Mise en oeuvre des lignes directrices des finances fédérales: finances saines et

DOCUMENTATION DE BASE Mise en oeuvre des lignes directrices des finances fédérales: finances saines et améliorations structurelles du système fiscal 1. Contexte La politique budgétaire est conditionnée non seulement par des objectifs prioritaires et des principes généraux mais également par la situation économique. Ces deux éléments déterminent la marge de manoeuvre applicable aux mesures en matière de recettes et de dépenses. Les lignes directrices des finances fédérales forment la base de la politique budgétaire du Conseil fédéral et en définissent les objectifs, à savoir entre autres: l'assainissement des finances fédérales, la diminution de la quote-part fiscale, la croissance économique et l'équité. En d'autres termes, elles préconisent un assainissement durable des finances fédérales, une diminution à moyen terme de la quote-part fiscale, la création de nouveaux potentiels de croissance ainsi que la recherche d‘un compromis idéal en matière d'imposition, qui tienne compte à la fois des exigences économiques et des impératifs d'équité. Les lignes directrices des finances fédérales exigent que l'équilibre du budget de la Confédération soit réalisé sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. Des augmentations de la quote-part fiscale sont réservées au financement de l'AVS pour tenir compte de l'évolution de la démographie. 2. Train de mesures fiscales Etant donné les perspectives actuelles, la marge de manoeuvre en matière de politique budgétaire est, durant la présente législature, limitée. Même en cas d'allégement fiscal, les critères des lignes directrices doivent être remplis. Le train de mesures fiscales proposé par le Conseil fédéral est axé sur les améliorations structurelles du système fiscal. Il comprend deux volets. Le premier concerne des améliorations structurelles concrètes du système fiscal dans les domaines de l'imposition des couples mariés et de la famille, du droit de timbre de négociation et de l'imposition de la propriété du logement à usage personnel. Le deuxième se rapporte à d'autres réformes fiscales ainsi qu'à une amnistie fiscale générale. Le train de mesures fiscales est fondé sur l'objectif de consolidation dont la base a été créée suite à l'adoption du plan financier de la législature. Durant la législature en cours, le frein à l'endettement devrait permettre une gestion rigoureuse des dépenses et, à moyen terme, assurer l'équilibre du budget. 3. La marge de manoeuvre à moyen terme Le plan financier 1999 - 2003 prévoit un déficit cumulé d'un milliard pour la présente législature. Il se base sur les chiffres du 17 décembre 1999. La mise à jour des données est en cours dans le cadre de l'élaboration du budget 2001 et du nouveau plan financier 2002 - 2004. Le plan financier du 17 décembre 1999 ne tient compte ni des dépenses supplémentaires occasionnées par l'ouragan "Lothar" ni d'un éventuel recours à la garantie en cas de déficit de l'EXPO 02. Par ailleurs, il ne prévoit aucun moyen financier pour des mesures salariales. Côté recettes en revanche, les perspectives offertes par l'impôt fédéral direct sont meilleures. Aperçu du plan financier de la législature du 17décembre 1999 Budget Plan financier de la législature ? Taux de croissance 2000 2001 2002 2003 1999-2003 Dépenses (en milliards) ? en % de l'année précédente 47,4 +2,4 48,3 +1,9 49,6 +2,6 53,0 +6,9 +3,4 Recettes (en milliards) ? en % de l'année précédente 45,6 +7,6 47,4 +3,9 49,7 +4,8 54,7 +10,1 +6,6 Déficit / Excédent de recettes (en milliards) -1,8 -0,9 +0,1 +1,7 Limite supérieure selon l'objectif budgétaire 2001 -2,5 -0,9 -1,0 -1,1 Selon les estimations actuelles, les prêts accordés à l'assurance-chômage seront complètement remboursés à la fin de l'an 2003. Dans ces conditions, le compte 2004 sera amputé d'un milliard. Ces prévisions se basent également sur la politique actuelle de répartition du bénéfice de la Banque nationale, politique qui sera redéfinie pour la période allant de 2003 à 2008. Si les résultats financiers restent stables, la BNS pourra répartir un bénéfice plus important, ce qui entraînera une augmentation des recettes pour la Confédération (1/3) comme pour les cantons (2/3). Le rapport entre la croissance des recettes et des dépenses laisse