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DFF DOCUMENTATION DE BASE
Budget 2002
Évolution globale
Le budget 2002 prévoit un excédent de recettes de 356 millions. Le fait
que le budget affiche un solde positif est réjouissant. Le montant de
cet excédent n'est toutefois pas entièrement satisfaisant eu égard à la
conjoncture encore bonne attendue lors de la mise au point du budget et
surtout au fait que des recettes excep-tionnelles sont budgétisées, à
savoir les derniers remboursements - pour 1,2 milliard - des prêts
accordés récemment à l'assurance-chômage.
Le budget 2002 prévoit un excédent de recettes de 356 millions. Le fait
que le budget affiche un solde positif est réjouissant. Le montant de
cet excédent n'est toutefois pas entièrement satisfaisant. En effet, il
ne suffit pas pour répondre aux exigences d'une politique budgétaire
axée sur la durabilité. Car les recettes budgétisées comprennent des
remboursements - pour 1,2 milliard - de prêts accordés à
l'assurance-chômage, remboursements à caractère exceptionnel qui ne
permettent pas de financer des dépenses à long terme.
Les chiffres du budget 2002 sont fondés sur les décisions du Conseil
fédéral du 29 août 2001. Ne sont pas incluses dans ces données les
répercussions financières des décisions prises par le Conseil fédéral le
22 octobre 2001 et concernant l'engagement financier de la Confédération
dans l'exploitation de la flotte de Swissair et en vue de la mise sur
pied d'une nouvelle compagnie aérienne nationale. Ces décisions
entraînent pour le budget 2002 une charge supplémentaire d'environ 820
millions.
Les dépenses dépasseront l'année prochaine pour la première fois la
barre des 50 milliards. Elles augmentent de 3,5 %, soit au même rythme
que l'économie. Quant aux recettes, elles marquent une nette
progression, de 4,2 %, essentiellement en raison de la situation
conjoncturelle relativement favorable encore prévue lors de la mise au
point du budget.
Les hypothèses sur lesquelles se fonde le budget sont les suivantes :
une croissance économique de 1¾ % en termes réels, un taux de chômage
demeurant bas, une inflation se chiffrant à 1¾ % et une légère hausse
des taux d'intérêt à long terme.
Tabelle / Tableau 1
Wichtige Gesamtzahlen Principaux chiffres globaux
Rechnung Voranschlag* Voranschlag
Compte Budget Budget
2000 2001 2002
Millionen Franken - millions de francs
Finanzrechnung Compte financier
Ausgaben 47'131 48'906 50'599 Dépenses
Differenz zum Vorjahr in % +3.2 +0,3 3.5 Différence par rapport à
l'année précédente, en %
Einnahmen 51'683 48'924 50'955 Recettes
Differenz zum Vorjahr in % +20.1 +7,5 4.2 Différence par rapport à
l'année précédente, en %
Ergebnis 4'552 181 356 Résultat
Erfolgsrechnung Compte de résultats
Aufwandüberschuss 1'545 2191 -3'462 Déficit
Verpflichtungskredite 2'239 2'172 Crédits d'engagements
Kennzahlen Indicateurs budgétaires
Ausgaben (% BIP) 11.7 11.7 11.7 Dépenses (en % du PIB)
Einnahmen (% BIP) 12.8 11.7 11.8 Recettes (en % du PIB)
Passivzinsen (% Ausgaben) 7.4 8.0 7.7 Intérêts passifs (en % des
dépenses)
Saldo Finanzrechnung 1.1 - 0.1 Solde du compte financier
(% BIP) (en % du PIB)
Volkswirtschaftliche Eckwerte Indicateurs économiques
Bruttoinlandprodukt nom. (%) 3,50 3,50 Produit intérieur brut
nominal (%)
Teuerung (%) 1,75 1,75 Renchérissement (%)
*ohne Nachtragskredite *sans les crédits supplémentaires
1ohne Erlöse aus der Versteigerung von UMTS-Funklizenzen (4 Mrd)
1sans le produit de la vente aux enchères de concessions de
télécommunication UMTS (4 mrd)
Évolution des dépenses
Les dépenses dépasseront l'année prochaine pour la première fois la
barre des 50 milliards. Par rapport au montant budgétisé pour 2001,
elles augmentent de 1,7 milliard, soit de 3,5 %, et progressent ainsi au
même rythme que l'économie.
