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Réforme de la péréquation et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons: message adopté

DOCUMENTATION DE BASE

Réforme de la péréquation et de la répartition des tâches entre la
Confédération et les cantons: message adopté

1. Contexte

Le fédéralisme, l'un des principes fondamentaux de la Constitution
fédérale, tend à perdre de sa substance depuis plusieurs décennies. Une
centralisation rampante a progressivement limité le champ d'action des
cantons, tandis que les compétences attribuées à la Confédération
s'accroissaient - y compris dans des secteurs qui relèvent par leur
nature des cantons. Parallèlement à cette évolution, la part des
transferts financiers affectés de la Confédération aux cantons a
augmenté, plaçant ces derniers dans une dépendance politique et
financière croissante de l'État fédéral.

Les transferts aux cantons s'élèvent actuellement au quart des dépenses
totales de la Confédération. Seuls 25 % de ces transferts financiers
sont versés aux cantons sous la forme de paiements non affectés. La plus
grande partie des transferts sont  liés à des tâches, des projets ou des
objets précis, ainsi qu'au respect de certaines normes ou standards. De
plus, les subventions fédérales exercent dans bien des cas non seulement
leur fonction d'incitation, mais aussi celle de redistribution dans le
cadre de la péréquation financière. Cet amalgame des fonctions
d'incitation et de compensation aboutit généralement à des taux de
subvention élevés, qui exposent particulièrement les cantons dont le
potentiel de ressources est faible à mener une politique outrepassant
leurs besoins réels.

Sous de tels auspices, une politique cantonale qui fixerait de manière
autonome les priorités pour la population concernée court un risque
croissant de devenir une fiction. Le fédéralisme est en bien mauvaise
posture. La concurrence des idées et des modèles de solutions
envisageables est menacée. Le potentiel d'innovation politique inhérent
aux structures fédérales ne peut en conséquence plus s'exprimer dans la
mesure souhaitable.

 2. Mise en oeuvre de la RPT en deux étapes

Le Conseil fédéral présente, au titre de la Réforme de la péréquation et
de la répartition des tâches (RPT) entre la Confédération et les
cantons, un projet cohérent pour renforcer et moderniser les structures
fédérales de la Suisse. A cet effet, il propose dans le présent message
un premier train de mesures comprenant toutes les modifications
constitutionnelles nécessaires ainsi que la révision totale de la loi
fédérale sur la péréquation financière. Les changements au niveau
constitutionnel exigeront l'adaptation de nombreux actes législatifs
spéciaux, qu'il s'agisse de lois fédérales concernant les tâches
elles-mêmes ou de lois s'appliquant à plusieurs domaines. Le Conseil
fédéral transmettra au Parlement les propositions à cet égard dans un
second message sur la RPT, à l'issue de la votation populaire
obligatoire sur l'arrêté fédéral, après un éventuel référendum sur la
loi fédérale.

3. Principaux objectifs de la RPT

Le projet de RPT vise essentiellement à renforcer la Confédération et
les cantons dans leurs rôles respectifs. Cela suppose un
désenchevêtrement des tâches et du financement. Il s'agit en outre
d'améliorer la collaboration à l'échelon fédéral, de développer
notablement la collaboration intercantonale et de rendre la péréquation
financière entre les cantons plus efficace et surtout gérable
politiquement.

La RPT repose essentiellement sur quatre piliers à la fois
complémentaires et interdépendants:

1. Désenchevêtrement des tâches et du financement

Dans de nombreux secteurs, les compétences et les flux financiers se
chevauchent aujourd'hui et engendrent des redondances, une dilution des
responsabilités et une dépendance croissante des cantons vis-à-vis de la
Confédération. Le désenchevêtrement des tâches et du financement vise à
optimiser la structure en place, afin de faciliter l'accomplissement des
tâches publiques. Les cantons verront ainsi se renforcer leur autonomie,
et par conséquent s'élargir leur champ d'action et leur marge de
manoeuvre. Quant à la Confédération, elle pourra davantage se consacrer
à ses tâches nationales et, conformément au principe de la subsidiarité,
exercer son influence matérielle et financière dans les domaines
exigeant une réglementation uniforme. Le désenchevêtrement des tâches et
du financement permettra en outre de mieux appliquer le principe de
l'équivalence fiscale, selon lequel les bénéficiaires de prestations
publiques doivent aussi assumer les coûts et les décisions qu'impliquent
ces prestations. Par ailleurs, l'attribution de responsabilités claires
aux cantons renforcera la position des parlements et des exécutifs,
ainsi que celle des électeurs au niveau cantonal. La population pourra
en effet mieux se prononcer sur les priorités politiques souhaitables
pour son environnement immédiat.