espérer qu'à la fin de la législature en cours le Conseil fédéral disposera d'une certaine marge de manoeuvre pour envisager une baisse des impôts. Il ne s'agit cependant que d'une hypothèse fondée sur la croissance économique et le plein-emploi. La discipline en matière de dépenses reste donc d'actualité. En se basant sur les conditions décrites ci-dessus, le Département fédéral des finances (DFF) estime qu'à partir de 2003 la marge maximale pour les diminutions de recettes avoisinera un montant net de 1 à 1,2 milliard de francs. S'il s'avérait que la marge de manoeuvre et les excédents sont plus importants que prévus, ils serviraient à amortir la dette. Il en serait de même pour le produit de la vente de licences dans le domaine de la télécommunication. 4. Les mesures en détail Le train de mesures fiscales se limite aux domaines de l'imposition des couples mariés et des familles et de l'imposition de la propriété du logement à usage personnel, ainsi qu'à certains allégements ciblés en matière de droit de timbre de négociation. Ce train de mesures met l'accent sur des améliorations structurelles. L'ensemble des mesures ne doit pas entraîner de pertes de recettes excédant 1 à 1,2 milliards de francs au total. 41. Imposition des couples mariés et de la famille Les réformes dans le domaine de l'imposition des couples mariés et de la famille sont placées sous le signe d'une plus grande équité fiscale. La réglementation actuelle ne répond plus à la conception moderne de l'équité. Ces réformes visent, premièrement, à supprimer les inégalités fiscales dont pâtissent les couples mariés par rapport aux couples vivant en concubinage, et, deuxièmement, à améliorer les conditions fiscales auxquelles sont actuellement soumis les parents d'enfants mineurs ou d'enfants poursuivant leurs études. Dans toute la mesure du possible, il convient cependant de renoncer à compenser, au détriment des célibataires, les pertes de recettes de manière unilatérale. Le Conseil fédéral prévoit de mettre en consultation ce printemps les trois modèles proposés par la commission d'experts (splitting, imposition individuelle et splitting familial) ainsi que le modèle du Conseil des Etats (donnant suite au postulat Spoerry). Conformément au projet du Conseil fédéral, les pertes de recettes ne doivent pas dépasser 900 millions de francs. Des pertes supplémentaires devraient être compensées. 42. Propriété du logement Il y a une année, l'initiative "Propriété du logement pour tous" a été rejetée principalement en raison de considérations liées à la politique budgétaire. A la suite du vote, le Département fédéral des finances (DFF) a institué une commission chargée de proposer d'autres solutions n'ayant, elles, pas d'incidences sur le niveau des recettes fédérales. Cette commission livrera son rapport à la fin du mois de mars 2000. L'imposition de la propriété du logement à usage personnel fait depuis des années l'objet de débats politiques. Considérée du point de vue de l'équité fiscale, l'imposition de la valeur locative est correcte. Aussi les critiques ne concernent-elles bien souvent pas le système en soi, mais uniquement les conséquences qu'il implique pour certains groupes de personnes (p. ex. les rentiers qui ont amorti leurs hypothèques). Le passage à un système totalement nouveau comporterait la suppression de l'imposition de la valeur locative ainsi que la déduction des intérêts hypothécaires et des frais d'entretien. Des estimations montrent que ce changement de système rapporterait à la Confédération des recettes supplémentaires de l'ordre de 200 millions de francs. On peut donc en déduire que, dans l'ensemble, le système actuel ne charge pas les propriétaires mais au contraire les favorise. Le passage pur et simple à un nouveau système présenterait par ailleurs de grands avantages du point de vue administratif. Il s'inscrirait parfaitement dans la ligne d'une simplification du système fiscal. Le changement de système défavoriserait particulièrement les personnes qui désirent acquérir leur propre logement, celles-ci ne disposant souvent que d'un capital restreint et d'un faible revenu. L'encouragement ciblé de l'accès à la propriété du logement pourrait dès lors consister, d'une part, à passer à un nouveau système et, d'autre part, à accorder aux personnes désirant acquérir