Poursuite du projet de RPT : examen du concept de compensation des cas de rigueur
COMMUNIQUE DE PRESSE
Poursuite du projet de RPT : examen du concept de compensation des cas
de rigueur financière
Le réexamen des chiffres de la «réforme de la péréquation et de la
répartition des tâches (RPT) entre la Confédération et les cantons» est
à moitié achevé. Les remaniements entrepris en novembre dernier ont
permis de confirmer que la RPT est un instrument de grande qualité
technique et que le projet doit être poursuivi. Etant donné que
l'adaptation des chiffres de la RPT à la situation économique actuelle
ne suffit pas à remédier aux complications financières affectant huit
cantons, romands pour l'essentiel, un projet de compensation (au besoin
limité dans le temps) en faveur de ces cantons et portant sur un montant
de 525 millions de francs par année sera examiné par la direction du
projet. Cette compensation, qui constitue le «prix à payer» pour que la
réforme de la péréquation soit politiquement acceptée et perçue comme
équitable, opère un renforcement au sein de l'Etat fédéral dont les
effets vont bien au-delà des flux financiers visibles et entraîne des
gains d'efficacité à tous les niveaux.
Outre le remaniement du système de compensation, qui comprend
actuellement de nombreuses fausses incitations, des corrections sont
prévues dans le domaine social ; sont notamment en cours d'élaboration
des standards minimums, des objectifs en matière de réadaptation sociale
et des principes d'exploitation concernant les institutions pour
handicapés - celles-ci relevant désormais de la compétence des cantons.
Avant que se réunisse la CDCF à la fin mai, tous les cantons recevront
un dossier consacré aux conséquences de la RPT et comprenant une analyse
de ces dernières. Cette analyse renseignera également sur les
possibilités de réduction des disparités entre charges fiscales. Le
Conseil de direction politique de la RPT, composé de représentants du
Conseil fédéral et des gouvernements cantonaux, s'est informé de l'état
d'avancement du projet de RPT, sans toutefois prendre position sur le
contenu de ce dernier. La suite des travaux sera fondée sur le nouveau
concept, qualifié de convaincant par des experts externes et incluant
une compensation des cas de rigueur financière. La Conférence des
directeurs cantonaux des finances (CDCF) et le Département fédéral des
finances prévoient une première évaluation politique du projet pour la
fin mai.
Trois au lieu de plus de trente mécanismes de compensation
La réforme de la péréquation et le désenchevêtrement des tâches ont
notamment des répercussions pécuniaires au niveau de la simplification
des flux financiers et de la réduction des disparités entre cantons
riches et cantons pauvres. Le système encore en vigueur actuellement
comprend plus de trente mécanismes de compensation, lesquels entraînent
nombre de distorsions, doubles-emplois et fausses incitations (par
exemple subventions en fonction des coûts de projets individuels). Le
nouveau système ne repose plus que sur trois piliers : la péréquation
des ressources et deux autres mécanismes de compensation concernant les
charges excessives de nature géographique et sociale (voir les
encadrés). Ces mécanismes devraient permettre de réduire les différences
exagérées entre les charges fiscales. Ce premier volet de la RPT, qui
concerne la politique budgétaire, est décrit dans le bilan global.
Celui-ci indique le parcours suivi par les flux financiers. Le second
volet de la RPT, qui n'apparaît pas dans le bilan global, concerne les
gains d'efficacité découlant de la nouvelle répartition des tâches.
Celle-ci permet de clarifier les responsabilités multiples, de créer des
incitations économiquement judicieuses et de nouvelles formes de
collaboration ainsi que d'accroître notablement la marge de manoeuvre
nécessaire à une exécution ciblée des tâches attribuées. Les gains
d'efficacité obtenus à tous les niveaux induisent une amélioration du
rapport entre les prestations fournies et les recettes fiscales. La RPT
vise ainsi le renforcement financier et politique de l'Etat fédéral.
Pour que les améliorations visées puissent devenir effectives pour
l'ensemble du pays, il est toutefois nécessaire que tous les éléments
composant les deux volets de la RPT soient acceptés par les milieux
politiques et jugés équitables.
