Le Conseil fédéral devrait adopter le message sur le train de mesures fiscales 2001 cette

DOCUMENTATION DE BASE

Le Conseil fédéral devrait adopter le message sur le train de mesures
fiscales 2001 cette année encore

Compte tenu de la situation économique et des lignes directrices des
finances fédérales, le Conseil fédéral a arrêté le 13 mars 2000 un
programme de réformes en matière fiscale. La première partie de ce
programme est constituée par un train de mesures fiscales comprenant des
propositions concrètes dans les domaines de l'imposition du couple et de
la famille, de la valeur locative du logement utilisé par son
propriétaire et du droit de timbre de négociation. La deuxième partie
comprend des réformes fiscales supplémentaires, en particulier une
amnistie fiscale générale. L'ensemble du manque à gagner résultant de
ces mesures se limitera à 1,2 milliard de francs nets pour la
Confédération. La première partie (le train de mesures fiscales)
entraîne une baisse des recettes fiscales de 1,4 milliard de francs au
maximum. Des revenus supplémentaires provenant d'une augmentation des
bénéfices distribués par la Banque nationale et de l'amnistie fiscale
générale doivent compenser ce manque à gagner.

Entre-temps, le DFF a préparé la documentation pour la procédure de
consultation sur les trois projets du train de mesures fiscales. Il a
mené les consultations, y compris une consultation par voie de
conférence pour le droit de timbre de négociation, et a analysé les
résultats.

Dans sa séance du 2 octobre 2000, le Conseil fédéral a pris connaissance
des résultats des consultations concernant l'imposition du couple et de
la famille, le changement du système d'imposition de la valeur locative
et le droit de timbre de négociation. Pour permettre la rédaction du
message, le Conseil fédéral a aussi défini les grandes lignes du train
de mesures fiscales 2001 et de ses différents éléments.

Le Conseil fédéral a également adopté un projet de message consacré aux
mesures urgentes en matière de droit de timbre de négociation. Le
calendrier des travaux prévoit également que le Conseil fédéral adoptera
dans le courant du mois de décembre le message commun concernant
l'imposition du couple et de la famille, le changement de système en
matière de valeur locative et le droit de timbre de négociation (reprise
des mesures urgentes dans le droit ordinaire).

 I. Réforme de l'imposition du couple et de la famille

Parmi les objectifs de la législature 2000 - 2003 figure la refonte de
l'imposition du couple et de la famille. La nécessité d'une telle
réforme découle des changements importants qui sont intervenus dans la
structure des familles au cours des trois dernières décennies. Dans
d'autres domaines juridiques, ces développements ont déjà été pris en
compte. Le droit fiscal repose cependant encore largement sur la notion
traditionnelle de la famille. Cette conception peut entre autres avoir
pour effet d'avantager fiscalement les couples vivant en concubinage par
rapport aux couples mariés. Elle peut aussi décourager les femmes
mariées d'exercer une activité lucrative, car les charges qui en
découlent sont disproportionnées par rapport au bénéfice retiré.

Dans les cantons, ces difficultés ont été atténuées par la jurisprudence
du Tribunal fédéral. Elles n'ont cependant pas encore trouvé de solution
au niveau de la Confédération. En plus, selon une opinion répandue, les
charges familiales, en particulier les coûts occasionnés par les
enfants, ne sont pas suffisamment pris en considération au niveau de
l'impôt fédéral direct.

Dans ce contexte, la commission d'experts Locher, instaurée par le DFF
en automne 1996, a présenté ses propositions de nouvelle imposition du
couple et de la famille compte tenu des déductions opérées au profit des
familles. Dans le rapport qu'elle a remis en octobre 1998, la commission
recommande de poursuivre l'étude des trois modèles que sont le
«splitting avec option», «l'imposition individuelle modifiée» et le
«splitting familial». Le Conseil fédéral a soumis ces trois modèles à
une procédure de consultation. D'autres modèles ont également été mis en
consultation, à savoir le «splitting sans option» préconisé par le
Conseil fédéral et la CDCF, un «modèle de splitting partiel», ainsi que
le modèle de la CER du Conseil des États qui prévoit, comme le fait le
droit actuel, l'addition des revenus des époux et un double barème. Dans
ce dernier modèle, le seuil du barème est cependant augmenté, tant pour
les personnes seules que pour les personnes mariées, ce qui entraîne un
manque à gagner de 1,7 milliard de francs au total (la part de la
Confédération s'élevant à 1,2 milliard de francs).

