Révision de la loi sur la Banque nationale

DOCUMENTATION DE BASE

Révision de la loi sur la Banque nationale

1. Introduction
La loi sur la Banque nationale (LBN) actuellement en vigueur remonte à
1953. Elle n'a été que partiellement révisée en 1978 et en 1997. De
nombreuses dispositions ne sont, de ce fait, plus adaptées aux
conditions actuelles. Suite à la mise à jour de la Constitution (nouvel
art. 99 Cst. relatif à la politique monétaire), il importe de procéder à
des adaptations de la loi.  Pour ces raisons, une révision totale de la
LBN est indiquée.
Un projet de nouvelle loi sur la Banque nationale a été mis en
consultation de mi-mars à mi-juillet 2001.  Le 16 janvier 2002, le
Conseil fédéral a publié les résultats de la consultation. Compte tenu
des avis exprimés, il a défini les principaux axes de la révision .
Aujourd'hui, il a approuvé le message et le projet de nouvelle loi sur
la Banque nationale et les a transmises aux Chambres fédérales.
Les principaux points de la réforme proposée sont les suivants:
? Concrétisation de la mission constitutionnelle de la banque centrale
et actualisation des tâches de cette dernière;
? Concrétisation de l'indépendance de la banque centrale et introduction
d'une obligation formelle de rendre compte;
? Assouplissement de la définition des opérations de la Banque
nationale;
? Modernisation des instruments relevant de la puissance publique
utilisés par la banque centrale;
? Adaptation des dispositions relevant du droit de la société anonyme, y
compris de celles qui concernent la détermination et la répartition du
bénéfice;
? Simplification de l'organisation.
2. Tâches de la banque centrale
2.1 Concrétisation de la mission de la banque centrale (art. 5, al. 1,
P-LBN)
La Constitution fédérale (art. 99, al. 2, Cst.) charge la BNS de mener
une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays. Dans la
loi sur la Banque nationale, cette mission sera concrétisée comme suit:
"La Banque nationale conduit la politique monétaire dans l'intérêt
général du pays. Elle assure la stabilité du niveau des prix. Ce
faisant, elle tient compte de l'évolution de la conjoncture."
2.1.1 Conduire la politique monétaire dans l'intérêt général du pays
La formulation figurant dans la Constitution, à savoir que la politique
monétaire doit être conduite dans l'intérêt général du pays, est reprise
quasiment textuellement dans la loi.  Il est ainsi fait référence à la
responsabilité globale de la Banque nationale en matière de politique
économique et au fait que la politique monétaire s'inscrit dans le cadre
général de la politique économique de la Confédération. L'expression
„intérêt général“ indique que d'éventuels conflits entre les objectifs
de la stabilité des prix et de la prise en compte de l'évolution de la
conjoncture doivent être résolus dans l'intérêt général du pays.  Par
ailleurs, la notion d'intérêt général indique que la politique monétaire
doit être axée sur les besoins de l'économie suisse dans son ensemble et
non sur les difficultés rencontrées par des branches ou des régions
particulières.
2.1.2 Assurer la stabilité du niveau des prix
Dans les circonstances actuelles, la BNS a pour tâche principale
d'effectuer le contrôle du processus de création monétaire. Elle doit
assurer un approvisionnement convenable en monnaie de sorte que
l'économie puisse exploiter son potentiel de production sans que la
stabilité des prix ne soit compromise à moyen terme.  Dans ce contexte,
il est judicieux de mentionner dans la loi sur la Banque nationale que
la stabilité des prix est l'objectif prioritaire de la politique
monétaire et de charger la Banque nationale de veiller à cette
stabilité.
En mettant en évidence la stabilité des prix, on tient compte d'un
principe incontesté en économie, à savoir que la politique monétaire
détermine dans ses grandes lignes l'évolution des prix, tandis qu'elle
peut agir seulement sur les fluctuations et non sur le niveau à long
terme de la production et de l'emploi. Les prix peuvent certes varier à
court ou moyen terme sans que la politique monétaire ne soit en cause,
mais il ne fait pas de doute qu'inflation et déflation constituent des
phénomènes de nature essentiellement monétaire.
L'obligation faite à la banque centrale d'assurer la stabilité du niveau