Remaniements de novembre 2000
Le bilan intermédiaire de novembre dernier montre que le modèle de RPT
remanié en fonction des résultats de la consultation est satisfaisant en
ce qui concerne les principes généraux, mais n'est pas encore au point
pour ce qui est des chiffres. Bien que des corrections aient été
souhaitables par rapport à l'actuelle péréquation financière, des
questions subsistaient au vu des résultats de la dernière colonne du
bilan global (comparaison entre l'ancienne et la nouvelle péréquation).
Ainsi, des cantons plutôt faibles financièrement auraient subi des
charges supplémentaires parfois très lourdes, tandis que des cantons
financièrement forts comme Schwyz auraient au contraire bénéficié
d'allégements. De même, certains cantons devant déjà supporter une forte
charge auraient vu celle-ci augmenter. C'est pourquoi le principal
organe responsable du projet, le Conseil de direction politique (voir
encadré), a décidé d'une révision des chiffres de la RPT et de la
poursuite des efforts visant à accroître l'admissibilité et la
transparence du projet, notamment :
? mise à jour du bilan global et extrapolation sur la base de la
situation économique actuelle ;
? analyse des causes des distorsions et des mesures éventuelles pour y
remédier ;
? élaboration (en collaboration avec les cantons) de dossiers décrivant
les répercussions de la RPT pour chaque canton ;
? analyse des possibilités de réduction des disparités et des
différences entre charges fiscales (avec le concours scientifique du
professeur René L. Frey de l'Université de Bâle) ;
? étude des standards minimums dans le domaine social (institutions pour
handicapés).
Ces études approfondies ont retardé le message sur la RPT de plusieurs
mois.
Premiers résultats : le projet de RPT est jugé bon ; une compensation
des cas de rigueur financière est en discussion
La mise à jour du bilan global, l'analyse des répercussions et
l'élaboration des propositions de correction des distorsions sont en
grande partie achevées. Le Conseil de direction politique a chargé la
direction de projet de mettre la dernière main aux travaux en cours et
de présenter, d'ici à la séance annuelle de la Conférence des directeurs
cantonaux des finances des 30 et 31 mai prochains, des propositions
concernant les dossiers des cantons et l'analyse des répercussions de la
RPT. Les principaux résultats des remaniements effectués sont les
suivants :
? Mise à jour du bilan global et réduction des parts cantonales à
l'impôt fédéral direct : L'extrapolation des chiffres de la RPT en
fonction de la conjoncture actuelle a entraîné certains changements pour
tous les cantons, mais aucune modification substantielle au niveau de la
situation générale et des répercussions de la RPT (ni pour ce qui est de
la compensation des cas de rigueur financière). Les résultats ont pu
être sensiblement améliorés grâce au fait que les cantons ont cédé 13 %
sur leur part de 30 % à l'impôt fédéral direct. Ces 13 % contribueront
au financement de la dotation complémentaire minimale et des deux
mécanismes de compensation des charges. Les montants destinés à la
compensation augmenteront ainsi d'au moins 50 % par rapport à la
situation actuelle.
? Causes des distorsions : Il convient de distinguer entre les
corrections souhaitables (définition d'un nombre restreint d'indicateurs
clairs en matière de compensation, élimination des fausses incitations
telles que les subventions en fonction des coûts de projets individuels)
et les rigueurs financières insoutenables résultant du passage de
l'ancien au nouveau système. Ces dernières s'expliquent en majeure
partie par le changement de la base de calcul du principal indicateur
servant à la péréquation, à savoir l'indice des ressources. Désormais,
le calcul de cet indice se fonde non plus sur le volume des impôts
perçus par un canton (base=force fiscale), mais sur le potentiel fiscal
de celui-ci (base d'imposition agrégée fondée sur le revenu, la fortune
et les gains indiqués dans les déclarations fiscales des contribuables).
