Assemblée d'automne de la CCDJP

Discours prononcé par le conseiller fédéral Koller
lors de l'Assemblée d'automne de la CCDJP
des 5 et 6 novembre 1998

Situation et mesures dans le domaine de l'asile

I. Analyse de la situation et pronostics

La situation dans le domaine de l'asile constituait un sujet brûlant
lors des conférences de la CCDJP des 24 avril et 29 juin 1998 déjà. Nous
avions alors adopté un train de mesures pour améliorer l'exécution des
renvois. Monsieur le conseiller d'Etat Ritschard et Monsieur le
directeur Gerber vous informerons tout à l'heure en détails sur l'état
des travaux de mise en oeuvre.

Depuis, les données du problème ont fondamentalement changé. Dans le
domaine de l'asile, l'afflux massif de requérants d'asile originaires du
Kosovo nous place devant une situation extraordinaire, qui requiert des
mesures extraordinaires. Au mois d'octobre, nous avons recensé le dépôt
de 5'932 demandes d'asile, ce qui dépasse de loin tous les chiffres
records atteints jusqu'ici, y compris ceux de 1991. L'ampleur de cet
afflux est due au conflit du Kosovo. De janvier à fin octobre 1998, on a
enregistré près de 66% de demandes d'asile en plus que durant la même
période de l'an dernier. 70% des demandes du mois d'octobre ont été
déposées par des ressortissants de la République fédérale de
Yougoslavie; dans quelque 95% des cas, les requérants sont originaires
du Kosovo.

En Europe, cette évolution ne touche plus seulement la Suisse. Tous les
Etats européens sont confrontés à une augmentation, parfois massive, du
nombre des demandes d'asile.

De plus, le Conseil fédéral n'escompte aucune inversion de tendance dans
un avenir proche. Rien ne permet de supposer une amélioration rapide de
la situation. Même si l'accord Holbrook est appliqué au Kosovo et si
l'aide fournie sur place, à laquelle la Suisse participe activement, est
encore renforcée, il ne faut pas s'attendre chez nous à un apaisement de
la situation avant la fin de l'année et l'arrivée de l'hiver. D'ici là,
les 32'000 demandes d'asile initialement prévues pourraient bien devenir
plus de 40'000.

La très forte augmentation du nombre des demandes d'asile, qui découle
de la situation au Kosovo, a également des répercussions sur le plan
financier. Lors de la session d'hiver 1997, les Chambres fédérales ont
approuvé, pour le domaine de l'asile et des réfugiés (ODR et CRA) un
budget de 980,4 millions de francs. Les chiffres se basaient alors sur
une estimation de 18'000 nouvelles demandes d'asile pour 1998. Eu égard
à l'accroissement du nombre des demandes, qui se dessinait déjà vers le
milieu de l'année, l'Office fédéral des réfugiés a revu ses pronostics à
la hausse et établi sa nouvelle estimation à 32'000 demandes; dans le
cadre de la procédure relative aux crédits supplémentaires II, il a
sollicité l'attribution d'un montant additionnel de 193,4 millions de
francs. Le budget des dépenses de l'ODR pour 1998, y compris les crédits
supplémentaires, atteint 1'156 millions de francs.

En outre, si la situation se détériore encore au Kosovo ou si elle
demeure à son niveau actuel, il faut s'attendre à une nouvelle
augmentation du nombre des personnes dont la présence en Suisse relève
du domaine de l'asile, avec les conséquences financières que cela
implique. Malgré les mesures mises en train ou déjà réalisées, le
Conseil fédéral ne s'attend pas à pouvoir limiter les dépenses à 1
milliard de francs environ d'ici 2001 dans le domaine de l'asile.
L'augmentation des nouvelles demandes permet au mieux d'espérer une
stabilisation des dépenses à 1,4 milliard de francs. L'évolution des
dépenses dans le domaine de l'asile préoccupe donc sérieusement le
Conseil fédéral. Il ne peut l'accepter sans réagir.

II. Raisons de l'attrait exercé par la Suisse

La raison principale de l'augmentation massive des demandes d'asile
réside dans le fait que quelque 150'000 Albanais du Kosovo vivent déjà
dans notre pays en qualité de travailleurs étrangers. Dès lors, nombre
d'Albanais du Kosovo fuyant leur pays cherchent tout naturellement
refuge chez leurs connaissances ou leurs parents en Suisse.

D'autres raisons de l'attrait particulier exercé par notre pays tiennent
à l'isolement politique de la Suisse en Europe (elle ne peut participer
à la Convention de Dublin), mais aussi, comme en témoigne la récente
étude scientifique du Forum suisse pour l'étude des migrations,
consacrée à la comparaison des prestations et des coûts de l'asile dans
l'espace européen, au niveau relativement élevé de ses prestations
d'assistance, qui varie cependant fortement d'un canton à l'autre.

III. Mesures déjà mises en train

Afin d'accroître l'efficacité dans le secteur de l'asile et de combattre
les abus constatés, nous avons adopté les mesures suivantes:

- Le 1er juillet 1998, nous avons mis en vigueur l'arrêté fédéral sur
des mesures urgentes dans le secteur de l'asile;

- Nous avons adopté, lors de la session de juin, la révision totale de
la loi sur l'asile;

- Nous avons, avec vous, arrêté le train de mesures "Exécution des
renvois".