des prix constitue simultanément un substitut à la suppression formelle
du rattachement du franc à l'or. La formulation adoptée correspond
qualitativement au droit étranger.  L'orientation de la politique
monétaire sur l'objectif prioritaire de la stabilité des prix comme
principe directeur de l'Etat est aujourd'hui largement répandue.
La stabilité des prix n'est pas un but en soi, mais une condition
importante du bon fonctionnement de l'économie et donc d'une croissance
et d'un bien-être durables. L'importance de cette stabilité tient avant
tout au fait que dans notre économie de marché ce sont les prix qui
déterminent la production et la consommation des différents biens.  Des
modifications du niveau des prix peuvent donner de faux signaux et
générer de coûteuses erreurs en matière de planification et
d'investissements.  Inflation et déflation compliquent les prises de
décision par les consommateurs et les producteurs, perturbent le
développement économique et entraînent des répercussions socialement
indésirables.
2.1.3 Tenir compte de l'évolution de la conjoncture
Il est incontesté que la politique monétaire peut exercer une influence
sur le développement d'une économie ouverte, de petite taille, où les
taux de change sont flottants. Comme la Banque nationale dispose, à
travers sa politique monétaire, d'un instrument de stabilisation
conjoncturelle efficace, il convient de lui accorder également, par le
biais de sa mission de banque centrale, une part de responsabilité en
matière de développement de l'économie réelle.
La BNS doit tenir compte de l'évolution de la conjoncture lorsqu'elle
réagit à des perturbations économiques susceptibles de compromettre la
stabilité des prix.  Si de telles perturbations surviennent au niveau de
la demande, par exemple sous la forme d'une forte appréciation du franc
qui peut entraîner un recul de la production et de l'emploi et donc une
baisse non souhaitée du niveau des prix, la BNS assouplit sa politique
monétaire.  Ainsi, elle ne fait pas que garantir la stabilité des prix,
mais elle contribue aussi à atténuer le recul de la production et de
l'emploi.  Lors de perturbations de la demande globale, une politique
monétaire axée sur la stabilisation du niveau des prix permet également
de réduire les fluctuations de la production et de l'emploi.
Les banques centrales sont confrontées à un conflit d'objectifs lorsque
des perturbations se produisent au niveau de l'offre, par exemple dans
le cas d'une augmentation du prix du pétrole ou des taux des impôts
indirects.  Ces perturbations engendrent un accroissement des coûts de
production.  Elles entraînent ainsi une augmentation du niveau des prix
et elles incitent les entreprises à réduire leur production et leurs
effectifs. Il va de soi que face à une telle situation, la BNS n'est pas
en mesure d'empêcher simultanément la croissance du niveau des prix et
le recul de la production et de l'emploi. Sa tâche consiste plutôt à
tolérer les répercussions immédiates de telles perturbations sur le
niveau des prix afin d'atténuer les effets négatifs sur la production et
l'emploi. Mais la BNS ne doit pas adopter une approche qui génère une
croissance durable de l'inflation.
La BNS doit donc tenir compte de l'évolution de la conjoncture.
Toutefois, la politique monétaire ne peut exercer qu'une influence
limitée sur la conjoncture. Cette influence ne doit pas être surestimée.
Le mécanisme de transmission est complexe et l'on ne connaît que de
façon lacunaire le mode d'action de la politique monétaire. Il existe
par conséquent un risque que des mesures discrétionnaires de politique
monétaire aient des effets procycliques et que la banque centrale
devienne elle-même un facteur d'instabilité macro-économique.  De plus,
toute tentative de la banque centrale visant à intervenir activement sur
l'évolution de la conjoncture exerce également une influence sur les
attentes des acteurs économiques. Ces attentes peuvent déclencher des
effets opposés et empêcher la banque centrale de réagir efficacement aux
perturbations.  Il est enfin souvent difficile d'identifier et de
quantifier en temps utile les perturbations.  La politique monétaire ne
peut donc pas neutraliser complètement les fluctuations conjoncturelles.