? Analyse de l'indice des ressources : Des experts du
CS-Economic-Research ont examiné le modèle de base d'imposition agrégée,
qu'ils jugent cohérent du point de vue méthodique et fondé du point de
vue scientifique; à leur avis, ce modèle est donc meilleur que l'ancien
(voir le résumé de l'expertise sur le site Internet du DFF sous «
Actualité » ==> « Réforme de la péréquation » ==> « Autres liens »
[http://www.efd.admin.ch/d/aktuell/nfa/links.htm]. Le modèle de base
d'imposition agrégée ne se fonde plus sur les ressources fiscales qu'un
canton utilise pour exploiter son potentiel fiscal, mais crée des
incitations visant un emploi optimal de ce potentiel. Selon les experts,
la base d'imposition agrégée constitue un bon indicateur permettant de
déterminer la capacité financière d'un canton en fonction de critères
tels que l'équité fiscale, la capacité contributive (progression) et la
rentabilité. L'utilisation de cet indicateur sera encore plus poussée
dans la RPT. L'indice des ressources portera sur une moyenne de trois
ans et sera mis à jour chaque année. Les problèmes que rencontreraient
les cantons défavorisés par la nouvelle péréquation ne trouvent guère
d'explication scientifique et nécessitent donc des mesures de correction
prises au niveau politique.
? Compensation des «cas de rigueur financière» : Le passage à la RPT
entraînerait des rigueurs politiquement insoutenables pour huit cantons
(OW, FR, AR, VD, NE et JU, auxquels s‘ajoutent ZH et NW) et ce, pour des
raisons en partie structurelles. Etant donné que les avantages de la RPT
pour l'Etat fédéral se concrétiseront seulement si le projet est mis en
oeuvre sur le plan politique, il convient d'inclure dans les discussions
le modèle de compensation ciblée des difficultés financières portant sur
525 millions par an, lequel s'ajoute aux trois autres systèmes de
compensation. Adopter une telle compensation supplémentaire revient à
investir une partie des gains d'efficacité pour augmenter les chances
d'adoption du projet de RPT ; la compensation renforcerait l'Etat
fédéral et permettrait de régler le conflit d'intérêts entre les
défenseurs d'une exploitation optimale du potentiel de la RPT et les
partisans d'une péréquation jugée équitable. La RPT profiterait ainsi
également à tous les cantons affichant un potentiel fiscal nettement
inférieur à la moyenne. La question de savoir si cette compensation
supplémentaire doit être ou non limitée dans le temps est encore
ouverte.
Données techniques concernant la compensation des cas de rigueur
financière
Ce mécanisme de compensation serait financé conjointement par la
Confédération (2/3) et les cantons (1/3). Les cantons pourraient
utiliser à cet effet leur part aux bénéfices de la Banque nationale.
Afin d'atténuer, dans les cantons les plus touchés, les effets pénibles
du passage au système de base d'imposition agrégée, justifié d'un point
de vue de politique budgétaire, le calcul du montant de la compensation
des cas de rigueur financière ne serait pas systématiquement fondé sur
la nouvelle base d'imposition, mais tiendrait également compte des
recettes fiscales effectives. Cette mesure permettrait de répartir la
majeure partie des fonds de compensation (environ 2,5 mrd), mais non
leur totalité, selon les critères scientifiquement justifiés de la base
d'imposition agrégée. La réforme de la péréquation profiterait également
à tous les cantons affichant un potentiel fiscal inférieur à la moyenne.
? Nouvelle conception de la compensation de charges excessives dues à
des facteurs géographiques et topographiques : Les cantons dont une
partie particulièrement grande du territoire se situe à une altitude
supérieure à la moyenne suisse (1 080 m) et dont la densité de
population est faible bénéficient de la péréquation. Cette nouvelle
approche accroît le nombre de cantons ayant droit à des versements au
titre de la péréquation. Les coûts liés à l'étendue du territoire sont
ainsi mieux pris en considération que dans l'ancien projet (voir aussi
l'encadré à ce sujet). Une forte densité de population et par conséquent
des charges de nature socio-démographique sont indirectement prises en
compte dans un second volet de la compensation des charges excessives.
