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Assainissement budgétaire: programme additionnel de 1,5 mrd - le Conseil fédéral évalue le potentiel d'économies et de recettes supplémentaires


COMMUNIQUE DE PRESSE

Assainissement budgétaire: programme additionnel de 1,5 mrd - le Conseil
fédéral évalue le potentiel d'économies et de recettes supplémentaires

14 mar 2003 (DFF) Le Conseil fédéral a concrétisé sa stratégie
d'assainissement des finances fédérales à la lumière des dernières décisions
et exigences du Parlement et des partis. Il a dû tenir compte du fait qu'un
report du train de mesures fiscales concernant la famille a été refusé par
la commission compétente du Conseil national. Il a de plus été chargé par
les partis gouvernementaux de renforcer le programme d'allégement
budgétaire, qui porte actuellement sur 2 milliards et qui se base en grande
partie sur des réductions de dépenses, en examinant des scénarios visant des
économies de 3,5 et 5 milliards. Enfin, une motion déposée par les deux
Chambres s'avère encore plus rigoureuse quant à ses effets. Le Conseil
fédéral exclut des programmes d'économies de 5 milliards et plus, jugeant
ceux-ci irréalistes et impropres à rallier une majorité. Il considère par
contre comme nécessaire un assainissement supplémentaire de l'ordre de 1,5
milliard. Dans le but de définir une politique budgétaire axée sur un
équilibre durable et qui soit en même temps compatible avec la situation
économique, le Conseil fédéral a commencé par mettre au point un train de
mesures d'assainissement de 3,5 milliards au total. L'élément central en est
constitué par le programme d'allégement budgétaire de 2 milliards décidé fin
janvier. Ce dernier est complété par un programme additionnel de 1,5
milliard, destiné à compenser le refus de reporter la réforme de
l'imposition des familles. Le Conseil fédéral est conscient du fait que
certaines mesures d'économies risquent de porter préjudice à des prestations
étatiques importantes. Il a donc chargé le Département des finances
fédérales (DFF) d'examiner, à titre de variante à un programme d'allégement
budgétaire additionnel, puis de proposer en vue d'une décision, une série de
mesures visant à augmenter les recettes. La création d'un impôt sur les
successions et les donations en collaboration avec les cantons ainsi que la
hausse du taux de TVA constitueraient les points principaux de cette
variante. Le Conseil fédéral décidera ultérieurement, en s'appuyant sur de
nouvelles bases de décisions et après avoir consulté les cantons, si le
programme additionnel doit se fonder uniquement sur des économies ou
également, en tout ou partie, sur des mesures fiscales. Le message contenant
la variante axée sur les dépenses et la variante axée sur les recettes doit
être présenté cet été. Une révision minime de la loi sur les finances de la
Confédération, permettant de résorber sur plusieurs années les déficits
structurels existant lors de l'entrée en vigueur du frein à l'endettement,
sera également présentée. Le frein à l'endettement pourra de la sorte être
appliqué en tenant compte de la conjoncture.

A la fin du mois de janvier 2003, le Conseil fédéral a réagi à la
détérioration dramatique des finances fédérales en présentant une stratégie
d'assainissement en trois volets. Il répondait ainsi à la chute inattendue
des recettes fiscales résultant de l'effondrement des marchés boursiers et
de l'activité économique. Le volet central de la stratégie d'assainissement
consiste en un programme d'allégement budgétaire d'un volume de 2 milliards.
Le deuxième volet devait être formé par le report de la réforme de
l'imposition des couples et de la famille. Le troisième volet prévoit des
hausses d'impôts destinées à compenser une diminution à long terme des
recettes ou à financer de nouvelles dépenses. Avec ces trois volets, qui
peuvent être réalisés séparément en fonction des besoins, le Conseil fédéral
tient compte des incertitudes considérables entourant l'évolution de
l'économie et du budget.