2.2 Tâches de la BNS (art. 5, al. 2 - 4 P-LBN)
Le nouvel article constitutionnel sur la politique monétaire n'énumère
plus séparément les tâches principales de la BNS. Il appartiendra
désormais à la loi sur la Banque nationale de le faire.
Les tâches principales de la Banque nationale englobent d'abord
l'approvisionnement en liquidités du marché monétaire en francs suisses.
A cet effet, la Banque nationale met à la disposition des banques
commerciales des avoirs en comptes de virement dans une mesure conforme
à la politique monétaire. Cette tâche comprend en outre indirectement la
fonction de «bailleur de dernier recours» assumée par la BNS, en ce sens
que celle-ci doit, dans les situations de crise, permettre au système
financier d'accéder aux liquidités nécessaires. Par contre, il
n'appartient pas à la BNS de sauver des banques insolvables.
Assurer l'approvisionnement en numéraire ainsi que faciliter et assurer
le bon fonctionnement de systèmes de paiement sans numéraire font
également partie des tâches principales. Afin d'assurer
l'approvisionnement en numéraire, la BNS entretient un réseau de
services de caisse approprié. Et pour faciliter les paiements sans
numéraire, elle s'emploie à promouvoir des systèmes de paiement entre
établissements financiers, qui offrent de bonnes garanties sur le plan
du fonctionnement et qui permettent de transférer des montants
importants avec un minimum de risque de liquidité et de crédit.
La Constitution oblige la BNS à constituer des réserves monétaires
suffisantes. La gestion de ces actifs fait également partie des tâches
principales de la banque centrale. Cette gestion doit être axée sur le
rendement, mais elle doit aussi satisfaire aux exigences posées aux
réserves monétaires en matière de choix des monnaies, de sécurité et de
liquidité.
Enfin, la BNS doit contribuer à la stabilité du système financier. La
protection la plus efficace de la stabilité du système consiste à créer
des conditions à même de garantir la solidité des piliers du système
financier (monnaie, banques, systèmes de paiement et de règlement des
opérations sur titres). Dans ce contexte, la tâche de la BNS consiste à
analyser sans cesse l'évolution du secteur financier, dans le cadre de
son activité statistique, à surveiller des systèmes de paiement et de
règlement et enfin à mettre en œuvre une politique monétaire axée sur la
stabilité afin de doter le système financier d'une base solide.
La nouvelle loi sur la Banque nationale doit mentionner explicitement
que cette dernière participe à la coopération monétaire internationale.
La fourniture de services bancaires à la Confédération constitue une
tâche secondaire de la BNS.
3.  Indépendance et obligation de rendre compte de la BNS
3.1 Indépendance à l'égard de toute instruction (art. 6 P-LBN)
L'art. 99, al. 2, Cst. prévoit qu'en qualité de banque centrale
indépendante, la Banque nationale suisse (BNS) mène la politique
monétaire. Ce principe de l'indépendance de la banque centrale doit être
concrétisé dans la loi sur la Banque nationale: l'art. 6P-LBN précise
que la Banque nationale et les membres de ses organes ne peuvent, dans
l'accomplissement des tâches de politique monétaire, ni solliciter ni
accepter des instructions du Conseil fédéral, de l'Assemblée fédérale et
d'autres organismes.
L'art. 6 limite expressément cette indépendance de la banque centrale
aux tâches principales de la Banque nationale en matière de politique
monétaire. Pour ses tâches dans le domaine de la coopération monétaire
internationale, la BNS doit collaborer avec le Conseil fédéral.
Lorsqu'elle exerce l'activité de banquier de la Confédération, la BNS -
comme toute banque commerciale - agit sur mandat de son client.
3.2 Obligation de rendre compte et information (art. 7 P-LBN)
Pour contrebalancer l'indépendance, il convient d'introduire dans la loi
sur la Banque nationale une obligation formelle de rendre compte imposée
à la BNS: dans la mesure où cette dernière doit régulièrement expliquer
sa politique et rendre compte des décisions qu'elle a prises, son
indépendance acquiert la légitimité démocratique nécessaire et son
activité devient transparente. Afin que l'indépendance de la BNS soit
garantie, et que des informations importantes du point de vue des
marchés, fournies par la banque centrale, atteignent simultanément tous
les milieux intéressés, il faut que l'obligation de rendre compte soit
définie de manière différenciée en fonction des destinataires des
informations, à savoir le Conseil fédéral, l'Assemblée fédérale ou le
public.
Aujourd'hui déjà, la Banque nationale suisse rend compte en détail au
Conseil fédéral de la politique monétaire qu'elle mène. Cela se passe
sous forme de discussions relatives à la situation économique et
monétaire qui ont lieu plusieurs fois par année entre la direction
générale et la Délégation du Conseil fédéral pour la politique
économique générale. En outre, le Conseil fédéral et la Banque nationale
s'informent mutuellement des décisions qui revêtent une importance
essentielle en matière de politique économique et monétaire. Enfin, le
rapport de gestion et les comptes annuels de la Banque nationale doivent
être soumis à l'approbation du Conseil fédéral avant d'être présentés à
l'assemblée générale. Cet aspect de l'obligation de rendre compte au
Conseil fédéral est maintenu dans la nouvelle loi sur la Banque
nationale.
Vis-à-vis des Chambres fédérales, il n'existait jusqu'à présent aucune
obligation légale de rendre compte. Désormais, la BNS sera légalement
tenue d'informer régulièrement les commissions compétentes de
l'Assemblée fédérale de la situation économique et de la politique
monétaire qu'elle a menée. En l'occurrence, il convient toutefois
d'éviter que l'Assemblée fédérale exerce une influence sur la future
politique monétaire. Par ailleurs, il ne faut pas qu'en raison de
l'obligation de rendre compte, les membres du Parlement soient informés
avant le public et les marchés. C'est la raison pour laquelle les
informations fournies au Parlement devront en premier lieu être
rétrospectives.
Afin de rester crédible, la BNS doit veiller à ce que la politique
monétaire soit également compréhensible pour le public. La loi sur la
Banque nationale précise par conséquent que la BNS informe régulièrement
ce dernier de la politique monétaire et de ses intentions en la matière.
En outre, la BNS devra publier un rapport annuel, des rapports
trimestriels sur l'évolution économique et monétaire ainsi que des
relevés hebdomadaires d'importantes données relatives à la politique
monétaire.
4.  Opérations de la Banque nationale
4.1 Besoin d'adaptation aux marchés financiers actuels
La loi actuelle sur la Banque nationale énumère de manière exhaustive et
détaillée les divers types d'opérations que la BNS est autorisée à
effectuer pour accomplir sa mission. En l'occurrence, une distinction
est faite entre la catégorie de placements (or, obligations, etc.) ainsi
que le genre de débiteur (Etats, banques, etc.) comme critère de
solvabilité et l'échéance comme critère de liquidité.
Dans la perspective actuelle, ce champ des opérations est trop
restrictif et les catégories choisies ne sont plus judicieuses au regard
des marchés financiers. C'est la raison pour laquelle la nouvelle loi
sur la Banque nationale ne comporte en principe plus d'énumération fixe
des opérations autorisées. La nouvelle définition des opérations se
fonde sur les tâches de la banque centrale. Les opérations sont
désormais définies en fonction des exigences à leur égard et non plus en
fonction de leurs caractéristiques. Il convient de respecter les
exigences spécifiques auxquelles doivent satisfaire les actifs d'une
banque centrale au niveau de la liquidité, des risques et du rendement
des placements.