? Standards minimums dans le domaine social : La cantonalisation des
contributions en faveur de la construction et de l'exploitation de
homes, d'ateliers et d'institutions destinés à la réadaptation
professionnelle et médicale s'accompagnera de standards minimums fixés
par la Confédération, ainsi que d'une définition de concepts
d'exploitation et d'objectifs en matière de réadaptation. Les mesures
collectives dans le domaine social incombent traditionnellement aux
cantons. Prendre en considération des aspects locaux ou régionaux est en
effet particulièrement judicieux lorsqu'il s'agit de construire et
d'exploiter des institutions (ce qui n'est pas le cas pour les mesures
sociales individuelles). Le texte du message concernant la RTP fixe le
principe selon lequel la réadaptation prime l'octroi d'une rente. Il
tient ainsi compte de certaines critiques émises dans le cadre de la
procédure de consultation.
? Autres points : En ce qui concerne la protection de la population, la
Confédération prend surtout les mesures nécessaires pour le cas de
conflit armé, les cantons assumant quant à eux les mesures dans le
domaine des catastrophes de caractère civil et des situations d'urgence.
Un désenchevêtrement partiel est par ailleurs prévu en matière de
protection du patrimoine. La protection des objets d'importance
nationale incombera dès lors à la Confédération, celle de tous les
autres objets relèvera des cantons.
Suite des travaux
Le Conseil de direction politique a accepté que les travaux liés au
bilan global, aux dossiers des cantons et à la compensation des cas de
rigueur financière soient menés à terme et fassent l'objet d'une
discussion lors de la prochaine séance de la Conférence des directeurs
cantonaux des finances (CDFC) des 30 et 31 avril prochains. Les premiers
résultats de l'analyse des effets de la RTP devraient également être
disponibles à ce moment-là. Cette analyse montre notamment si les
objectifs de la RTP sont atteints et de quelle manière la refonte peut
se répercuter sur les différences au niveau de la charge fiscale. Il est
prévu que le Conseil fédéral approuve cette année encore le message sur
les articles constitutionnels et la loi relative à la RPT.
Encadrés :
Phase 1 : Clarification de questions de méthode, mise à jour des
chiffres
Domaines posant des problèmes majeurs Principales questions à résoudre
Indice des ressources - extrapolations pour les années 1998/1999
- analyse du développement de cet indice
(estimation pour quatre ans au moins)
Nouvel indice des ressources / Indice actuel de capacité financière -
meilleure présentation des différences de principe quant aux objectifs,
aux composantes et aux effets
- mise en évidence des différences entre ces indices et d'autres indices
connus (p. ex. revenu cantonal)
Fortune des personnes physiques - estimation permettant d'incorporer la
fortune des personnes physiques, à savoir les gains en capital, à leur
revenu.
Phase 2 : Réalisation d'un bilan global et d'une analyse des effets de
la RPT
Domaines posant des problèmes majeurs Principales questions à résoudre
Bilan global - nouveau calcul en fonction des données actuelles et des
extrapolations
Disparités entre cantons et différences quant à la charge
(Base: analyse du prof. René L. Frey) - mesure dans laquelle il est
possible de réduire ces disparités et de gérer la RPT au niveau
politique
Trois fonds de péréquation en lieu et place d'une multitude de caisses
Aujourd'hui, il existe environ trois douzaines de fonds de péréquation
et de subventionnement. Le projet prévoit de réduire cette multiplicité
de caisses distinctes à trois fonds financés par la Confédération et les
cantons (contributeurs). L'ensemble des moyens consacrés à la
compensation s'élèvera à 3,1 milliards de francs, contre 2,0 milliards
actuellement. Il devient ainsi possible d'accroître de plus de 50 % la
péréquation financière entre cantons financièrement forts et cantons
financièrement faibles grâce à cette augmentation des moyens. Celle-ci
sera financée par la réduction à 17% de la part des cantons à l'impôt
fédéral direct.
