Le groupe de travail «Étude de la place suisse» propose des mesures pour renforcer la

DOCUMENTATION DE BASE

Le groupe de travail «Étude de la place suisse» propose des mesures pour
renforcer la place économique suisse

I. La situation
Le système fiscal suisse est-il compétitif sur le plan international?
A-t-il une influence sur la prospérité de l'économie nationale,
notamment dans les domaines de la croissance et de l'emploi? Quels sont
les facteurs fiscaux de prospérité économique dans un contexte de
concurrence internationale? Quelles sont les faiblesses du système
suisse? Autant de questions que le Département fédéral des finances
(DFF) et l'Administration fédérale des contributions sont amenés à se
poser et à examiner régulièrement.

Ces questions sont cruciales pour la Suisse, d'autant que la concurrence
fiscale internationale ne cesse de se renforcer. Pour garder une vue
d'ensemble des qualités fiscales de la Suisse, le DFF a institué un
groupe de travail appelé « Étude de la place suisse » qui vient de lui
remettre son rapport intitulé « Fiscalité et compétitivité: quelles sont
les réformes dont la Suisse a besoin? ».

II. La constitution et le mandat du groupe de travail

À la fin du mois d'août 2000, le directeur de l'Administration fédérale
des contributions (AFC) a constitué un groupe de travail, à la demande
du chef du Département fédéral des finances (DFF). Ce groupe rassemblait
des représentants de l'AFC et des représentants des autorités fiscales
cantonales et du secrétariat d'État à l'économie (seco). Le mandat qui
lui a été confié portait à la fois sur des questions d'économie
nationale et sur des questions fiscales concrètes; c'est pourquoi le
groupe comptait à la fois des économistes, des spécialistes et des
praticiens du droit fiscal qui sont souvent confrontés dans leur travail
quotidien à la difficile question de la concurrence internationale.

Les membres du groupe de travail sont:

- Kurt Dütschler, chef de la division de la statistique et de la
documentation, Administration fédérale des contributions, Berne
(président);
- Peter Balastèr, chef du secteur Politique de croissance et réformes
structurelles, secrétariat d'État à l'économie, Berne;
- Pietro Dell'Era, représentant du chef de l'administration fiscale
cantonale du Tessin,  Bellinzone;
- Angelo Digeronimo, expert en imposition d'entreprise, Administration
fédérale des contributions, Berne;
- Frédéric Gante, chef du service des pays IV de la Division des
affaires de droit fiscal international et de double imposition,
Administration fédérale des contributions, Berne;
- Daniel Käslin, chef de l'administration fiscale cantonale du canton de
Nidwald, Stans;
- Jean Raemy, chef de section au sein de la Division de révision,
Division principale de l'impôt fédéral direct, de l'impôt anticipé, des
droits de timbre, Administration fédérale des contributions, Berne;
- Helmut Schnyder, inspecteur à la Division d'inspection, Division
principale de l'impôt fédéral direct, de l'impôt anticipé, des droits de
timbre, Administration fédérale des contributions, Berne;
- Beat Walker, chef de section au sein de la Division d'inspection,
Division principale de l'impôt fédéral direct, de l'impôt anticipé, des
droits de timbre, Administration fédérale des contributions, Berne;
- Andreas Wurster, chef de projet au sein de la Division principale
Développement de l'organisation et projets, administration fiscale
cantonale de St-Gall, St-Gall.

 Le groupe de travail «Étude de la place suisse» a reçu le mandat
suivant:

 - l'étude portera sur la compétitivité de la fiscalité suisse (directe
et indirecte) au niveau international sans tenir compte d'autres
éléments de comparaison (notamment la formation, le marché du travail,
le plurilinguisme, les infrastructures, la sécurité, la sécurité
juridique, la qualité de l'habitat, l'offre culturelle, la sécurité
sociale, la monnaie);

 - la réussite économique sera le critère fondamental d'évaluation de la
compétitivité internationale de la fiscalité suisse. Elle sera définie
notamment à l'aide des critères suivants : création de valeur,
croissance et emploi;

 - Le groupe de travail doit déterminer si le système fiscal suisse
contribue à la réussite économique du pays, et en particulier, si la
fiscalité contribue à faire de la Suisse un pays
 - que les investisseurs considèrent comme un bon endroit pour investir,

 - où des entreprises compétitives au niveau international peuvent se
développer,
 - où de nouvelles entreprises prometteuses peuvent lancer leurs
activités dans des conditions favorables,
 - où des multinationales établissent leurs centres de décision,
 - où les acteurs économiques bénéficient de coûts de financement
favorables,
 - où une saine combinaison entre les branches permet à l'économie de
s'épanouir.