4.2 Opérations avec des intervenants sur les marchés financiers (art. 9
P-LBN)
Le nouveau champ des opérations habilite la BNS à tenir des comptes
rémunérés et non rémunérés dont les titulaires sont des banques et
d'autres intervenants sur les marchés financiers et à accepter des
actifs en dépôt. Il permet donc à la BNS de tenir des comptes de
virement grâce auxquels elle peut effectuer des opérations telles que
les pensions de titres et les swaps de devises contre francs  ainsi que
les retraits et les livraisons d'argent liquide. L'acceptation d'actifs
en dépôt revêt notamment de l'importance au regard des avances sur
nantissement. Etant donné que la loi autorise expressément la BNS à
accepter des actifs portant intérêts, celle-ci pourra, à l'instar de la
Banque centrale européenne (BCE), créer un instrument disponible en
permanence pour l'absorption de liquidités excédentaires.
La nouvelle loi mentionne, de manière générale, que la BNS peut ouvrir
des comptes auprès de banques et d'autres intervenants sur les marchés
financiers. De tels comptes auprès de banques commerciales, de
négociants en valeurs mobilières ainsi que d'organismes de compensation
et de règlement, en Suisse et à l'étranger, sont indispensables aussi
bien pour placer les réserves monétaires de la BNS que pour les
opérations de paiement internationales.
Par ailleurs, la BNS peut intervenir sur les marchés financiers, soit en
achetant et en vendant, au comptant et à terme, soit en prêtant et en
empruntant des créances et des valeurs mobilières libellées en francs
suisses et en monnaies étrangères ainsi que des métaux précieux et des
créances en métaux précieux. Le terme «valeurs mobilières» comprend les
titres, les droits-valeurs ainsi que les produits dérivés. La BNS
dispose ainsi d'une gamme de placements étendue. Celle-ci comporte non
seulement toutes les opérations d'open market servant à gérer la masse
monétaire, mais elle permet aussi à la BNS de faire fructifier le mieux
possible les actifs qui ne sont pas directement utilisés pour mener la
politique monétaire.
L'émission de ses propres bons productifs d'intérêts et de produits
dérivés  constitue pour la BNS un instrument flexible permettant
d'absorber les liquidités.
Les opérations de crédit avec des banques et d'autres intervenants sur
les marchés financiers concernent en premier lieu les avances sur
nantissement. La BNS a ainsi la possibilité de créer une facilité de
prêt marginal telle que celle dont dispose la BCE. A la différence des
opérations mentionnées ci-avant, ces opérations ne sont pas effectuées à
l'initiative de la BNS, mais à celle de la contrepartie qui a besoin
d'un crédit pour surmonter des problèmes de liquidités.
Enfin, la BNS peut détenir et gérer des actifs, c'est-à-dire qu'elle est
autorisée à détenir des réserves monétaires et un portefeuille de titres
suisses. Elle peut aussi faire gérer ces actifs par des tiers.
4.3 Opérations avec d'autres banques centrales et avec des
organisations  internationales (art. 10 P-LBN)
Afin de préciser la tâche de la banque centrale consistant à participer
à la coopération monétaire internationale, la définition des opérations
comprend la compétence de la BNS d'entrer en relation avec des banques
centrales étrangères et des organisations bancaires et d'effectuer avec
elles tous les types d'opérations bancaires. Il s'agit en premier lieu
de l'octroi de crédits bilatéraux. Désormais, la participation de la BNS
à des crédits de transition à faible risque et à courte échéance pourra
s'appuyer directement sur la loi sur la Banque nationale.
4.4 Opérations pour le compte de la Confédération (art. 11 P-LBN)
Selon la législation en vigueur, la BNS est tenue, en tant que banquier
de la Confédération, de fournir gratuitement des services bancaires à
cette dernière. Il s'agit principalement de services qui sont également
offerts par les banques commerciales et ne doivent donc nullement être
nécessairement fournis par la BNS. De telles prestations gratuites
entraînent en outre des distorsions de la concurrence et elles
comportent le risque d'une utilisation inefficace des ressources. Il
convient par conséquent de rendre en principe de telles prestations
payantes. En l'occurrence, tant la Confédération que la BNS peuvent
décider librement si elles entendent conclure des conventions portant
sur la fourniture de telles prestations. Comme jusqu'ici, la mise en
circulation et le retrait des espèces métalliques par la BNS, régis par
la loi fédérale sur l'unité monétaire et les moyens de paiement (LUMMP),
demeurent gratuits. En outre, la BNS a la possibilité de continuer à
offrir gratuitement à la Confédération certains services qui présentent
un intérêt pour cette dernière du point de vue de la politique
monétaire.
5.  Attributions en matière de politique monétaire
5.1 Notion et nécessité des attributions en matière de politique
monétaire
La BNS accomplit actuellement ses tâches en recourant principalement aux
instruments opérationnels. Les attributions en matière de politique
monétaire (auparavant: «instruments relevant de la puissance publique»)
diffèrent des instruments opérationnels en ce sens que la Banque
nationale n'intervient pas sur le marché libre comme vendeur ou comme
acquéreur mais peut obliger les sujets économiques - le plus souvent des
banques - à adopter l'attitude qu'elle souhaite.
Les instruments actuels relevant de la puissance publique comprennent
les contrôles des émissions et des mouvements de capitaux, ainsi que les
réserves minimales. Il s'agit de compétences de la Banque nationale qui,
du point de vue de la conception, remontent à l'époque des taux de
change fixes.
A travers le contrôle des émissions, le Conseil fédéral pouvait
soumettre à autorisation l'émission d'obligations et de titres de
participations suisses. Il était ainsi possible de réduire
artificiellement la demande de capitaux et de faire baisser les taux
d'intérêt à long terme. Les contrôles des mouvements de capitaux
englobaient diverses mesures telles que les intérêts négatifs sur les
avoirs en francs suisses de non-résidents ou une autorisation
obligatoire pour les exportations de capitaux par des banques. Ces
mesures visaient à empêcher l'afflux ou l'exode excessifs de fonds ainsi
que les conséquences indésirables de ces mouvements sur la stabilité des
prix et sur l'évolution des taux d'intérêts et des taux de change.
Dans la perspective actuelle, le contrôle des émissions est devenu
superflu du point de vue de la politique monétaire. La régulation de la
liquidité des banques convient mieux pour exercer une influence sur les
taux d'intérêt et sur les taux de change. Sous l'angle de la politique
monétaire, des contrôles efficaces des mouvements de capitaux seraient
théoriquement encore souhaitables dans certaines situations. Dans la
pratique, il est cependant facile de contourner les contrôles des
émissions et des mouvements de capitaux sur les marchés financiers, qui
sont actuellement intégrés sur le plan mondial. Ces contrôles ne
seraient donc plus efficaces. En outre, de telles interventions
administratives entraîneraient des coûts économiques. C'est la raison
pour laquelle ces deux instruments ne sont plus utilisés depuis plus de
20 ans. Ils doivent être abrogés purement et simplement dans le cadre de
la présente révision de la loi sur la Banque nationale.
Selon le régime des réserves minimales, les banques commerciales sont
tenues de constituer des réserves auprès de la banque centrale. Ces
réserves minimales sont encore utiles à la politique monétaire dans la
mesure où elles permettent d'assurer une demande constante de monnaie
centrale. Dans la nouvelle loi sur la Banque nationale, l'obligation de
détenir des réserves minimales sera dès lors maintenue (voir ch. 5.2).
Par ailleurs, le droit pour la BNS de collecter des données statistiques
auprès des intervenants sur les marchés financiers sur une base élargie
figurera désormais dans la loi sur la Banque nationale, au titre des
attributions en matière de politique monétaire. Cela permettra
d'uniformiser la base légale sur laquelle se fondent les activités
statistiques de la BNS (voir ch. 5.3). Enfin, une fonction de
surveillance par la BNS, celle des systèmes de paiement et de règlement
des opérations sur titres, sera introduite dans la loi (voir ch. 5.4).