leur propre logement des allégement fiscaux, sous forme d'une déduction des intérêts hypothécaires limitée à un certain montant sur une période donnée. La solution actuelle étant correcte du point de vue de la systématique fiscale et les propriétaires dans leur ensemble bénéficiant déjà d'un régime de faveur, des allégements supplémentaires ne constituent pas une priorité vu la situation des finances fédérales, qui reste tendue. C'est pourquoi la commission d'experts instituée voici une année a pour mission de présenter des propositions n'ayant pas d'incidences sur les recettes. Le Conseil fédéral prévoit que seules les recettes supplémentaires provenant du passage à un nouveau système soient utilisées pour encourager la propriété du logement à usage personnel et que les réformes n'entraînent pas de pertes de recettes. 43. Droit de timbre de négociation Le droit de timbre de négociation est un impôt sur les transactions. Le vendeur et l'acquéreur de titres peuvent échapper à cet impôt en déplaçant leurs transactions à l'étranger. L'année dernière, le droit de timbre de négociation a rapporté près de deux milliards de francs. La politique budgétaire ne permet pas une abolition pure et simple du droit de timbre de négociation sans compensation et, pour l'instant, une compensation entière n'est pas possible dans le secteur financier. Par ailleurs, l'introduction d'un impôt sur les dépôts serait bloquée au niveau politique, d'une part parce qu'il s'agit d'un impôt indirect sur la fortune et, d'autre part, parce qu'il n'écarte pas non plus le risque d'une migration des dépôts vers l'étranger. Ces constatations ne signifient cependant en aucun cas l'abandon du principe d'une compensation au sein du secteur financier. Une solution transitoire pourrait consister à accorder des exonérations ciblées. On pourrait penser par exemple à un groupe d'investisseurs institutionnels qui reste encore à définir ou au commerce des "blue chips" suisses. Ce genre d'exonérations partielles aurait pour avantage de limiter la diminution des recettes et de stopper l'émigration des transactions. Il faut limiter les réformes à des exonérations ciblées. L'ordre de grandeur des diminutions de recettes est limité à 500 millions au plus. Un manque à gagner plus important devrait être compensé au sein du secteur financier. 5. Le contexte des réformes fiscales 51. Message portant sur l‘initiative populaire 'pour un impôt sur les gains en capital' Les failles d'un impôt sur les gains en capital tiennent au fait qu'il serait presque impraticable. Les recettes en seraient modestes et la mise en oeuvre difficile. Le Conseil fédéral rejette l'initiative sans contre-projet. 52. Examen de l‘imposition des gains sur les participations L‘impôt frappant les gains sur les participations doit remplacer partiellement un impôt général sur les gains en capital. L'objectif visé est d'apporter une solution au problème de la double imposition économique lors de l'introduction d'un impôt frappant les gains sur les participation. Ce problème, qui concerne notamment les petites et moyennes entreprises, a pour effet notamment de fausser les décisions de financement et de compliquer la réglementation des successions. Afin de préserver les avantages concurrentiels de la Suisse, l'introduction d'un tel impôt devrait avoir le moins d'incidences possible sur le budget fédéral. L'allégement de l'imposition des dividendes serait compensée au moment de la réalisation, par l'imposition de gains en capital aujourd'hui exempts d‘impôts. La procédure proposée - intégrer l'impôt sur les gains en capital dans le message sans en faire un contre-projet indirect à l'initiative - se justifie par les contraintes au niveau du temps. Il est en effet impossible de mener à bien les examens nécessaires avant l'adoption du message portant sur l‘initative. 