Décisions et nouvelles exigences depuis fin janvier 2003

Depuis l'exposé par le Conseil fédéral des besoins et de la stratégie en
matière d'assainissement, la Commission de l'économie et des redevances du
Conseil national (CER-N) a refusé un report des mesures concernant
l'imposition des familles, ce qui entraîne pour la Confédération une
diminution des recettes de 735 millions en 2005 et de quelque 1,4 milliard
dès 2006. Il faut également prendre en considération une demande des partis
gouvernementaux bourgeois de se voir présenter des scénarios d'économies
atteignant 3,5 ou 5 milliards, ainsi qu'une motion demandant un gel des
dépenses en termes réels et la présentation de mesures visant à compenser,
du côté des dépenses, les charges supplémentaires liées aux répercussions de
l'évolution démographique sur le financement des assurances sociales.

A cela s'ajoute l'incertitude croissante entourant l'évolution de la
situation économique et des recettes fiscales. De plus, le Conseil national
a maintenu sa décision de supprimer la part (se montant à environ 1
milliard) de la Confédération au point de TVA destiné à compenser les effets
de l'évolution démographique sur le financement de l'AVS et de l'AI. Il a
également fait passer l'augmentation de la TVA en faveur de l'AI de 1,0 à
0,8 point de pourcentage. Enfin, des charges supplémentaires menacent
d'apparaître en raison d'autres demandes de crédits, atteignant un total
d'un milliard, sur lesquelles le Parlement doit encore se prononcer.

Réalité budgétaire et nécessité d'agir

En se référant à l'année 2006 et en partant des estimations actuelles
concernant les recettes, on constate la nécessité de procéder par rapport au
plan financier à des corrections de 5 à 7 milliards suivant l'évolution de
l'économie (et avec elle des recettes fiscales) et suivant les décisions
politiques plus ou moins favorables aux finances fédérales qui seront
prises. Le Conseil fédéral s'est fixé pour objectif de mener une politique
budgétaire empreinte de discipline, axée sur un équilibre durable, qui
tienne compte aussi bien de la réalité budgétaire que de la situation
économique et qui inspire confiance à long terme. Considérant le caractère
imprévisible de l'évolution de la situation et la nécessité de ne pas pécher
par excès en prenant des décisions de nature à entraver la croissance, le
Conseil fédéral renonce à prendre aujourd'hui déjà des mesures correctives
correspondant aux estimations les plus pessimistes. Il propose dans un
premier temps un train de mesures supplémentaires d'un volume de 1,5
milliard. Après l'abandon du second volet (report de la réforme de
l'imposition des familles), ce train de mesures s'ajoutant au programme
d'allégement budgétaire de 2 milliards vise à compenser, à partir de 2006,
des diminutions de recettes de 3,5 milliards au total.

Deux approches possibles pour le programme additionnel - programme
d'économies de 5 milliards irréaliste

Le programme d'assainissement de 2 milliards concerne toutes les tâches de
l'Etat. Déjà, la gauche et la droite ont estimé que les coupes proposées
sont exagérées. Des partis gouvernementaux n'en ont pas moins chargé le
Conseil fédéral d'examiner des options prévoyant des programmes d'économies
de 3,5 et de 5 milliards. Alors que le Conseil fédéral considère des coupes
de 3,5 milliards dans les dépenses comme certes douloureuses mais
réalisables, il exclut un programme d'économies de 5 milliards, irréaliste
et impropre à rallier une majorité. Une réduction des prestations étatiques
de l'ordre de 10 % du volume budgétaire entraînerait des effets
disproportionnés pour la politique sociale, pour les régions et pour la
conjoncture. Suite aux dernières décisions du Parlement, le Conseil fédéral
constate que le programme d'allégement budgétaire de 2 milliards n'est pas
suffisant et qu'il faut chercher d'autres possibilités d'assainissement de
l'ordre de 1,5 milliard. Il est conscient du fait que certaines mesures
d'économies risquent de porter préjudice à des prestations étatiques
importantes. Il a donc chargé le Département fédéral des finances (DFF)
d'examiner, à titre de variante à un programme d'allégement budgétaire
additionnel, puis de proposer en vue d'une décision, une série de mesures
visant à augmenter les recettes. La mise au point, en collaboration avec les
cantons, d'un impôt sur les successions et les donations ainsi que la hausse
du taux de TVA constitueraient les deux points principaux de cette variante.
Une fois qu'il aura pris connaissance des nouvelles bases de décision et
qu'il aura consulté les cantons, le Conseil fédéral décidera si le programme
additionnel doit se fonder uniquement sur des économies, sur des mesures
fiscales ou sur les deux à la fois. Il a l'intention de soumettre un message
à ce sujet cet été encore au Parlement.

