi. In considerazione
di circostanze sempre nuove e delle sfide, i singoli Stati modificano spesso la
loro politica in materia dasilo e di stranieri, con la conseguenza di far
sorgere effetti di inversione di tendenza ai quali daltro canto occorre poi
reagire.
Obiettivo dei nostri sforzi di politica interna ed esterna deve quindi essere
quello di attuare, in materia di politica dellasilo, filosofia e strategia
unitaria.

4.4	Insicurezza

Dopo il rigetto della Lex Friedrich, sorpreso dallesito, avevo dichiarato:
Abbiamo un problema inerente agli stranieri. Unanalisi del problema -
evidentemente non conclusiva - rileva che sono diversi i fattori a causare una
sempre maggiore insicurezza fra la popolazione: il crescente effettivo della
popolazione straniera, laumento delle immigrazioni illegali, lalta quota di
stranieri attivi nel traffico illecito di droga, la recessione, gli aspetti
della concorrenza per rapporto al posto di lavoro o la preoccupazione dei
genitori di allievi svizzeri, visto che la quota di stranieri è in certe classi
già più rilevante di quella degli scolari svizzeri. Occorre poi menzionare la
facoltà e disponibilità diversificata dintegrazione degli stranieri,
segnatamente per quanto concerne le persone provenienti da Paesi e culture più
lontane.

Tale insicurezza può portare allinsorgere di pregiudizi ingiustificati nei
confronti degli stranieri, in una parte della popolazione persino a xenofobia o
razzismo che occorre combattere con tutti i mezzi.

5.	Massime di una possibile politica in materia di migrazione

Devono restare punti nodali di futuro riguardo di questo tema la considerazione
dei bisogni legittimi delleconomia svizzera, la tutela della sicurezza interna
ed esterna del Paese, il rispetto degli impegni umanitari del nostro Paese e
lobbligo morale della solidarietà internazionale.

In quanto Stato di diritto improntato su principi democratici dobbiamo onorare
i principi del diritto internazionale nonché contribuire alla loro
affermazione, anche al di fuori del nostro Paese. Un siffatto atteggiamento
pone esigenze particolarmente alte a una futura politica sulla migrazione.
Poiché sono propri i fenomeni della migrazione a indicare che a lungo andare
saremo sempre meno in grado di risolvere soli i problemi posti, ma che dovremo
anzi contare sulla collaborazione internazionale.

Ancora un altro fattore sembra poi estremamente importante: ci corre lobbligo
di indicare meglio alla popolazione del nostro Paese la complessità di questa
materia nonché di occuparci anche, più a fondo, delle sue difficoltà e
necessità. Dobbiamo ridurre la polarità esistente e trovare la strada per
attuare una politica trasparente e coerente, comprensibile anche al popolo. Ove
non riusciremo ad agire di tal fatta, la politica in materia dasilo diverrà una
questione vitale che bloccherà il nostro Paese, durante anni, nella politica
interna come in quella estera.

Torniamo ora allodierna Conferenza: con la mozione Simmen, trasmessa dal
Parlamento nella primavera del 1992, il Consiglio federale ha ricevuto mandato
di elaborare una legge sulla migrazione. Poiché a mio avviso non aveva senso
presentare direttamente un disegno di legge, in un settore politico di tale
bruciante attualità, senza prima avere la possibilità di discutere su
contenuto, possibilità e limiti della politica sulla migrazione, ho inteso
procedere dapprima a una profonda valutazione della situazione e ad accertare
possibili libertà dazione.

Con il rapporto steso da Peter Arbenz disponiamo ora di un fondamento che ci
permette di discutere indirizzi auspicabili di politica sulla migrazione. Oggi
avremo occasione, soprattutto negli atelier, di prendere posizione su questioni
singole mirate, di una futura politica in materia di stranieri e di rifugiati.
Auspico personalmente che la Conferenza odierna sia loccasione per avviare un
dialogo costruttivo che ci permetta di sviluppare primi elementi per
lattuazione di una politica svizzera in materia di migrazione.