5.2 Réserves minimales (art. 17, 18 et 22 à 24 P-LBN; art. 4 LB)
Actuellement, les prescriptions relatives aux réserves minimales sont
régies par deux textes légaux différents sans qu'une grande importance
ait été attachée à leurs objectifs ni aux institutions concernées:
La loi sur la Banque nationale fait mention d'un régime de réserves
minimales qui est principalement axé sur la gestion active du processus
de création de monnaie. Comme il existe actuellement des instruments
mieux adaptés, sous la forme d'opérations d'open market (telles que les
pensions de titres), les anciennes dispositions sur les réserves
minimales contenues dans la loi sur la Banque nationale doivent être
remplaçées.
La loi fédérale sur les banques et les caisses d'épargne (LB) contient
des prescriptions régissant la liquidité de caisse ainsi que la
liquidité globale des banques. Les prescriptions relatives à la
liquidité de caisse garantissent une demande minimale stable de monnaie
centrale et contribuent à maintenir une liquidité suffisante au sein du
système bancaire. Il est peu probable, de ce fait, que la banque
centrale doive intervenir à titre de «bailleur de dernier recours» en
cas de sortie massive et inattendue de fonds. Comme les prescriptions
sur la liquidité de caisse servent en premier lieu à définir des
objectifs de politique monétaire, elles doivent être transférées de la
loi sur les banques dans la loi sur la Banque nationale.
Les prescriptions sur la liquidité globale contenues dans la loi sur les
banques visent plutôt des objectifs ayant trait à l'économie
d'entreprise: chaque banque détenant une sorte de «réserve d'urgence»,
elle ne devient pas immédiatement insolvable en cas de retraits massifs
d'argent. Comme les exigences posées en matière de gestion de la
liquidité des banques relèvent avant tout de la compétence de l'autorité
de surveillance (Commission fédérale des banques), les prescriptions
relatives à la liquidité globale doivent être maintenues dans la loi sur
les banques. Elles seront cependant révisées et adaptées aux besoins
actuels.
La nouvelle obligation de détenir des réserves minimales contenue dans
la loi sur la Banque nationale, à laquelle toutes les banques seront
soumises, se présentera comme suit: sont considérées comme réserves
minimales les pièces de monnaie, les billets de banque et les avoirs en
comptes de virement à la Banque nationale détenus en francs suisses par
les banques. Par rapport aux anciennes dispositions de la LB sur la
liquidité de caisse, les avoirs sur comptes postaux des banques, qui ne
sont pas considérés comme des moyens de paiement légaux, ne feront plus
partie des réserves minimales. Sur le plan de la politique monétaire,
l'objectif de l'obligation de détenir des réserves minimales consiste à
garantir une demande constante de monnaie centrale. Il n'y a donc plus
de raison d'englober, dans le calcul des réserves minimales, les comptes
de chèques postaux, qui ne font pas partie de la monnaie centrale. En
intégrant le numéraire dans les réserves minimales, la réglementation
suisse se distingue de celle de la Banque centrale européenne (BCE). La
prise en compte des avoirs en numéraire doit éviter une distorsion de la
demande des banques portant sur du numéraire et des comptes de virement.
En même temps, la BNS envisage - à la différence de la BCE - de ne pas
rémunérer les réserves minimales pour le moment. La loi laisse toutefois
ouverte la question de la rémunération des réserves. Si l'absence de
rémunération devait entraîner un grave préjudice pour les banques
suisses par rapport aux systèmes bancaires étrangers, il conviendrait
alors d'examiner la possibilité de rémunérer les réserves et
d'introduire cette nouvelle mesure par voie d'ordonnance.
Les engagements à court terme des banques servent de valeur de référence
pour le calcul des réserves minimales. A la différence de la loi sur les
banques actuellement en vigueur, la nouvelle loi établit que les
engagements interbancaires suisses à court terme ne sont plus pris en
compte comme réserves minimales, car de telles opérations ne sont pas
synonymes de création de monnaie, mais uniquement d'un transfert de
liquidités bancaires. Cette précision supplémentaire ne limite pas le
rôle des réserves minimales dans la politique monétaire, mais garantit
aux banques que ces réserves n'engendrent pas de désavantages face à la
concurrence étrangère. Les conséquences de l'exclusion des comptes de
chèques postaux des réserves minimales et de la suppression de la prise
en compte des engagements interbancaires dans le calcul des réserves
minimales devraient à peu près se compenser. La modification légale ne
changera donc pas le rapport entre la liquidité effectivement détenue
par les banques et la liquidité exigée par la loi.
La loi fixe le taux des réserves minimales à 4 %. La BNS définit dans
une ordonnance quels sont les engagements à court terme qui déterminent
les réserves minimales et quel doit être le taux des réserves minimales.