Le programme additionnel basé sur les dépenses aura la même structure que le
programme d'allégement budgétaire. Toutefois, il comprendra de nouvelles
possibilités d'économies et offrira ainsi une certaine marge de manouvre aux
départements. Dans différents domaines, le scénario prévoyant des économies
de 3,5 milliards mènerait à une stabilisation en termes réels ou nominaux,
voire, dans certains cas, à une diminution en termes nominaux des dépenses.

Le scénario axé sur les mesures fiscales en vue de générer 1,5 milliard de
francs comprend principalement la mise au point d'un impôt fédéral sur les
successions et les donations en collaboration avec les cantons ainsi qu'une
hausse du taux de TVA. Pour donner un ordre de grandeur, un point de
pourcentage de TVA équivaut à 3 milliards (augmentation linéaire étendue
également à tous les taux spéciaux) ou à 2,5 milliards (augmentation
proportionnelle). Les bases de décision pour un éventuel impôt fédéral sur
les successions, en particulier pour ce qui est de la fixation des barèmes,
devront être élaborées avec les cantons. Par rapport à une hausse de la TVA,
un impôt sur les successions aurait l'avantage d'avoir un impact négatif
moindre sur la croissance économique. Un taux maximal modéré de 5 % pour les
descendants directs, assorti d'une franchise élevée, permettrait
vraisemblablement de financer les corrections de 1,5 milliard en plus de la
part revenant de droit aux cantons. Un tel impôt fédéral sur les successions
remplacerait les impôts cantonaux correspondants, raison pour laquelle il
est nécessaire que les cantons soient associés à l'élaboration de cette
variante.

Frein à l'endettement et déficit structurel

Le Conseil fédéral part du principe qu'une partie importante du déficit de
l'ordre de 3 milliards par année est de nature structurelle et qu'elle est
donc appelée à perdurer même si la conjoncture se redresse. Les corrections
qui doivent être effectuées sont ainsi une conséquence du niveau trop élevé
des recettes pendant les années de boom économique qui ont duré jusqu'en
2000. Contrairement à ce qui avait été prévu alors, le budget de la
Confédération ne présentait donc pas un solde structurel équilibré au moment
de la mise en vigueur du frein à l'endettement. Pour cette raison, éliminer
complètement en une année les découverts structurels hérités des années
précédentes constituerait une action non seulement disproportionnée du point
de vue de la politique conjoncturelle, mais également contraire à l'esprit
du frein à l'endettement. La Constitution exige en effet que ce dernier
instrument tienne compte de la situation économique. C'est pourquoi le
Conseil fédéral propose d'éliminer les anciennes charges par étapes et sur
plusieurs années en admettant une augmentation du plafond des dépenses. Cela
demande une modification de la loi sur les finances de la Confédération
(art. 24, let. a et c, LFC). Par ailleurs, le DFF examine également, dans le
cadre de son analyse de la chute des recettes, si l'effet du "facteur k"
(prise en compte de la conjoncture lors de la fixation du déficit maximal
utilisé) peut et doit être augmenté. D'après les premiers calculs,
cependant, l'effet ne pourrait être accru dans le meilleur des cas que de
quelques centaines de millions de francs. Les problèmes fondamentaux en
matière budgétaire ne pourraient donc pas être résolus de cette manière. De
plus, les modifications du facteur k jouent dans les deux sens: elles
n'autorisent pas seulement davantage de déficits en période de difficultés,
mais exigent également des excédents plus élevés durant les bonnes années.

Enfin, le Conseil fédéral a décidé de demander la mise en vigueur urgente,
pour début 2004, de deux mesures prévues par le programme d'allégement
budgétaire (suppression de la contribution AVS au titre de la retraite
anticipée, insignifiante pour ce qui est du montant des rentes, ainsi que
coupes budgétaires dans le domaine de l'asile).

Renseignements:
Politique budgétaire:
Peter Siegenthaler, directeur AFF, tél.: 031 322 60 05
Karl Schwaar, AFF, tél.: 031 323 86 09
Questions fiscales:
Kurt Dütschler, AFC, tél.: 031 322 73 77

Département fédéral des finances DFF
Communication
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