Un transfert accru de tâches aux cantons ne signifie toutefois pas
donner libre cours à 26 systèmes différents et non compatibles entre
eux. Le législateur devrait, d'une part, être en mesure de fixer - même
dans les secteurs réservés aux cantons - des balises si celles-ci se
révèlent indispensables, en promulguant une législation-cadre. D'autre
part, les cantons devront davantage collaborer et assumer conjointement
certaines tâches, ce qui favorisera l'adoption de solutions communes et
compatibles.

2. Nouvelles formes de collaboration et de financement entre la
Confédération et les cantons

Un État fédéral de dimensions modestes tel que la Suisse présente nombre
de tâches que la Confédération et les cantons doivent pouvoir assumer
conjointement, même à la suite d'un désenchevêtrement. Pour cela, il
faut toutefois introduire de nouvelles formes de collaboration et de
financement entre ces deux échelons étatiques. Plutôt que de
subventionner des objets individuels en fonction des coûts occasionnés,
il convient de privilégier le système de subventions globales ou
forfaitaires portant sur des programmes pluriannuels. La gestion
stratégique ainsi qu'un controlling approprié incomberont à la
Confédération, tandis que les cantons détermineront sur le plan
opérationnel comment ils entendent atteindre les objectifs fixés dans le
cadre d'une convention. La gestion en fonction des coûts n'aura plus
cours dans les domaines auxquels seront appliquées ces nouvelles formes
de collaboration et de financement. La gestion se fera désormais en
fonction de l'objectif convenu, et l'efficacité souhaitée d'une mesure
se situera au cœur de l'action étatique (gestion en fonction des
résultats).

3. Institutionnalisation de la collaboration intercantonale assortie
d'une compensation des charges

Étant donné que les espaces économiques et sociaux se limitent toujours
plus rarement aux frontières cantonales, un nombre croissant de tâches
cantonales requièrent aujourd'hui une collaboration horizontale. Afin de
préparer les cantons à cet enjeu et de renforcer leur rôle sur le plan
politique et financier, la RPT prévoit une collaboration intercantonale
nettement plus large, assortie d'une compensation des charges. Les
cantons qui fournissent des prestations publiques profitant à leurs
voisins doivent être dédommagés équitablement. Des organes
intercantonaux pourront, compte tenu du principe de la légalité et du
contrôle démocratique direct, être habilités à édicter des normes
législatives afin de réagir rapidement et de manière appropriée à des
situations et des défis nouveaux. La Confédération a ici pour mission de
promouvoir la collaboration entre les cantons. Pour cela, elle doit
disposer d'un minimum de compétences procédurales. Celles-ci doivent lui
permettre, sous certaines conditions et à la demande des cantons,
d'astreindre les réfractaires à la collaboration horizontale. Cette
contrainte peut se révéler nécessaire pour préserver la substance du
fédéralisme. Car, si la collaboration intercantonale échouait, un
renforcement de la propension à la centralisation et un affaiblissement
des structures fédérales seraient inéluctables. La Confédération serait
alors contrainte d'assumer, contrairement à toute rationalité politique
et budgétaire, des tâches qu'il vaudrait mieux accomplir sous la forme
d'une collaboration horizontale.

4. Nouveau système de péréquation entre les cantons

Le nouveau système de péréquation entre les cantons fait une distinction
entre péréquation des ressources et  compensation des charges. Il permet
ainsi une péréquation plus ciblée et plus efficace.