53. Etude de faisabilité d'un impôt anticipé prélevé sur les intérêts versés à l'étranger (impôt à la source selon le principe de l'agent payeur). L'UE s'efforce d'uniformiser l'imposition des intérêts réalisés sur son territoire grâce à l'introduction d'un impôt à la source. Le "modèle de coexistence" prévoit de laisser aux Etats membres le choix entre l'introduction d'un impôt à la source de 20 % selon le principe de l'agent payeur et l'introduction d'une procédure de déclaration. Des questions restent ouvertes dans ce domaine au sein de l‘UE. Lors de discussions menées avec l'UE, la Suisse a fait savoir qu'elle n'avait aucun intérêt à attirer des affaires dont le seul but consiste à se soustraire à une éventuelle imposition à la source au niveau de l'UE. Si l'Union Européenne devait introduire un système généralisé et effectif d'imposition à la source, la Suisse serait disposée, en s'en tenant au système actuel d'impôt anticipé et en maintenant le secret bancaire, à chercher des moyens d'empêcher l'évasion fiscale. Il s'agit actuellement de nous préparer à une telle situation et d'étudier, de concert avec les milieux économiques, la faisabilité d'un impôt anticipé prélevé sur les intérêts versés à l'étranger et les répercussions qu'un tel impôt aurait sur notre économie. La solution proposée prévoirait un remboursement en cas de déclaration correcte des intérêts. Le Conseil fédéral entend commander une étude concernant la faisabilité au sujet d'un impôt anticipé prélevé sur les intérêts versés à l'étranger. 6. Amnistie fiscale Une amnistie fiscale générale pourrait non seulement entraîner une augmentation des recettes mais surtout un élargissement notable de l'assiette fiscale: des revenus et des fortunes jusqu'alors soustraits au fisc pourraient en effet être imposés. Cela irait dans le sens de l'objectif de l'équité, puisque la charge fiscale serait répartie plus équitablement selon les capacités effectives de l'économie. Des amnisties fiscales ne sont envisageables que si elles sont éloignées les unes des autres dans le temps. La dernière ayant eu lieu en 1969, un changement de génération s'est produit depuis. Des indices concrets laissent à penser que des avoirs considérables présents en Suisse et insuffisamment imposés chercheraient à accéder à la légalité. En particulier à la suite d'héritages, le besoin se fait manifestement sentir ici et là de faire table rase. D'une part, une amnistie fiscale générale devrait être conçue de sorte à encourager suffisamment les contribuables à déclarer des revenus soustraits au fisc. D'autre part, elle devrait inclure un rappel d'impôt, sans quoi les contribuables honnêtes seraient lésés. Il s'agit de renoncer à infliger une amende fiscale et d'instaurer une procédure simple pour la perception forfaitaire du rappel d'impôt à un pourcentage fixe et après déduction d'une franchise. Enfin, les cantons pourraient être astreints à utiliser une partie des recettes supplémentaires découlant de l'amnistie pour renforcer les contrôles dans l'application de la législation fiscale. L'idée d'une amnistie fiscale doit dans un premier temps être approfondie. Selon les résultats, un document destiné à la mise en consultation devrait alors être élaboré. 7. Mise en oeuvre Objet Concrétisation légale Rapport Consultation Message Imposition de la famille Loi sur l'impôt fédéral direct, év. loi sur l'harmonisation des impôts directs - II/2000 IV/2000*) Logement occupé pas son propriétaire Loi sur l'impôt fédéral direct, loi sur l'harmonisation des impôts directs Mars 2000 II/2000 IV/2000*) Droit de timbre Loi sur les droits de timbre II/2000 II/2000 IV/2000*) Message sur l'initiative pour un impôt sur les gains en capital Constitution II/2000 Impôt sur les gains sur les participations et diminution de la double imposition économique Loi sur l'impôt fédéral direct, loi sur l'harmonisation des impôts directs Délai non fixé Impôt anticipé sur les intérêts versés à l'étranger Loi sur l'impôt anticipé Délai non fixé Amnistie fiscale Article constitutionnel, loi sur l'amnistie IV/2000 *) Ces projets doivent être réunis dans un train de mesures et faire l'objet d'un seul message. Les cantons sont concernés à des degrés divers par les réformes. Une partie de celles-ci tombent sous le coup de l'harmonisation fiscale formelle. Enfin, les cantons supportent 30 % de la diminution du produit de l'impôt fédéral direct par le biais de leur part au produit de cet impôt. Les directeurs cantonaux des finances seront tenus constamment au courant de l'avance des réformes. DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES Service de presse et d'information De plus amples informations sur les thèmes présentés se trouvent à la rubrique "Dernières nouvelles" de notre site Internet www.dff.admin.ch. 13.3.2000