 - Il doit déterminer quelles sont les attentes des investisseurs et les
éléments prometteurs actuels de la fiscalité;

 - Il doit évaluer quels sont les points forts de la fiscalité suisse du
point de vue de la compétition internationale, quels sont ses points
faibles et quels sont les points qui seraient trop forts. C'est le cas
en l'occurrence chaque fois que des concessions fiscales inutiles sont
accordées (mesures sans utilité économique);

 - L'étude indiquera les tendances à suivre pour les futures réformes;
elle dressera une liste de mesures fiscales en faveur d'une place
économique compétitive et les classera par ordre de priorité.

III. Les travaux du groupe «Étude de la place suisse»

Entre le 13 septembre 2000 et le 31 mars 2001, le groupe de travail a
tenu six séances plénières. En outre, deux auditions ont été organisées,
l'une avec le représentant d'une société privée internationale de
conseil en fiscalité et l'autre avec le représentant d'une organisation
publique de promotion de la place économique suisse sur les marchés
européens.

La première partie du rapport est consacrée à la présentation d'une
série de données économiques, fiscales et financières des années 90. La
croissance réelle du PIB, le revenu par habitant en fonction de la
parité de pouvoir d'achat, le taux de chômage, la croissance de l'emploi
et la population active font partie des données économiques. Dans les
domaines de la fiscalité et des finances, le groupe de travail a eu
recours au taux d'endettement de l'État, à la quote-part d'impôt et au
taux de la fiscalité en tenant compte de leur évolution, aux taux
d'imposition légaux et aux instruments développés pour mesurer la charge
fiscale effective. La comparaison internationale porte sur la Suisse,
ses quatre pays voisins, la Grande-Bretagne et cinq autres États
européens (Belgique, Danemark, Irlande, Pays-Bas et Suède) qui peuvent
être qualifiés, comme la Suisse, de petites économies ouvertes et/ou qui
sont souvent considérés comme des concurrents directs de la Suisse.

La deuxième partie de l'étude tente de définir plus précisément les
notions de «qualité» et «d'attrait fiscal» d'une place économique. Pour
les sujets économiques, les impôts constituent avant tout des coûts à
minimiser. Étant à la fois producteurs, investisseurs et consommateurs,
ils sont intéressés par un État lorsqu'il offre des prestations visant
au maintien et à l'amélioration constante de la qualification de la
population active, lorsqu'il met à disposition un réseau efficace de
transport et de communications, lorsqu'il garantit le maintien de la
stabilité sociale et de la sécurité, la liberté d'entreprise et la
propriété. L'ampleur, la qualité et l'efficacité des prestations de
l'État jouent un rôle décisif dans la définition de la «qualité» d'un
lieu d'implantation. Dans ce contexte, les impôts sont considérés comme
le prix acceptable d'une prestation réelle de l'État. De ce point de
vue, il n'est donc pas étonnant que même les facteurs de production très
mobiles n'émigrent pas automatiquement vers la place économique qui
offre les impôts les plus faibles. Comme dans les pays européens
industrialisés, l'offre étatique et l'infrastructure publique ont
atteint partout un niveau remarquable, les impôts, considérés comme le
prix de ces prestations, sont devenus aux yeux des entrepreneurs et des
investisseurs un facteur de choix de la place économique plus important
que par le passé. Les expériences réalisées montrent que l'application
d'une charge fiscale plus attrayante que celle des autres places
concurrentes se rapproche le plus du critère déterminant l'attrait réel
d'une place économique. Le groupe de travail expose dans cette partie,
sous forme de 6 thèses, les conditions essentielles contribuant à
l'attrait et à la bonne qualité de la place suisse.