La péréquation entre cantons à fort potentiel de ressources et cantons à
faible potentiel de ressources sera plus large que ne l'est le système
actuel. Elle sera financée non seulement par les cantons à fort
potentiel de ressources, mais aussi par la Confédération. Celle-ci
assurera à tous les cantons une dotation en ressources suffisante. Au
système actuel peu transparent, compliqué et accessible à quelques
spécialistes uniquement, succède une péréquation financière
transparente. Le Parlement fédéral sera habilité à fixer les valeurs de
référence de la péréquation des ressources. La péréquation financière,
qui a pour but de réduire les disparités cantonales en matière de
capacité financière - et partant de charge fiscale - sera dès lors
gérable politiquement. Mesurant la capacité financière des cantons,
l'indice des ressources est conçu de manière à empêcher toute
manipulation et écarte à dessein, contrairement à l'indice applicable
aujourd'hui, tout élément relatif aux charges. Par exemple, la charge
fiscale cantonale ne servira plus de critère pour mesurer la capacité
financière d'un canton. Seul le potentiel de recettes ou de ressources
fiscalement exploitables du canton sera retenu. Cela permettra d'éviter
à l'avenir les fausses incitations et les conflits d'objectifs.

La Confédération octroiera aux cantons une compensation ciblée des
charges excessives sur lesquelles il n'est pas possible d'influer, soit
les charges dues à des facteurs géographiques et topographiques, ou à
une structure spécifique de la population. Il appartiendra au Parlement
fédéral de fixer l'ampleur de cette compensation. Celle-ci sera donc
elle aussi gérable politiquement.

Une compensation des cas de rigueur est aussi prévue afin de faciliter
le passage au nouveau système. Cette compensation financée par la
Confédération et les cantons est conçue à titre d'aide transitoire pour
pallier les difficultés de fonctionnement. Les paiements seront
effectués de manière ciblée, et uniquement aux cantons à faible
potentiel de ressources. Les montants de cette compensation ne seront
pas adaptés au renchérissement; leur versement aux cantons concernés
prendra fin dès l'instant où ces derniers auront atteint la moyenne
suisse. La reconduction de la compensation des cas de rigueur sera en
outre soumise tous les quatre ans à un réexamen complet, fondé sur un
rapport évaluant l'efficacité d'une telle compensation.

4. Effets de la RPT

Les instruments de la RPT ont déjà fait l'objet d'une première analyse,
menée dans la perspective du présent message. Un volet qualitatif montre
dans quelle mesure les objectifs politiques et financiers sont
atteignables. De plus, diverses analyses quantitatives ont examiné les
conséquences financières de la RPT pour la Confédération et pour chacun
des cantons.

Une expertise portant sur les effets qualitatifs de la RPT a donné une
évaluation globale positive du projet de réforme. Selon cette analyse,
la RPT renforce le fédéralisme suisse et atténue ses faiblesses. Le
désenchevêtrement des tâches est une mesure ciblée qu'il serait faux de
limiter encore. La réorientation de la collaboration entre la
Confédération et les cantons est davantage centrée sur les objectifs et
sur l'efficacité, et promet une meilleure utilisation des fonds.
L'institutionnalisation de la collaboration intercantonale renforce le
rôle des cantons dans l'État fédéral; quant à la compensation
intercantonale des charges, elle permet une indemnisation équitable des
cantons fournisseurs de prestations bénéficiant à leurs voisins. Le
nouveau système de péréquation, lequel sépare nettement la péréquation
des ressources de la compensation des charges, est convaincant. En ce
qui concerne le nouvel indice des ressources, qui sert à mesurer la
capacité financière des cantons, il l'emporte largement sur l'indice
actuel, tant par sa méthode que par sa pertinence. Les éléments
intervenant dans le mécanisme de la RPT sont bien plus déterminants que
le reflet d'une situation dépassée telle que la donnent les résultats de
la "dernière colonne" du bilan global. Afin de faciliter le passage au
nouveau système de péréquation financière, il est toutefois juste de
prévoir une compensation des cas de rigueur, réservée aux cantons à
faible potentiel de ressources.

Quant aux conséquences financières probables de la RPT pour la
Confédération et les cantons, il faut tout d'abord souligner l'absence
d'incidence sur les coûts. La RPT ne se solde par aucun transfert de
charges entre la Confédération et les cantons. Au bout du compte, seule
la compensation des cas de rigueur, qui se résorbera au fil du temps en
raison de son caractère temporaire, entraînera pour la Confédération une
charge supplémentaire que les modèles évaluent à quelque 280 millions de
francs. Toutefois, si l'on se réfère au volume total de la péréquation,
soit 3 milliards de francs, cette charge supplémentaire semble
relativement modeste; en outre, les gains d'efficacité escomptés
devraient l'absorber.