Le graphique qui suit montre l'évolution et l'importance financière des
six groupes de tâches les plus onéreux et du domaine «Finances et
impôts», qui représenteront au total, en 2002, 90 % des dépenses
fédérales. Leur importance relative a fortement varié depuis le début
des années 90. La prévoyance sociale demeure la tâche la plus importante
de la Confédération, sa part aux dépenses totales ayant augmenté depuis
1980 de 20,4 à 25,1 %. Cette progression marquée est due notamment à
l'AVS, à l'assurance-maladie et à l'assurance-invalidité. Toutefois, la
part de la TVA destinée au financement de l'AVS figure non pas au poste
des dépenses pour la prévoyance sociale, mais à celui des parts de tiers
aux recettes de la Confédération (groupe de tâches «Finances et
impôts»). Il s'agit là de la raison, en plus de l'accroissement de
l'endettement, pour laquelle ce groupe de tâches a gagné en importance
au cours des dernières années. La part des autres groupes de tâches est
restée la même ou a diminué. La réduction la plus forte s'est produite
au niveau des dépenses consacrées à la défense nationale.
Les dépenses budgétisées pour 2002 atteignent 50,6 milliards. Par
rapport au budget 2001, elles augmentent de 3,5 %, soit dans une
proportion correspondant exactement au taux de croissance prévu pour
l'économie. Elles se caractérisent principalement par un léger recul
dans les domaines de la prévoyance sociale, notamment de
l'assurance-chômage et de l'asile, ainsi que par une hausse nettement
supérieure à la moyenne de la formation et recherche fondamentale, et
des parts de tiers aux recettes de la Confédération.
Le taux de croissance le plus élevé pour l'année 2002 (10,1%) est
enregistré par le domaine de la formation et de la recherche
fondamentale en raison de l'accroissement des moyens destinés aux hautes
écoles et aux programmes de recherche de l'UE. Les dépenses consacrées
aux relations avec l'étranger se sont également nettement accrues (+5,6
%), notamment suite à la décision d'augmenter progressivement l'aide
suisse au développement à 0,4 % du produit national brut.
La hausse supérieure à la moyenne des dépenses du domaine finances et
impôts (5,3%) est due aux parts de tiers aux recettes de la
Confédération (+473 mio), plus exactement aux parts des cantons, entre
autres à l'impôt fédéral direct, à l'impôt anticipé et à la nouvelle
taxe poids lourds selon les prestations, ainsi qu'à la part de la TVA
destinée à l'AVS. L'augmentation de 53 millions des dépenses consacrées
au service de la dette a une importance moindre.
Les dépenses consacrées au trafic (+4,8%) sont marquées par la hausse
des contributions de la Confédération en faveur des transports publics
(Fonds pour les grands projets ferroviaires, mesures pour le transfert
du trafic de la route au rail, transports publics d'agglomération). Une
partie des dépenses au bénéfice des transports n'apparaissent toutefois
pas dans le compte d'État, car elles sont directement inscrites au Fonds
pour les grands projets ferroviaires. En raison de la réorganisation de
la défense nationale et de l'agriculture, les taux de croissance de ces
deux domaines, qui s'élèvent respectivement à 1,8 et 1,2 %, se situent
en dessous de la moyenne.
En revanche, les dépenses pour la prévoyance sociale reculent légèrement
(-0,4%) en raison de la forte baisse des contributions à
l'assurance-chômage et à l'encouragement à la construction de logements.
Les dépenses consacrées au domaine de l'asile décroissent aussi
nettement. Des moyens supplémentaires seront toutefois de nouveau
nécessaires l'an prochain pour l'AVS et l'AI du fait de l'augmentation
du nombre des bénéficiaires de rentes.
Notons encore que certaines dépenses consacrées à d'autres domaines
financièrement moins importants enregistrent une croissance marquée. Il
s'agit notamment de l'environnement et aménagement du territoire
(+23,2%), augmentation qui est en relation directe avec les premiers
remboursements de la taxe sur les composés organiques volatils, de la
santé (+8,5%) du fait de la création de l'Institut suisse des produits
thérapeutiques, de la justice et police (+6,7%) imputable aux besoins
financiers accrus dans le domaine de la sécurité intérieure.
Budget du personnel
Avec l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur le personnel de la
Confédération, la gestion par les crédits se substitue définitivement au
plafonnement des effectifs. Les dépenses de personnel - rétribution et
charges salariales - enregistrent une augmentation de 155 millions, soit
de 3,6 %, dépassant ainsi légèrement la croissance moyenne des dépenses
totales (+3,5 %).
L'augmentation des dépenses de personnel est notamment due aux mesures
salariales budgétisées à titre provisoire. Au total, 2,8 % sont prévus
pour d'éventuelles augmentations de salaire et des allocations uniques.