Les résultats de la discussion d'un grand nombre de problèmes fiscaux
occupent la troisième et plus grande partie de cette étude. Le groupe de
travail y traite en détail des sujets aussi divers que la double
imposition économique des bénéfices distribués, la charge administrative
pour le contribuable, l'impôt sur les successions ou les problèmes que
posent les prix de transfert internationaux. Tous ces sujets sont
traités selon le même schéma en fonction de leur importance pour la
place économique suisse. Suivant les conclusions de la discussion,
certaines mesures sont évaluées et recommandées en indiquant leurs liens
avec d'autres thèmes et mesures. À l'aide des thèses établies dans la
deuxième partie, thèses qui sont issues des réflexions portant sur un
aménagement économiquement favorable de la fiscalité, les différentes
propositions du groupe de travail sont classées dans cinq catégories de
priorité.

Dans la quatrième et dernière partie, le groupe de travail présente les
résultats de ses travaux, à savoir une liste des priorités fiscales pour
la place économique suisse comprenant en tout 27 mesures classées par
ordre de priorité dans cinq catégories différentes.

IV. Les dix constatations et thèses du groupe de travail

 L'étude menée avec les instruments économiques, fiscaux et financiers,
la lecture des ouvrages de références récents sur l'économie et les
expériences concrètes ont conduit le groupe de travail à faire certaines
constatations et à élaborer certaines thèses:

 1. Le système fiscal est un facteur déterminant dans la concurrence que
se livrent les États auprès des entreprises qui doivent choisir un lieu
d'implantation. Moins un pays est en avance pour ce qui est d'autres
facteurs (stabilité, marché de l'emploi, formation, infrastructures,
finances publiques, importance des ses propres marchés, sûreté des
investissements, etc.), plus ce pays doit avoir un système fiscal
compétitif. Plusieurs pays concurrents de la Suisse étant au moins au
même niveau qu'elle pour certains facteurs, les impôts constituent pour
la Suisse un élément décisif qui peut faire pencher la balance;
 2. Une charge fiscale réduite, la rationalité du système fiscal, une
pratique harmonisée et constante, une sécurité du droit élevée, un accès
facile aux administrations fiscales et la fiabilité de ces
administrations sont des éléments importants pour la compétitivité d'un
système fiscal;
 3.  Il n'est pas prouvé scientifiquement qu'un niveau fiscal réduit
garantit obligatoirement la croissance. Toutefois, des charges fiscales
élevées augmentent les risques touchant la croissance et l'emploi dans
les petits pays. La prospérité de la Suisse s'appuie sur une pression
fiscale relativement modérée par rapport aux prestations fournies par
l'État;
 4. La Suisse a toujours une position de leader parmi les pays
concurrents en ce qui concerne la charge fiscale. C'est vrai notamment
pour les quotes-parts agrégées, l'imposition des sociétés et un taux de
TVA particulièrement avantageux;
 5. La Suisse a beaucoup trop de facettes pour ne vouloir attirer que
certains groupes de contribuables. C'est pourquoi le système fiscal
suisse doit être aménagé au niveau fédéral de telle façon qu'il laisse
aux régions une certaine marge de manoeuvre pour qu'elles puissent se
concentrer sur les contribuables qui paraissent les plus avantageux pour
leur économie;
 6. La Suisse est un trop grand pays pour pouvoir maintenir, sur le long
terme, les avantages concurrentiels qu'elle offre soit en tant que
paradis fiscal soit en menant une politique de promotion à courte vue.
En revanche, elle est si développée qu'une stratégie de «plus faible
charge fiscale pour tous» ne peut fonctionner à court terme du point de
vue du lieu d'implantation; en effet, une telle stratégie aurait de
lourdes conséquences: d'une part, elle entraînerait des pertes
considérables et difficilement supportables et, d'autre part, elle
déclencherait un effet boule de neige qui n'aurait aucune conséquence
bénéfique pour la promotion du lieu d'implantation;
 7. Un système fiscal compétitif doit tenir compte, bon gré mal gré, de
manière adéquate, de la mobilité variable des facteurs de production
(capital financier, capital réel, main-d'œuvre avec un revenu élevé, sol
et immobilier). Les régimes fiscaux particulièrement favorables qui
existent dans les pays concurrents de la Suisse cachent souvent la
nécessité économique de prendre en compte cette mobilité;
 8. Le système fiscal doit engendrer des coûts faibles. Vu les
quotes-parts d'impôt et les taux de la fiscalité appliqués actuellement
dans les États européens (dont la Suisse), on ne peut vraiment plus
compter, en étant réaliste, sur des lois fiscales simples. Réduire la
charge fiscale et simplifier la structure fiscale en réduisant le nombre
d'impôts semble être une mesure adéquate pour faire baisser les coûts,
d'autant qu'une charge fiscale élevée implique en règle générale un
grand besoin de régulation;
 9. Les aspects relationnels de la fiscalité ont une grande importance
pour les investisseurs. Par «aspects relationnels», on entend le contenu
«culturel» qui est à la base des activités des autorités fiscales. Ces
aspects comprennent par exemple : la compétence (juridique, économique
et pratique), l'intégrité, la fiabilité, la stabilité de la pratique et
la prévisibilité, les avis préalables contraignants envers les
contribuables basés sur la bonne foi et la rapidité. Sur ce point, la
Suisse devrait plutôt être bien placée sur le plan international;
 10. Le système fiscal doit rester neutre envers les sujets économiques,
dans le sens où il n'entrave pas les décisions que l'entreprise prend et
qui sont justifiées du point de vue économique. Les restructurations
d'entreprises en sont un exemple typique: dans ces cas, la fiscalité
devrait être aménagée de telle manière qu'elle ne pénalise pas
l'entreprise concernée en cas de restructuration.