La procédure de consultation a démontré qu'une nette majorité des
cantons rejette les modèles du «splitting avec option», de «l'imposition
individuelle modifiée» et du «splitting familial». La plupart des
cantons se prononcent toutefois en faveur d'un modèle avec splitting.
Seize cantons donnent la préférence au modèle du «splitting sans
option», soutenu par le Conseil fédéral et la CDCF, et sept cantons
choisissent le modèle du «splitting partiel sans option». Le modèle
proposé par la CER-E a été refusé par tous les cantons. Au niveau des
partis, aucune tendance claire ne se dégage concernant le choix du
modèle. Le splitting (avec et sans option) obtient une légère préférence
par rapport au splitting familial. Parmi les partis représentés au
Conseil fédéral, le PRD et l'UDC optent pour le splitting sans option,
le PS donne la préférence à l'imposition individuelle et le PDC au
splitting familial. Auprès des autres organisations, c'est le splitting
familial qui récolte le plus d'avis favorables.

Étant donné que le modèle proposé par la CER-E a été largement refusé,
que le modèle «imposition individuelle modifiée» a certes trouvé
quelques adeptes, mais que les cantons estiment sa mise en œuvre trop
coûteuse et que la proposition concernant le «splitting familial» a été
refusée en bloc par les cantons, le Conseil fédéral propose d'abandonner
l'examen de ces trois modèles. Il en va de même pour le modèle
«splitting avec option» qui permet à des personnes vivant en concubinage
d'être imposées comme des couples mariés si certaines conditions sont
remplies. La mise en oeuvre de ce dernier modèle impliquerait également
un important surcroît de travail.

Le Conseil fédéral propose de poursuivre l'examen du modèle de splitting
partiel sans option, permettant une déduction plus élevée pour les
enfants:

? C'est surtout en raison de sa commodité d'application et de sa
capacité à garantir une certaine continuité, que le splitting sans
option est soutenu par la majorité des cantons et par un nombre
important d'autres participants à la procédure de consultation. Il
entraîne un allégement sensible de la charge fiscale des personnes
mariées, avec ou sans enfants. Selon le modèle de splitting partiel
proposé, le revenu déterminant pour le taux correspond non pas à 50 % du
revenu familial imposable, comme c'est le cas dans le splitting, mais à
un peu plus selon le diviseur choisi. Comme les couples mariés sont
moins favorisés que dans le modèle du splitting, le splitting partiel
présente plusieurs avantages. En raison de l'absence d'une option, les
couples vivant en concubinage seront généralement moins désavantagés. Ce
modèle permet également d'éviter un traitement fiscal trop favorable en
particulier des couples mariés à hauts revenus mais sans enfant, un
argument qui est souvent avancé pour critiquer le splitting. Le
dégrèvement limité des couples mariés permet également de tenir
davantage compte d'autres besoins des familles, sans occasionner une
baisse supplémentaire des recettes fiscales. En particulier, il serait
possible d'augmenter la déduction pour enfant et tenir ainsi davantage
compte des charges familiales. La réforme de l'imposition du couple et
de la famille devrait, selon le Conseil fédéral, entraîner une
diminution des recettes fiscales de 1,3 milliard de francs au niveau de
l'impôt fédéral (part de la Confédération: 900 millions de francs;
années de calcul 2000/2001). Cette prévision permet d'envisager un
modèle de splitting partiel avec un diviseur de 1,9 (qui correspond à un
revenu déterminant pour le taux de 52,63 % du revenu global) et une
déduction pour enfant qui passe à 9000 francs. Il en résulte une
amélioration supplémentaire pour les familles avec des enfants.

II. Changement de système en matière de valeur locative

La valeur locative est imposée depuis que l'impôt fédéral direct a été
introduit. Dans les cantons, l'utilisation des immeubles par leur
propriétaire a aussi régulièrement fait partie des revenus imposables.
Ces dernières années, elle est cependant revenue au premier plan des
discussions politiques. Elle a en effet été à l'origine de nombreuses
interventions parlementaires et révisions législatives cantonales.