? Péréquation des ressources: réduction des disparités entre cantons,
cela à hauteur de 2,5 milliards de francs par an. La péréquation des
ressources agit sur deux plans :
Réduction des disparités : afin de réduire les différences au niveau de
la capacité de financement, les cantons financièrement forts fournissent
aux cantons à capacité financière moyenne ou faible une contribution de
1,1 milliard de francs (hypothèse).Dotation minimale: la Confédération
majore de 1,4 milliard en tout (hypothèse) la contribution en faveur de
la réduction des disparités, de sorte que la dotation des cantons
financièrement faibles atteint elle aussi au moins 85 % de la moyenne
suisse.
? Compensation de charges excessives dues à des facteurs géographiques
et topographiques (275 millions) : contribution de la Confédération à
des cantons comportant des régions de montagne et des zones à faible
densité de population (pour les coûts liés à l'altitude et à l'étendue
du territoire).
? Compensation de charges excessives dues à des particularités
socio-démographiques (275 millions) : contribution de la Confédération à
des cantons comportant des zones d'agglomération à forte densité de
population (pour les coûts liés à l'exiguïté du territoire).
Une compensation de 550 millions visant à atténuer les cas de rigueur
financière pour huit cantons particulièrement touchés par la RTP est en
outre en discussion.
Répartition claire des compétences grâce au désenchevêtrement des tâches
Force est de constater aujourd'hui nombre de redondances et bien souvent
un manque de clarté dans la délimitation des compétences en matière de
tâches publiques. Le désenchevêtrement des tâches établit des critères
transparents et assure une répartition précise des responsabilités.
? Quinze tâches relèvent de la compétence exclusive des cantons
(notamment l'amélioration des conditions d'habitat dans les régions de
montagne). Les cantons obtiennent ainsi une marge de manœuvre élargie.
Pour les cas qui le requièrent, la Confédération arrête des standards
minimums (notamment en ce qui concerne les institutions pour
handicapés).
? Six tâches ressortissent à la compétence exclusive de la Confédération
(notamment l'exploitation et l'entretien des routes nationales).
? Neuf tâches sont réalisées dans le cadre d'un partenariat. Une
distinction est ici faite entre la gestion stratégique qu'exerce la
Confédération et la mise en oeuvre sur le plan opérationnel, réalisée
par les cantons et pour laquelle ceux-ci disposent d'une plus grande
liberté.
Les responsables des organes RPT
Conseil de direction politique :
Confédération : Mme la conseillère fédérale Ruth Dreifuss, MM. les
conseillers fédéraux Joseph Deiss et Kaspar Villiger (président)
Avec voix consultative : Peter Siegenthaler, directeur de
l'Administration fédérale des finances (AFF) ; Daniel Eckmann, délégué à
la communication du Département fédéral des finances (DFF)
Cantons : MM. les conseillers d'État Peter Schönenberger (SG), président
de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC), Hans Lauri (BE),
président de la Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDCF)
et Charles Favre (VD), président de la Conférence des gouvernements de
la Suisse occidentale.
Avec voix consultative : André Baltensperger, secrétaire de la CdC et
Kurt Stalder, secrétaire de la CCDF
Délégation chargée de la RPT
Confédération : Peter Siegenthaler, directeur de l'AFF, Peter Saurer,
directeur suppléant de l'AFF, Bruno Letsch, sous-directeur de l'AFF,
Daniel Eckmann, délégué à la communication du DFF
Cantons : MM. les conseillers d'État Peter Schönenberger (SG), président
de la CdC, Hans Lauri (BE), président de la CDCF, Frantz Marty (SZ) et
Charles Favre (VD), président de la Conférence des gouvernements de la
Suisse occidentale
Représentant des villes : Heinz Christen, maire de St-Gall, président de
l'Union des villes suisses
Avec voix consultative : André Baltensperger (secrétaire CdC) ; Kurt
Stalder (secrétaire CCDF), ainsi que membres de la direction de projet
RTP
DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et d'information
Renseignements : Gérard Wettstein, AFF, tél. 031 / 322.97.61
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26.4.2001