V. Les recommandations du groupe de travail

S'appuyant sur la situation décrite dans la première partie ainsi que
sur les constatations et les thèses exposées dans la seconde partie, le
groupe de travail a tiré des différents thèmes abordés 63 propositions
visant à renforcer la compétitivité du système fiscal suisse et les a
examinées de manière plus approfondie. Dans la troisième partie du
rapport, le groupe de travail a choisi d'étudier 27 mesures parmi celles
proposées et les a classées en cinq catégories de priorités. Les autres
propositions ont été rejetées. Il faut souligner que parmi les
propositions retenues, certaines demandent l'intervention du législateur
(au niveau de la loi ou de la Constitution), alors que d'autres peuvent
être simplement appliquées au niveau de la pratique des autorités
fiscales. Ces propositions sont présentées ici de manière plus
détaillée:

 A. Mesures dont la priorité est la plus élevée (priorité 1). Cette
catégorie comprend les mesures nécessaires à l'amélioration de la
compétitivité du système fiscal suisse. Cette catégorie est composée
1. d'un train de mesures « Imposition des sociétés / investisseurs »
comprenant les éléments suivants:
1.1 l'imposition des participations des personnes physiques selon les
règles en vigueur pour la fortune commerciale;
1.2 l'imposition identique (et réduite) des dividendes provenant de
participations et des bénéfices provenant de l'aliénation de ces
participations;
1.3  l'abandon des délais de blocage pour les aliénations de
participations;
1.4 la suppression (ou la réduction) de l'impôt cantonal sur le capital
des personnes morales;
1.5 la suppression ou l'atténuation de l'impôt cantonal sur la fortune
des personnes physiques grevant les participations;
2. la suppression du droit de timbre d'émission sur les droits de
participations et sur les obligations;
3. l'exonération des remboursements de capital propre (réserves
d'agios);
4. la reconnaissance des réserves R+D pour le développement de la
société et pour les mandats de recherche donnés à des tiers;
5. la limitation à deux taux de TVA et une procédure simplifiée;
6. la limitation de la charge globale des personnes physiques
(référence);
7. l'amélioration de l'information au niveau international sur les
avantages fiscaux accordés par la Suisse.

 B. Mesures classées en priorité 2. Cette catégorie comprend des
mesures, qui pourraient certes aider à rendre le système fiscal suisse
plus compétitif, mais qui se révèleraient moins efficaces pour
l'économie nationale que les mesures de la catégorie prioritaire.
8. les révisions en cours du droit de timbre de négociation sur les
transactions de titres;
9. la baisse des limites de la réduction pour participations pour les
personnes morales;
10. une réglementation unifiée des indemnités dans le cadre des impôts
directs et de la TVA;
11. l'introduction du décompte annuel de TVA avec paiement par acomptes;

12. d'autres réductions pour les expatriés ayant des revenus élevés;
13. une appréciation globale, récente et unifiée des prix de transfert
internationaux;
14. une imposition juste des options de collaborateurs.