Simultanément, les prescriptions de la LB sur la liquidité globale
annexées à la loi sur la Banque nationale sont révisées. Il importe
d'arrêter dans la LB que les banques sont tenues de disposer, sur des
bases individuelles et consolidées, de fonds propres et de liquidités
appropriées. Comme jusqu'ici, les modalités précises sont réglées par
voie d'ordonnance. Cette manière de procéder est appropriée, compte tenu
de la nature très technique de la question. Elle permet en outre
d'adapter les dispositions de l'ordonnance aux développements et aux
besoins actuels.

5.3 Etablissement de statistiques (art. 14 - 16, 22 et 24, P-LBN)

Actuellement déjà, la BNS tient des statistiques complètes concernant
les marchés financiers. Les bases légales régissant ces activités sont
cependant dispersées dans divers textes légaux. Le mandat statistique de
la BNS doit désormais trouver une assise légale uniforme dans la loi sur
la Banque nationale. Il s'agit de combler différentes lacunes et de
permettre à la BNS de développer une statistique complète des marchés
financiers: outre les banques et les fonds de placement qui sont
aujourd'hui déjà tenus légalement de fournir des informations, la BNS
devra aussi pouvoir collecter des données statistiques sur les activités
d'autres personnes physiques et morales intervenant sur les marchés
financiers (négociants en valeurs mobilières, exploitants de systèmes de
paiement et de règlement des opérations sur titres, la Poste, compagnies
d'assurances et institutions de prévoyance professionnelle). Une
restriction stricte exigeant que la collecte des données soit conforme
au mandat légal de la Banque nationale s'applique en l'occurrence.

5.4 Surveillance de systèmes de paiement et de règlement des opérations
sur titres (art. 19 - 21 et 22 - 24, P-LBN)

Les systèmes de règlement et de traitement de paiements ou d'opérations
faisant intervenir des instruments financiers revêtent une importance
certaine pour la stabilité du système financier. Ils doivent fonctionner
de manière irréprochable, afin de ne pas compliquer ou compromettre la
mise en œuvre de la politique monétaire.  La BNS se voit donc investie
de la compétence de surveiller le fonctionnement de tels systèmes de
paiement et de règlement des opérations sur titres.