L'initiative populaire «Propriété du logement pour tous», déposée en
1993 par la Société suisse des propriétaires fonciers, a été rejetée par
le peuple et les cantons le 7 février 1999. Toutefois, les votes
favorables à l'initiative ayant atteint 41 %, il apparaît que le système
actuel d'imposition de la valeur locative pose problème. Ainsi, à
l'occasion des débats concernant l'initiative populaire, différents
milieux ont préconisé un changement de système. Conscient des avantages
et des inconvénients de l'imposition de la valeur locative, le DFF a
fait savoir que la Confédération et les cantons allaient examiner
soigneusement la possibilité d'abolir cette imposition tout en
supprimant la déduction des intérêts hypothécaires et des frais
d'entretien.

Au vu des résultats du vote, le chef du Département fédéral des finances
a constitué une commission «Valeur locative / changement de système»
(KES) qu'il a chargée d'examiner le système actuel d'imposition de la
valeur locative institué par la LIFD et la LHID. La commission devait
ainsi établir une liste des défauts de ce système, proposer d'autres
impositions qui soient conformes à la constitution et qui n'aient aucune
incidence sur les recettes fiscales et étudier les interventions
parlementaires traitant de ce sujet dans le cadre des propositions
présentées.

Lors de l'examen des possibilités de renoncer à l'imposition de la
valeur locative, la commission a examiné quatre modèles de plus près. Un
modèle prévoit à la fois la suppression de la déduction des intérêts
passifs et des frais d'entretien. Les trois autres permettent soit une,
soit les deux déductions. Le premier modèle entraînerait des recettes
fiscales supplémentaires pouvant atteindre 150 millions de francs,
tandis que les trois autres modèles occasionneraient un manque à gagner
pouvant aller de 170 à 800 millions de francs au niveau de l'impôt
fédéral direct.

Pour des raisons de cohérence et de simplicité, mais aussi de
"neutralité" budgétaire, la commission a donné la priorité au premier
modèle. L'imposition de la valeur locative serait ainsi abandonnée, mais
les intérêts passifs et les frais d'entretien ne seraient plus
déductibles non plus. Comme mesures d'accompagnement, destinées à
encourager la propriété du logement, la commission recommande la
possibilité de déduire les intérêts passifs pendant une période limitée
de dix ans après la première acquisition. Elle propose aussi d'accorder
un droit d'option entre l'ancien et le nouveau système pendant une
période de trois ans afin d'amortir les effets d'un changement abrupt du
système.

Afin de permettre la plus large adhésion nécessaire à la mise en œuvre
du plan d'action qu'il avait adopté le 13 mars 2000 en matière fiscale,
le Conseil fédéral a décidé le même jour d'organiser une procédure de
consultation sur le projet concernant le changement de système en
matière de valeur locative.

Une série d'initiatives parlementaires et d'interventions demandant un
changement du système d'imposition de la valeur locative est
actuellement en suspens auprès des Chambres. Les Commissions de
l'économie et des redevances (CER) des Chambres s'occupent depuis
quelque temps de ces initiatives et interventions. La CER du Conseil
national a instauré une sous-commission «valeur locative» qui a pour
mandat d'élaborer une solution praticable en vue de changer le système.

Ce n'est donc pas uniquement le rapport d'expert de la KES qui a été
soumis à la consultation, mais également la proposition de la CER. Afin
de pouvoir évaluer un éventuel changement de système, un catalogue de
questions a été joint aux documents précités. Le catalogue comprenait à
la fois des questions du DFF et de la CER. A l'occasion de cette
consultation, onze cantons se sont prononcés en faveur du maintien du
système existant, tandis que quinze cantons donnent la préférence à un
changement de système. Les partis représentés au Conseil fédéral et une
légère majorité des associations faîtières plaident en principe pour un
changement du système, tandis que les avis des autres participants à la
consultation sont partagés.

La majorité des cantons approuve le modèle proposé par le DFF, toutefois
en l'assortissant de mesures d'accompagnement; le modèle soumis par la
CER-N (qui prévoit entre autres le maintien de la déduction pour les
frais d'entretien) est rejeté par une large majorité des cantons et par
un tiers des autres participants à la consultation. Un deuxième tiers
approuve cette dernière solution et le tiers restant ne veut par
principe pas renoncer à la déduction des intérêts passifs. De nombreux
partis et organisations estiment que les mesures proposées par le DFF
sont insuffisantes.

L'adoption de dispositions transitoires ne suscite pas d'oppositions,
les partis et les organisations estimant cependant que le délai de trois
ans proposé à l'origine pour la transition est trop court. Les cantons
se prononcent en faveur d'une harmonisation verticale et horizontale et,
en majorité, pour une compensation du manque à gagner découlant de la
diminution des recettes fiscales qui proviennent des résidences
secondaires.

