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COMMUNIQUE DE PRESSE
Sanctions liées à la surveillance des marchés financiers: deuxième
rapport partiel de la commission d'experts Zimmerli
16 aoû 2004 (DFF) La commission d'experts mise sur pied par le Conseil
fédéral et dirigée par le professeur Ulrich Zimmerli a adopté, après
avoir rendu le premier rapport partiel concernant la surveillance
intégrée des marchés financiers, le deuxième rapport partiel destiné au
DFF et relatif aux sanctions liées à la surveillance des marchés
financiers. Se fondant sur le dispositif actuel, elle y propose un
nouveau système consolidé et harmonisé, composé d'une part de
dispositions pénales révisées et d'autre part de nouvelles sanctions
administratives visant à harmoniser les procédures.
Dans un premier rapport partiel, la commission d'experts Zimmerli a
formulé des propositions relatives à l'organisation de la "Surveillance
fédérale des marchés financiers (FINMA)" et aux instruments de
surveillance valables pour l'ensemble des domaines spécialisés. Selon
les propositions de la commission d'experts, cette nouvelle autorité
doit regrouper dans un premier temps la Commission fédérale des banques
(CFB) et l'Office fédéral des assurances privées (OFAP). Ce deuxième
rapport partiel complète par un système de sanctions le projet de loi
fédérale sur la surveillance des marchés financiers (LFINMA) présenté
dans le premier rapport partiel. Ce faisant, la commission expose les
instruments dont devrait disposer la future FINMA en matière de sanctions.
Rapport de la CFB d'avril 2003 sur les sanctions
A la demande de la commission d'experts, la CFB a examiné des
propositions relatives à l'extension et au renforcement du catalogue de
sanctions de la surveillance des marchés financiers. Dans le "Rapport de
la CFB sur les sanctions", la CFB arrive à la conclusion que les
possibilités de sanctions actuelles ne correspondent plus aux besoins
d'une surveillance moderne des marchés financiers. Elle constate que le
système de sanctions est non seulement trop peu différencié, mais aussi
lacunaire et disparate. La procédure de sanction s'est en outre avérée
pesante. C'est pourquoi la FINMA devrait pouvoir prononcer des sanctions
financières et des interdictions d'exercer par le biais de décisions
relevant du droit administratif. La procédure devra s'inspirer des
principes de la loi fédérale sur la procédure administrative et sera
complétée ou renforcée par des éléments tirés de la procédure pénale
fédérale. Les éléments constitutifs d'infractions au droit pénal
administratif qui figurent actuellement dans la législation sur la
surveillance doivent être réduits à l'essentiel et des sanctions
administratives doivent prendre le relais dans les autres cas.
Le système de sanctions révisé
La commission d'experts Zimmerli a examiné le rapport de la CFB sur les
sanctions et considère qu'il constitue une base de discussion
innovatrice. Toutefois, des considérations d'ordre constitutionnel l'ont
parfois menée à d'autres conclusions quant à l'aménagement du système de
sanctions. Elle préconise ainsi de renoncer complètement aux sanctions
financières de droit administratif, tout en continuant à infliger des
amendes dans le cadre du droit pénal administratif en cas de violation
des obligations. En contrepartie, les dispositions pénales seront
harmonisées et rendues plus substantielles et le cadre pénal renforcé de
façon cohérente. Les éléments constitutifs d'infraction qui n'ont aucune
utilité pratique seront supprimés. Parallèlement, de nouvelles sanctions
administratives visant à harmoniser les procédures sont proposées. Les
innovations suivantes sont entre autres prévues dans le domaine du droit
pénal:
- Dans la mesure du possible, les éléments constitutifs d'infraction qui
peuvent être formulés de manière uniforme pour toutes les lois spéciales
du droit de la surveillance des marchés financiers seront réglés dans la
LFINMA. Cela vaut pour les violations des obligations des sociétés de
révision, pour les infractions liées à la tenue des livres et des pièces
justificatives ou à la vérification des comptes annuels, ainsi que pour
le non-respect des décisions de l'autorité de contrôle.
- Les autres éléments constitutifs d'infraction continuent de figurer
dans les lois spéciales et sont réduits à l'essentiel, uniformisés et en
partie supprimés.
- Les délits commis intentionnellement sont sanctionnés de manière
uniforme d'une peine privative de liberté de trois à dix ans au plus et
d'une peine pécuniaire dite sans plafond (c'est-à-dire 360 jours-amendes
au maximum, soit un maximum de 1 080 000 francs). En cas de négligence,
ces délits sont sanctionnés d'une amende de 250 000 francs au maximum.
- Déjà principale autorité compétente pour les cas punissables relevant
de la surveillance de la CFB, le DFF sera désigné en tant qu'autorité
pénale.
- Afin de raccourcir la longue liste des instances de recours contre les
décisions pénales du DFF, le Tribunal pénal fédéral sera désigné comme
unique cour de première instance pour l'ensemble des lois concernant la
surveillance.
En ce qui concerne les sanctions administratives, la commission fait les
propositions suivantes:
- Dans le système des sanctions administratives, la décision en
constatation revêtira une importance centrale: si l'établissement
examiné est accusé d'une grave violation des dispositions légales en
matière de surveillance, la FINMA doit rendre une constatation
officielle dans ce sens, sous la forme d'une décision sujette à recours.
Cette décision en constatation possède un caractère de sanction et peut
être attaquée dans le cadre d'une procédure de droit administratif.
- La FINMA doit pouvoir confisquer les bénéfices en cas de grave
violation des dispositions en matière de surveillance. Il en va de même
en ce qui concerne les pertes évitées.
- Si la FINMA constate une grave violation des dispositions légales en
matière de surveillance de la part de l'institution, elle peut prononcer
une interdiction temporaire d'exercer à l'encontre de la personne
responsable.
- En cas de grave violation des dispositions légales en matière de
surveillance, la FINMA peut publier sa décision ayant force de chose
jugée (p. ex. retrait d'autorisation ou décision en constatation). Grâce
à la création d'une base légale pour la publication de sanctions
prononcées par la FINMA, celle-ci pourra sanctionner les institutions et
personnes fautives en publiant leur nom ("naming and shaming"). Il est
aussi d'usage sur le plan international de rendre les sanctions publiques.
Pas de propositions concernant le délit d'initié et la manipulation de cours
En ce qui concerne la surveillance des marchés, la commission d'experts
renonce pour l'instant à proposer d'autres mesures. Elle recommande de
se limiter dans ce domaine à la révision en cours des articles 161 et
161bis CP dans le cadre de la mise en œuvre des recommandations du GAFI.
Suite des travaux menés par la commission d'experts
Les travaux concernant l'extension de la surveillance prudentielle ne
sont pas encore terminés. La commission d'experts rédigera, d'entente
avec le chef du DFF, un troisième rapport partiel à ce sujet.
Renseignements pour journalistes:
Barbara Schaerer, Administration fédérale des finances, vice-présidente
de la commission d'experts, tél.: 031 322 60 18
Département fédéral des finances DFF
Communication
CH-3003 Berne
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