Premièrement, tous les systèmes en question sont à cet effet soumis à
l'obligation de fournir des données statistiques. La BNS aura ainsi une
vue d'ensemble de tous les systèmes de paiement accessibles en Suisse,
ce qui lui permettra d'exclure d'emblée de son activité de surveillance
des systèmes de paiement de petite taille, comptant un nombre restreint
de participants et ne présentant aucun risque systémique.

Ensuite, les systèmes de paiement traitant des montants élevés et les
systèmes de règlement des opérations sur titres doivent être soumis à
une obligation élargie de fournir des données statistiques à la BNS. Sur
la base des informations fournies, la BNS peut déterminer s'il s'agit de
systèmes de paiement présentant des risques importants pour la stabilité
du système financier.
Enfin, la nouvelle LBN accorde à la BNS la compétence de définir des
exigences minimales pour l'exploitation de systèmes de paiement et de
règlement des opérations sur titres qui engendrent des risques pour la
stabilité du système financier.

Dans la mesure où de tels systèmes satisfont aux exigences de la loi sur
les banques ou de la loi sur les bourses ainsi qu'aux exigences
minimales de la BNS, la CFB peut délivrer à leurs exploitants une
autorisation de pratiquer en tant que banque ou que négociant en valeurs
mobilières (art. 1bis, P-LB et 10bis, P-LBVM). Afin d'éviter des
chevauchements, la BNS et la CFB sont tenues expressément de collaborer
et de coordonner leurs activités de surveillance (art. 21, P-LBN, 23bis,
P-LB, et 34bis, P-LBVM).

6. Adaptation des dispositions relevant du droit de la société anonyme,
y  compris de celles qui concernent la détermination et la répartition
du  bénéfice

6.1 Organisation de la société anonyme (art. 1, 3, 25-28, P-LBN)

Le présent projet de loi maintient la forme juridique actuelle de la
BNS, à savoir celle d'une société anonyme fondée sur une loi spéciale,
dont les actions sont cotées en Bourse. Les deux sièges de la BNS à
Berne et à Zurich sont également maintenus. A l'avenir, la BNS aura
cependant un double siège juridique; il ne sera plus fait de distinction
entre siège juridique et siège administratif.

La loi sur la Banque nationale joue le rôle de statuts de la BNS. Dans
le cadre de la présente révision de la loi sur la Banque nationale, ces
statuts doivent être adaptés à la réalité nouvelle ainsi qu'aux
exigences du droit révisé de la société anonyme.  Il convient en
particulier d'adapter le capital-actions. Celui-ci s'élève actuellement
à 50 millions de francs, seule la moitié de ce montant étant cependant
libérée. Alors qu'à l'époque de la fondation de la BNS le
capital-actions était en rapport avec le volume des affaires, il ne
revêt aujourd'hui plus aucune importance compte tenu de l'accroissement
considérable du total du bilan. Même un versement de la moitié non
libérée n'aurait guère de sens. C'est la raison pour laquelle le
capital-actions sera réduit à la part libérée de 25 millions de francs;
la valeur nominale de chaque action sera de ce fait réduite à 250 francs
et l'action sera désormais entièrement libérée.

Parallèlement au montant du capital-actions, les dispositions relatives
à la société anonyme règlent la forme des actions, les restrictions à la
transmissibilité ainsi que la forme des communications aux actionnaires.

6.2 Détermination et répartition du bénéfice (art. 29-32, P-LBN)

L'art. 99, al. 3, Cst. impose à la BNS de constituer, à partir de ses
revenus, des réserves monétaires suffisantes. En ce qui concerne la
réglementation de la détermination du bénéfice, la question se pose de
savoir quelle part du résultat global de la BNS doit être considérée
comme bénéfice et distribuée à la Confédération et aux cantons, et
quelle part doit être retenue pour former des provisions destinées à la
constitution de réserves monétaires. Jusqu'à présent, le droit régissant
la banque centrale ne contenait pas d'indications précises à ce sujet.
Comme le niveau optimal des réserves monétaires ne peut être déterminé
avec une précision scientifique, il n'est pas non plus possible
d'introduire dans la loi sur la Banque nationale une formule précise. Il
est donc préférable de laisser à la BNS, en sa qualité de banque
centrale indépendante, le soin de déterminer le niveau des réserves
monétaires.  Le montant de ces réserves dépend notamment de la taille de
l'économie du pays concerné et de son interdépendance avec l'étranger.
Pour fixer malgré tout certaines limites de référence, il convient que
la loi précise que la BNS doit tenir compte de l'évolution de l'économie
suisse lors de la détermination du niveau des réserves monétaires. Cela
correspond à la pratique actuelle selon laquelle la BNS calque la
croissance de ses réserves monétaires sur la croissance économique
nominale. Dans le cadre de l'obligation de rendre compte nouvellement
introduite, la BNS devra notamment s'expliquer sur les paramètres pris
en considération pour déterminer le volume des réserves monétaires. De
plus, le conseil de banque de la BNS, dont une partie des membres est
nommée par le Conseil fédéral et l'autre élue par les actionnaires,
approuve, à la demande de la direction générale, le niveau des
provisions (art. 42, al. 2, let. d, P-LBN).