Ces derniers temps, le système actuel a été mis en question de plus en
plus fréquemment, en raison, notamment, de la variation des valeurs
locatives d'un canton à l'autre. Il serait certes possible d'améliorer
le système en adoptant une définition uniforme des valeurs locatives, en
simplifiant les méthodes d'estimation ou en accordant une déduction
fiscale aux personnes retraitées. Le système actuel a toutefois un long
passé. Il est «politiquement usé» en raison des nombreuses difficultés
qu'il pose dans son application pratique et des inégalités qu'il
entraîne. Ainsi la plupart des cantons, des partis politiques et des
associations demandent un changement du système. Le Conseil fédéral
propose donc les réformes suivantes:

? Abandon de l'imposition de la valeur locative;

? Suppression de la déduction accordée pour les dettes privées destinées
à financer les logements occupés par leurs propriétaires;

? Suppression de la déduction pour les frais d'entretien de l'immeuble.
Les frais d'entretien apériodiques resteront cependant déductibles dans
une certaine mesure. Des frais dépassant 5000 francs par année sont
considérés comme apériodiques. La déduction est plafonnée, par exemple à
15 000 francs. Ce sont donc les frais d'entretien effectifs entre 5000
et 15 000 francs qui seront déductibles. Une solution prévoyant un
forfait sur plusieurs années sera cependant aussi examinée. Il sera en
outre particulièrement tenu compte des assainissements permettant des
économies d'énergie.

? Mesures d'accompagnement pour les nouveaux acquéreurs: déduction
dégressive des intérêts passifs pour les nouveaux acquéreurs au cours
des 10 premières années après l'acquisition;

? Réglementation transitoire: afin que les propriétaires de logements
puissent prendre leurs dispositions à long terme, le changement de
système ne doit entrer en vigueur que plusieurs années après l'adoption
du projet.

L'AFC a réalisé une étude pour examiner les options éventuelles et les
effets d'une déduction accordée pour l'épargne logement. Ce travail a
démontré qu'une déduction accordée pour l'épargne logement dans le cadre
du pilier 3a représentait la meilleure solution (déduction
supplémentaire accordée aux personnes susceptibles d'épargner en vue
d'acquérir un logement, par ex. les personnes de moins de 45 ans). Cette
solution permettrait de contribuer à l'encouragement de l'acquisition
d'un logement comme le demande la constitution.

En cas de changement de système, la valeur locative des résidences
secondaires ne serait plus imposée non plus. Il en résulterait un manque
à gagner important (env. cent millions de francs) au niveau des impôts
communaux et cantonaux dans les cantons dits touristiques (GR/TI/VS).
Ces cantons demandent par conséquent une compensation de cette
diminution des recettes fiscales. Un groupe instauré par l'AFC et
comprenant principalement des spécialistes fiscaux des cantons s'est
penché sur ce problème. La solution qui se dessine consiste en
l'adoption d'un impôt spécial sur la résidence secondaire perçu dans le
canton où celle-ci est située, en remplacement de l'impôt sur les
revenus et sur la fortune. Il est prévu de faire définir les principes
d'un tel impôt par la Confédération et de laisser sa mise en œuvre
concrète aux cantons.

III. Droit de timbre de négociation

Sur la base du programme de réformes fiscales conformes aux lignes
directrices des finances fédérales arrêté le 13 mars 2000 par le Conseil
fédéral, le chef du DFF a décidé le 22 mars 2000 de constituer un groupe
de travail mixte. Ce dernier avait pour mandat de présenter un rapport
jusqu'à fin juin 2000, dans lequel il identifierait les domaines où des
allégements sont nécessaires pour renforcer la place financière suisse.
Le groupe devait également évaluer la diminution des recettes découlant
de ses propositions et examiner comment compenser une telle diminution
dans le secteur financier, si cette diminution devait dépasser 500
millions de francs.

Dans son rapport du 30 juin, le groupe de travail mixte «Révision du
droit de timbre de négociation» est arrivé à la conclusion que la
nouvelle révision du droit de négociation devait se concentrer sur les
articles suivants :

? art. 14 et 17 de la loi fédérale sur les droits de timbre (LT) afin
d'exonérer du droit de négociation les opérations de certains
investisseurs institutionnels (pouvoirs publics, fonds de placement,
assureurs sur la vie et institutions de prévoyance).