Le Conseil fédéral se prononcera sur l'ampleur et la nature des mesures
salariales qui devront être accordées l'an prochain à la suite des
négociations prévues en fin d'automne 2001 avec les associations de
personnel. Deux projets de grande envergure entraînent également un
surcroît de dépenses ; il s'agit de la réforme Armée XXI et du projet
d'efficacité en matière d'investigations et de procédures relatives à la
criminalité organisée, au blanchiment d'argent, à la corruption et à la
criminalité économique.
En ce qui concerne les augmentations de salaire individuelles, en
d'autres termes les allocations accordées pour ancienneté de service ou
à titre d'encouragement (augmentations ordinaires et extraordinaires de
traitement), aucun crédit supplémentaire n'a été demandé depuis des
années. Ces allocations sont financées par le biais des fluctuations.
Évolution des recettes
Pour l'an 2002, les recettes totales de la Confédération sont estimées à
51 milliards de francs. Par rapport au budget de l'exercice en cours
(licences UMTS non comprises), l'augmentation de 2 milliards, soit de
4,2 %, résulte de l'évolution économique ainsi que des mesures
discrétionnaires qui ont été prises.
Les recettes attendues sont supérieures de 2 milliards, soit de 4,2 %,
au budget du présent exercice. Cette augmentation est due avant tout à
l'évolution économique favorable, telle que prévue au budget, ainsi que,
dans une moindre mesure, à diverses mesures discrétionnaires comme la
modification de taux d'impôt ou l'introduction de nouveaux impôts et de
nouvelles taxes.
L'impôt anticipé, l'impôt fédéral direct, la taxe sur la valeur ajoutée
et la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations
(RPLP) sont notamment à l'origine de l'accroissement des recettes
attendu. Notons que le 1,0 pour mille de TVA en faveur des transports
publics et la RPLP génèreront un surcroît de recettes car ils seront
encaissés pour la première fois durant une année complète.
En revanche, l'exonération ciblée du droit de négociation frappant les
transactions sur titres adoptée pour empêcher l'émigration des
opérations boursières à l'étranger entraînera un manque à gagner
supplémentaire. En 2002, cette mesure prendra effet pour la première
fois sur une année entière. En outre, le budget tient compte, au titre
de l'impôt fédéral direct, de pertes s'élevant à 100 millions qui sont
dues au passage de la majorité des cantons à la taxation annuelle
postnumerando des personnes physiques.
La Confédération ne peut pas disposer à sa guise des recettes affectées
et des quotes-parts réservées aux cantons et à des tiers à l'impôt
fédéral direct, à l'impôt anticipé, à la taxe d'exemption de
l'obligation de servir, à la taxe sur la valeur ajoutée ainsi qu'aux
redevances routières. La tendance à affecter les recettes et à
introduire des automatismes en matière de dépenses augmente depuis des
années et la marge de manœuvre pour fixer des priorités budgétaires se
réduit à vue d'œil. C'est pourquoi les recettes affectées et les
automatismes en matière de dépenses ont fait l'objet d'un examen général
dans le cadre des travaux pour le nouveau régime financier. Il s'est
avéré que l'on ne parvient pas nécessairement au même résultat pour ce
qui est de l'appréciation des affectations obligatoires selon que l'on
se place du point de vue strictement politique ou budgétaire. Le Conseil
fédéral présentera la problématique des affectations obligatoires et les
résultats détaillés de cette étude dans le cadre d'un rapport adressé
aux Chambres fédérales.
Risques liés à la conjoncture et finances publiques
Le budget 2002 repose sur un scénario plutôt optimiste. Il part de
l'hypo-thèse que le ralentissement économique actuel est passager et que
la croissance reprendra en 2002. Les risques, financiers en particulier,
qui entourent notre scénario sont importants. Ils se sont encore accrus,
après la mise au point du budget, suite aux évolutions défavorables qui
sont intervenues sur les marchés financiers et aux évènements tragiques
survenus aux Etats-Unis.
Le budget se fonde sur l'hypothèse d'un léger ralentissement, d'un quart
de point de pourcentage, de la croissance économique en Suisse,
accompagné d'un taux d'inflation bas et d'une situation favorable sur le
marché de l'emploi. Le scénario prévu pour l'année prochaine est dès
lors plutôt positif . L'absence de signes distincts annonçant un net
redémarrage de la croissance des grandes économies mondiales et des
principaux partenaires commerciaux de la Suisse suscite toutefois des
inquiétudes. Dans ces conditions, le risque que le résultat effectif du
compte financier soit moins bon que celui prévu au budget est important.
Il l'est d'autant plus après les événements tragiques survenus aux
Etats-Unis récemment et dont les conséquences sont fort incertaines.