La Constitution (art. 99) prescrit qu'au moins 2/3 du bénéfice de la
banque centrale reviennent aux cantons. La loi en vigueur sur la Banque
nationale stipule que le bénéfice - après dotation du fonds de réserve
et distribution d'un dividende aux actionnaires - sert à verser aux
cantons une indemnité de 80 centimes par tête d'habitant. Le surplus,
s'il y en a un, revient pour un tiers à la Confédération et pour 2/3 aux
cantons. L'excédent revenant aux cantons est réparti à raison de 5/8 en
fonction de la population de résidence ordinaire et à raison de 3/8 en
fonction de la capacité financière des cantons.

Désormais, et dans un souci de simplification, il sera renoncé à verser
aux cantons l'indemnité de 80 centimes par tête d'habitant (par rapport
au montant global de 1,5 milliard de francs distribué actuellement,
cette indemnité d'environ 5,5 millions au total est négligeable).

Il est également mentionné dans la loi que le Département fédéral des
finances (DFF) et la BNS concluent, après en avoir informé les cantons,
une convention relative à la distribution du bénéfice afin d'assurer une
distribution constante de ce dernier. Une base légale est ainsi conférée
à la pratique actuelle, selon laquelle le DFF et la BNS fixent dans une
convention, pour une période déterminée, le montant qui sera distribué.
Pendant la période en question, les réserves monétaires de la BNS
peuvent être supérieures ou inférieures au niveau visé, les éventuels
écarts étant alors  pris en considération lors de la fixation du montant
à distribuer durant la prochaine période.

7. Organisation (art. 33 - 51, P-LBN)

7.1 Besoin d'adaptation

Selon le droit actuellement en vigueur, la BNS dispose de sept organes,
cinq d'entre eux étant chargés de la surveillance et du contrôle
(assemblée générale des actionnaires, conseil de banque, comité de
banque, comités locaux et commission de contrôle), les deux autres
s'occupant de la direction (direction générale et directions locales).
Cette organisation, qui a été maintenue depuis la fondation de la BNS,
ne répond plus, à divers égards, aux exigences actuelles. Avec ses
multiples organes dont les compétences se recoupent parfois ou ne sont
plus exercées en réalité, la BNS se trouve «surorganisée». La lourdeur
des structures peut empêcher une prise de décision rapide. Il convient
donc de revoir intégralement l'organisation dans le cadre de la révision
de la loi sur la Banque nationale.

7.2 Réduction du nombre des organes de la BNS

Le nombre des organes de la BNS doit être réduit et le comité de banque,
les directions locales et les comités locaux supprimés.  Le comité de
banque a été créé afin d'exercer - en qualité de délégation du conseil
de banque - la surveillance et le contrôle régulier de la gestion. Les
tâches qu'il assume encore actuellement doivent être confiées à un
conseil de banque de taille réduite mais aux compétences accrues  (voir
ch. 7.3). Quant aux directions locales et aux comités locaux, ils ont
été mis en place en premier lieu afin de pourvoir à l'approvisionnement
monétaire en fonction des particularités régionales.  Il y a cependant
longtemps que la politique et l'approvisionnement monétaires sont fixés
et gérés comme un tout et de manière centralisée pour toute la Suisse.
Il n'y a donc plus de raison de maintenir les directions locales et les
comités locaux comme organes autonomes de la Banque nationale suisse.
Les tâches accomplies actuellement encore par ces organes dans le
domaine de l'approvisionnement en numéraire et de l'observation de
l'économie régionale peuvent également être assumées par des
représentations locales ou des organismes de conseil de la BNS. Celle-ci
disposera désormais de quatre organes: l'assemblée générale des
actionnaires, le conseil de banque, la direction générale et l'organe de
révision qui - en tant qu'organe professionnel - remplacera l'ancienne
commission de contrôle.

7.3 Réduction et renforcement du conseil de banque

Le conseil de banque sera réduit alors que ses compétences et ses
responsabilités seront renforcées. Actuellement, il se compose de 40
membres dont 25 sont nommés par le Conseil fédéral et 15 sont élus par
l'assemblée générale des actionnaires. Dorénavant, il ne comptera plus
que 11 membres, dont 6 seront nommés par le Conseil fédéral. La
proportion entre les membres nommés par le Conseil fédéral et ceux qui
sont élus par l'assemblée générale se déplace donc légèrement en faveur
de ces derniers. Parallèlement à la réduction du nombre des membres, les
compétences du conseil de banque en relation avec l'administration de la
BNS doivent être renforcées. La revalorisation visée du conseil de
banque sera accrue par le fait que le comité de banque se fondra
désormais dans le conseil de banque réduit (voir ch. 7.2) et qu'il ne
subsistera plus qu'un organe pour surveiller l'administration de la BNS.

DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et d'information

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26.6.2002