Le "bilan global" indique les conséquences financières de la réforme
telles qu'elles sont attendues pour la Confédération et pour chacun des
cantons. Pour diverses raisons, ce bilan n'a qu'une valeur indicative
limitée (notamment du fait que l'on a renoncé à quantifier les gains
d'efficacité escomptés). Il n'en reste pas moins que tous les cantons à
faible potentiel de ressources seront gagnants grâce à la compensation
des cas de rigueur. Le nouveau système entraîne en outre un
rapprochement de la capacité financière des cantons bien plus net que ne
le permet la péréquation financière actuelle. Il atténue par ailleurs
sensiblement les différences au niveau des charges fiscales. Selon les
hypothèse retenues, les écarts entre les extrêmes pourraient se réduire
de 20 %. Lorsque l'on évalue le nouveau système de péréquation, il
convient aussi de souligner que celui-ci est gérable politiquement. En
effet, plus le Parlement dote généreusement chacun des mécanismes de
compensation, plus la réduction des disparités cantonales au niveau de
la capacité financière et des charges sera importante.

Les mesures proposées au titre de la répartition des tâches suffisent à
désenchevêtrer 40 % (en valeur) des tâches communes. La marge de
manoeuvre de la Confédération et des cantons s'étendra
proportionnellement à ce désenchevêtrement. Cette marge de manoeuvre
permettra de réaliser les gains d'efficacité souhaités. De même, le
désenchevêtrement permettra de transformer des transferts affectés, ou
assortis de conditions, en moyens financiers librement disponibles, et
accroîtra encore le champ d'action des cantons. Les transferts affectés
que la Confédération effectue au profit des cantons se réduisent d'un
tiers, tandis que les transferts non affectés s'accroissent  de 20 %. La
part des transferts non affectés passe ainsi de 25 à près de 40 % de
l'ensemble des transferts. Dans le cas des cantons à faible potentiel de
ressources, l'augmentation des moyens à libre disposition dépasse
largement le volume supplémentaire de tâches à assumer. Elle créera
ainsi pour ces cantons un potentiel supplémentaire de réduction de leurs
charges fiscales, généralement supérieures à la moyenne.

Une fois la RPT introduite, chacun de ses instruments sera examiné tous
les quatre ans du point de vue de son efficacité. Sur la base des
rapports établis, le Parlement fédéral jugera de l'opportunité de
redéfinir les valeurs de référence concernant la péréquation financière.

Le nouveau système de péréquation financière ne déploiera ses effets de
manière optimale que dans la mesure où ses instruments formant le
premier train de révisions seront intégralement mis en œuvre. Exclure
certains éléments diminuerait fortement, voire réduirait à néant
l'efficacité de la RPT et compromettrait une modernisation du
fédéralisme qui s'impose avec urgence.
 5. Perspectives quant à la seconde étape

Après acceptation du présent projet par le peuple et les cantons,
acceptation qui devrait avoir lieu en 2003 sauf imprévu, le Conseil
fédéral élaborera le second message relatif à la RPT. Celui-ci portera
sur les adaptations de lois spéciales - lois fédérales concernant les
tâches elles-mêmes et lois fédérales intéressant plusieurs domaines -,
qu'impliquent les modifications constitutionnelles. Le Conseil fédéral
proposera en outre d'autres révisions de lois, afin de préciser les
compétences de la Confédération et celles des cantons dans des domaines
qu'il convient de désenchevêtrer sans que cela n'exige pour autant des
modifications au niveau de la constitution. De tels domaines ne sont
donc pas traités dans le cadre du présent message. La RPT entrera en
vigueur une fois que le second projet aura été adopté. Selon les
estimations actuelles, cela ne saurait advenir avant 2006.
 Tableau synoptique du projet RPT