? art. 19 LT afin d'éviter de désavantager fiscalement les banques
suisses lorsqu'elles traitent des actions suisses auprès d'une bourse
étrangère.

Sur la base de l'année 1999, ces mesures entraîneraient une diminution
des recettes fiscales de 490 millions de francs.

Les délais très serrés qui ont été fixés pour la préparation du message
concernant le train de mesures fiscales n'ont pas permis d'organiser une
consultation écrite. Celle-ci a été remplacée par une consultation par
voie de conférence et a porté sur les propositions du groupe de travail
mixte «Révision du droit de timbre de négociation». La conférence a eu
lieu le 21 août 2000 en présence des représentants des partis politiques
et des associations faîtières. Les représentants de l'économie, des
branches concernées et du patronat, ainsi que des partis bourgeois,
soulignent la nécessité d'agir dans un contexte très changeant et
appuient les propositions du groupe de travail en ce qui concerne les
objectifs, les mesures et l'urgence. Ils estiment que la révision
proposée est nécessaire pour sauvegarder la compétitivité d'un secteur
important de l'économie qui réalise des plus-values élevées. Les
représentants des syndicats et des partis de gauche critiquent en
revanche les recommandations du groupe de travail, tout en admettant la
nécessité d'agir dans le domaine boursier. Ils refusent en bloc les
mesures proposées, principalement parce que des propositions concernant
la compensation de la diminution des recettes fiscales (p. ex. au moyen
d'un impôt sur les dépôts) font défaut.

Le Conseil fédéral suit les recommandations du groupe de travail et
conclut que les nouvelles modifications au niveau du droit de timbre de
négociation doivent être immédiatement intégrées dans une loi fédérale
urgente, qui devrait être approuvée par les deux Chambres au cours de la
session d'hiver 2000 déjà. Cette procédure d'urgence exceptionnelle
suppose que le message concerné soit adopté le 2 octobre 2000 par le
Conseil fédéral. Cette loi fédérale urgente permettrait également de
tenir compte des motions déposées le 31 janvier auprès des deux
Chambres. Ces motions chargent le Conseil fédéral de préparer jusqu'au
30 septembre un message relatif à la modification de la loi sur le droit
de timbre, à savoir la suppression du droit de négociation sur les
papiers-valeurs dans les domaines menacés par un transfert des affaires
à l'étranger.

Le droit de timbre continuera cependant à faire partie du train de
mesures fiscales car le droit fédéral urgent est limité dans le temps.
En matière de droit de timbre de négociation, le train de mesures
fiscales doit permettre de transformer le droit urgent en droit
ordinaire. Le train de mesures fiscales devra par conséquent prévoir
l'intégration, dans le droit ordinaire, des mesures urgentes adoptées le
19 mars 1999, d'une part, et des règles contenues dans la nouvelle loi
fédérale urgente, d'autre part.
L'arrêté fédéral urgent du 19 mars 1999 avait pour objet un allégement
fiscal du marché des euro-obligations et des opérations traitées par
l'intermédiaire de la bourse des dérivés Eurex, ainsi que l'égalité de
traitement entre les banques étrangères affiliées à la bourse suisse en
tant que "remote members" et les commerçants de titres suisses.

4. Questions concernant le train de mesures

Le train de mesures fiscales peut être soumis au Parlement soit sous la
forme d'un projet d'ensemble, soit sous celle de trois projets
distincts. Si les projets partiels sont soumis au Parlement sous la
forme d'un projet d'ensemble, les modifications nécessaires des lois
fédérales doivent être réunies dans un seul acte modifiant plusieurs
lois. Si les trois projets sont soumis séparément au Parlement, ils font
l'objet d'un seul message portant cependant sur trois décisions
distinctes.

Le Conseil fédéral a décidé de présenter les trois mesures destinées à
améliorer les structures du système fiscal sous la forme de trois
projets distincts. Par conséquent, le message à l'entention du Parlement
comprendra trois arrêtés fédéraux séparés, qui seront chacun seront
soumis au référendum facultatif.

DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et d'information

Renseignements: Christine Gante (tél. 031 323 25 74), Jean-Blaise
Paschoud (tél. 031 323 52 27) et Elisabeth Rotzetter (tél. 322 73 75),
Administration fédérale des contributions.

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