L'un des principaux risques est lié à l'évolution des taux de change. En
effet, l'expérience a montré que l'économie suisse est particulièrement
sensible aux mouvements d'appréciation de sa monnaie. Une hausse du
franc suisse, suivie d'une nouvelle chute des Bourses et accompagnée
d'une perte de confiance des consommateurs, seraient suffisantes pour
provoquer un très fort ralentissement de l'activité économique et
entraîner, par la même occasion, un revirement de la situation sur le
marché de l'emploi.
Comme cela a souvent été dit, la situation de l'économie influe sur la
santé des finances publiques par le biais des recettes. Un taux de
croissance d'un point de pourcentage moins élevé que prévu entraîne une
baisse des recettes de l'ordre de 500 millions. Si la croissance en
termes nominaux ne devait être que de 2,75 % au lieu des 3,5 %
escomptés, l'excédent de recettes annoncé fondrait comme neige au
soleil.
Perspectives : Plan financier 2003-2005
Le plan financier fait apparaître un retour regrettable dans les
chiffres rouges pour les années 2003 et 2004, puis un excédent pour la
dernière année de la période du plan.
Le plan financier prévoit un déficit d'environ 600 millions pour 2003 et
de 400 millions pour 2004, suivi d'un excédent de recettes de quelque
800 millions en 2005. Les chiffres du plan financier se fondent sur
l'hypothèse d'une poursuite de la croissance économique, bien que
légèrement ralentie par rapport à 2002. Eu égard à ce scénario plutôt
optimiste retenu, les chiffres du plan financier sont peu réjouissants.
Les risques d'affaiblissement de l'économie se sont récemment accrus, ce
qui pourrait induire une diminution des recettes et une détérioration
des résultats.
La croissance des dépenses en particulier reste préoccupante. Durant la
période allant de 2002 à 2005, leur taux de progression (+4,1%) est plus
rapide que celui attendu pour l'économie (+3,3 %). Abstraction faite des
majorations de TVA en vigueur ou prévues pour le financement de l'AVS et
de l'AI, la croissance moyenne des dépenses, qui atteint 2,6 %, est
toutefois sensiblement inférieure à celle du produit intérieur brut. Les
recettes (+4,4 %) progressent également nettement plus vite que
l'économie suisse. Comme pour les dépenses, c'est ici également la
majoration de la TVA en faveur du financement de l'AI qui est, entre
autre, à l'origine de la progression des recettes.
Les résultats peu satisfaisants du plan financier traduisent notamment
la suppression de la part de la Confédération au pour-cent de TVA
destiné à l'AVS, telle que décidée par le Conseil national lors de la
session extraordinaire de mai 2001. Afin de pouvoir poursuivre
l'assainissement des finances fédérales, le Conseil fédéral demande au
Parlement de ne pas supprimer cette part de la Confédération au pour
cent supplémentaire de TVA. La mesure requise permettrait de réduire les
dépenses dès 2003 d'environ 400 millions par année et de présenter ainsi
des budgets presque équilibrés dans les années 2003 et 2004.
Conformément à la pratique observée jusqu'ici, seules les dépenses pour
lesquelles des décisions ont été prises par le Conseil fédéral et/ou au
minimum par l'une des deux Chambres figurent dans le plan financier.
Afin d'avoir une meilleure vue d'ensemble des dépenses supplémentaires
potentielles, mais aussi des pertes de recettes qui se profilent à
l'horizon, les évolutions non encore prises en compte dans le plan
financier sont également présentées dans le rapport soumis au Parlement.
Les perspectives sont très peu réjouissantes pour les finances
fédérales. Au cas où elles se concrétiseraient, les évolutions dont on
peut chiffrer à l'heure actuelle les conséquences entraîneraient à elles
seules une détérioration des résultats allant de 0,3 milliard en 2002 à
3,6 milliards en 2005. Et ces résultats ne tiennent pas compte des
charges supplémentaires et des pertes de recettes probables mais non
encore quantifiables pour le moment.
En particulier, les décisions prises par le Conseil national (premier
Conseil) lors de la session d'automne 2001 concernant le paquet de
mesures fiscales 2001 impliquent des pertes plus importantes que celles
prévues par le Conseil fédéral. Des allègements supplémentaires de
l'ordre de 700 millions par année, qui exerceront leurs effets d'ici à
2005, ont notamment été décidés dans le domaine de l'imposition des
sociétés (baisse de 8,5 à 8,0 % du taux de l'impôt du bénéfice) et du
droit de timbre.
DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et d'information
Renseignements :
Peter Saurer, Administration fédérale des finances, tél. 031 / 322 60 09
Andreas Pfammatter, Administration fédérale des finances, tél. 031 /
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25.10.2001