Objectifs prioritaires Instruments Mesures Effets
Amélioration de l'exécution des tâches de l'État fédéral
Désenchevêtrement des tâches
 - Désenchevêtrement des compétences et du financement entre la
Confédération et les cantons; désenchevêtrement soit d'un domaine de
tâches dans son intégralité, soit de secteurs particuliers d'un domaine
de tâches (désenchevêtrement partiel) - Responsabilité incombant
intégralement à la Confédération ou aux cantons
- Concentration sur les compétences clés
- Moins de redondances administra-
tives et d'administrations parallèles
- Marge de manœuvre accrue pour la Confédération et les cantons
- Fourniture de prestations répondant mieux aux besoins et aux critères
économiques, du fait de la concordance entre bénéficiaires de
prestations, responsables sur le plan décisionnel et responsables du
financement des prestations
- Conséquence pour les cantons: moyens financiers à libre disposition en
lieu et place de moyens financiers affectés
 Nouvelles formes de collaboration et de financement entre la
Confédération et les cantons - Nouvelle répartition des compétences pour
les tâches qui restent communes; principe:
stratégie = Confédération,
responsabilité opérationnelle = cantons
- Conventions-programmes  conclues sous forme de partenariat entre la
Confédération et les cantons
- Subventions globales ou forfaitaires au lieu de subventions
proportion-
nelles aux dépenses; subventions axées sur l'output et non sur l'input,
fixées à l'avance et non a posteriori
- Séparation des suppléments péréquatifs actuels (affectés) et des
subventions fédérales. Ces supplé-
ments servent à financer la péréqua-
tion verticale des ressources, non affectée.    Possibilité pour la
Confédération d'exercer, au niveau des tâches qu'elle assume en commun
avec les cantons, son rôle stratégique qui est de viser l'efficacité et
la réalisation des objectifs
- Au niveau de l'exécution, les cantons assument l'entière
responsabilité des tâches et des ressources.
- Élimination des fausses incitations au niveau du financement; en lieu
et place, incitation à fournir les prestations de manière efficace
- Le montant prévu pour les supplé-
ments péréquatifs actuels est entièrement affecté à la péréquation
financière.
 Collaboration intercantonale assortie d'une compensation des charges
 - Engagement des cantons à collaborer dans certains domaines de tâches
- Indemnisation proportionnelle à l'utilisation des prestations hors du
canton - Réalisation plus économique des prestations: économies
d'échelle, avantages liés à l'accomplissement de tâches en commun
- Prévention d'une centralisation excessive des tâches au niveau de la
Confédération
- Pour les cantons-centres, allégement des charges et incitations en
raison des indemnisations versées par les cantons bénéficiaires
Augmentation de l'efficacité du système de péréquation financière
Péréquation des ressources
 - Redistribution financière politiquement gérable, entre cantons à fort
potentiel de ressources et cantons à faible potentiel de ressources
(péréquation horizontale des ressources)
- Dotation minimale complémentaire, attribuée par la Confédération aux
cantons à faible potentiel de ressources, de manière que chacun d'eux
dispose d'un certain potentiel de ressources (péréquation verticale des
ressources) - Dotation des cantons en ressources financières, de manière
que chaque canton puisse assumer ses responsabilités sur le plan des
décisions et de l'exécution
- Réduction des disparités cantonales en matière de capacité financière
et, indirectement, en termes de charge fiscale
 Compensation des charges excessives octroyée par la Confédération
 - Compensation, par la Confédération, des charges excessives que
doivent supporter certains cantons en raison de facteurs géographiques
et topographiques (p. ex. altitude, caractère accidenté du terrain ou
structure spécifique de l'habitat)
- Compensation, par la Confédération, des charges excessives que doivent
supporter certains cantons et de grandes agglomérations en raison de
facteurs socio-démographiques (p. ex. pauvreté de larges tranches de la
population, chômage, accueil de population étrangère, toxicomanie)  -
Compensation non affectée des charges excessives non influençables, dues
à des facteurs géographiques, topographiques et socio-démographiques
- Péréquation financière au sens strict (péréquation des ressources par
la Confédération et compensation des charges excessives octroyée par la
Confédération) réalisée exclusivement sous la forme de paiements non
affectés
Mesure destinée à faciliter le passage au nouveau système Compensation
des cas de rigueur
 - Compensation temporaire des difficultés de fonctionnement des cantons
à faible potentiel de ressources - Le passage à la RPT permet à tous les
cantons dont le potentiel de ressources est inférieur à la moyenne
d'être gagnants par rapport à la situation actuelle.

DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et d'information

De plus amples informations sur les thèmes présentés se trouvent à la
rubrique "Dernières nouvelles" de notre site Internet www.dff.admin.ch.

14.11.2001