 C. Mesures classées en priorité 3. Cette catégorie comprend les mesures
qui n'auraient qu'une influence limitée sur l'économie nationale:
15. l'extension de la procédure de déclaration (à la place de l'impôt
anticipé) aux sociétés liées à des personnes;
16. l'aménagement d'une option pour l'imposition de groupe dans le cadre
des impôts directs avec compensation des pertes au sein des groupes;
17. la fixation d'une quote-part fiscale dans la Constitution fédérale.

 D. Mesures qui devraient être ignorées (priorité 4). Cette catégorie de
priorité se justifie pour plusieurs raisons: elle comprend, d'une part,
les mesures qui n'ont aucune utilité pour l'économie nationale, voire
qui pourraient porter préjudice à la place suisse, et, d'autre part, les
mesures ayant une certaine utilité mais qui, pour plusieurs raisons (par
ex. baisse de la compétitivité ou de la flexibilité), seraient trop
désavantageuses. Étant donné que, d'après le groupe de travail, ces
mesures ne doivent pas être appliquées, il aurait été logique de ne pas
les faire figurer dans le rapport. Cependant, le groupe de travail a
choisi de les mentionner expressément pour que les recommandations du
rapport soient le plus clair possible:
18. l'harmonisation matérielle des impôts;
19. la baisse des taux de l'impôt pour étendre les bases de calcul;
20. l'assouplissement ou le durcissement des dispositions sur le capital
propre dissimulé;
21. une diminution des privilèges fiscaux accordés à la prévoyance;
22. l'introduction d'un impôt à la source pour tous les employés;
23. la suppression de l'impôt fédéral direct;
24. l'harmonisation formelle de l'impôt sur les successions.

 E. Mesures ayant un caractère compensatoire (priorité 5). Cette
catégorie comprend les mesures qui sont trop favorables aux
investisseurs ou qui reflètent une trop grande réserve, et qui sont, par
conséquent, contre-productives pour la place économique suisse.
25. la suppression de l'exonération totale de l'impôt fédéral direct
accordée par l'arrêté fédéral en faveur des zones économiques en
redéploiement (Lex Bonny);
26. la suppression des réserves de crise;
27. un report accru sur la TVA.

VI. Perspectives

Le DFF et l'AFC ont déjà examiné le rapport du groupe de travail «Étude
de la place suisse». Ils ont ainsi pu constater que le mandat donné au
groupe - à savoir vérifier la compétitivité de la Suisse sur le plan
fiscal au niveau international, analyser la contribution du système
fiscal suisse à la réussite de l'économie nationale et établir un
catalogue de mesures fiscales visant à rendre attrayante la place
économique suisse - a bien été rempli. Le rapport donne en effet, sous
une forme condensée, un aperçu assez complet des interactions entre le
système fiscal et l'économie. Il permet ainsi de se faire une idée assez
juste de l'importance du système fiscal du point de vue de l'économie
nationale, ce qui, dans un contexte de concurrence acharnée, est plus
qu'utile. Le domaine de la fiscalité qui est soumis à cette étude est
très large et complexe; c'est pourquoi nombre de questions importantes
n'ont pu être étudiées à fond par le groupe de travail. La comparaison
détaillée des pratiques fiscales d'autres États en ce qui concerne le
domaine sensible de la concurrence fiscale n'a ainsi pas pu être
approfondie. Avoir une vue d'ensemble de ce problème est de plus
extrêmement difficile, chaque pays ayant ses propres «spécificités» (qui
ne sont généralement pas divulguées).

Le groupe de travail a sciemment renoncé à prendre position sur les
projets déjà en cours de traitement au niveau législatif. Il est
toutefois intéressant de constater qu'il propose, comme mesure
prioritaire, une réforme de l'imposition des sociétés centrée sur les
investisseurs qui a beaucoup de points communs avec le concept proposé
il y a peu par la commission «Imposition des sociétés indépendante de
leur forme juridique» (ERU).

DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et d'information

Renseignements: Kurt Dütschler (031 322 73 77), Angelo Digeronimo (031
322 71 58), Administration fédérale des contributions

Vous pouvez consulter le rapport « Fiscalité et compétitivité: quelles
sont les réformes dont la Suisse a besoin ? » en version intégrale sur
le site de l'Administration fédérale des contributions à l'adresse
suivante: http://www.estv.admin.ch.

21.9.2001