- Nous avons renforcé, par 100 postes supplémentaires, le corps des
gardes-frontière qui, en outre, recourt plus fréquemment à des
hélicoptères pour surveiller les frontières;

- Sur le plan international, nous avons proposé en relation avec le
Kosovo l'organisation d'une conférence, qui se tiendra le 20 novembre
prochain;

- En juin, nous avons augmenté de 155 postes les ressources en personnel
de l'Office fédéral des réfugiés et de la Commission suisse de recours
en matière d'asile;

- Nous avons également augmenté de 360 unités les postes d'encadrement
des cantons.

L'afflux massif de personnes chassées par le conflit du Kosovo place la
Confédération et les cantons devant de nouveaux défis urgents. Il est
évident que, face à la détresse qui règne au Kosovo, l'engagement
humanitaire revêt un caractère prioritaire. La Confédération et les
cantons n'en sont pas moins tenus d'anticiper et d'établir les
planifications nécessaires. C'est pourquoi, nous avons pris diverses
mesures, principalement destinées à accroître la capacité des centres
d'enregistrement:

- Nous avons multiplié par deux le nombre de lits et quadruplé la
capacité de procédure dans les centres d'enregistrement;

- Nous avons commencé à ouvrir de nouveaux centres d'hébergement
provisoires à Bronschhofen, à Rüti et à Riggisberg. Ceux-ci sont déjà
opérationnels ou le deviendront sous peu, ce qui permettra de loger
quelque 500 personnes supplémentaires. L'ODR dispose maintenant de
quelque 2'500 places au total;

- Enfin, le Conseil fédéral a décidé, le 21 octobre, d'engager l'armée
pour assurer l'encadrement et l'hébergement de requérants d'asile.

Dans ce contexte, je tiens à remercier les cantons qui, en ouvrant des
centres d'hébergement provisoires, ont aidé la Confédération, de façon
spontanée et sans complications administratives, à amortir le
raz-de-marée qui s'est abattu sur les centres d'enregistrement.

Le fort afflux de requérants d'asile touche de plus en plus les cantons
aussi. Je suis conscient du fait que l'accroissement de la capacité de
répartition des autorités fédérales vous causera ces prochaines semaines
de graves problèmes d'hébergement et d'encadrement. C'est pourquoi je
vous demande de continuer à faire pleinement preuve de votre coopération
dans cette situation extraordinaire et à veiller à la préparation des
moyens nécessaires au niveau cantonal. Compte tenu de la situation
financière, il convient de prévoir des mesures aussi peu onéreuses que
possible dans le secteur de l'hébergement. Il s'agit à tout prix
d'éviter une situation comme celle que nous avons connue au début des
années nonante.

IV. Précarité des finances

Il y a une semaine aujourd'hui, j'ai déjà évoqué la situation financière
dans le domaine de l'asile avec une délégation de votre conférence et de
celle des directeurs cantonaux des affaires sociales. Quelles sont les
perspectives ?

Ces dernières années, le Conseil fédéral et le Parlement ont, dans le
cadre des adaptations matérielles du budget de l'ODR, réagi par des
mesures d'économie. La chronologie des diverses modifications du droit,
les modifications de l'ordonnance 2 sur l'asile dans les années 1993,
1994, 1995 et 1996, ainsi que la modification de la loi sur l'asile avec
l'arrêté fédéral urgent sur des mesures d'économie dans le domaine de
l'asile et des étrangers illustrent parfaitement cette évolution. Les
économies ainsi réalisées se montent à plus de 100 millions de francs
par année.

Les violentes réactions des cantons aux efforts d'économie du Conseil
fédéral, ces deux dernières années, indiquent clairement les limites de
la marge de manoeuvre du Conseil fédéral et la tension du rapport
confédéral entre la Confédération et les cantons chargés de l'exécution
dans le domaine de l'asile.

Dans ce contexte, on se rappellera également qu'en 1996, par exemple, le
Conseil fédéral a dû, sous la pression des cantons, renoncer à son
arrêté concernant la suppression de la prise en charge des primes
d'assurance-maladie des requérants d'asile.

De même, les débats des Chambres fédérales concernant la révision totale
de la loi sur l'asile et l'arrêté fédéral sur des mesures urgentes dans
le domaine de l'asile et des étrangers montrent clairement les limites
auxquelles se heurte le Conseil fédéral dans la politique d'asile. Le
Parlement a déjà partiellement édulcoré les propositions du Conseil
fédéral relatives à la loi fédérale sur les mesures de contraintes et à
la révision totale de la loi sur l'asile.

Malgré l'étroitesse de ce cadre, nous - Confédération et cantons -
sommes tenus de maîtriser les coûts. Le Parlement exige lui aussi des
économies. A fin octobre, lors des discussions concernant le programme
de stabilisation, la Commission des finances a invité le Conseil fédéral
à lui soumettre un rapport sur cette question. Le Conseil fédéral a
adopté ce rapport hier, à l'intention de la Commission des finances. En
voici les points essentiels:

V. Mesures à court terme dans le secteur financier

Dans le cadre de la révision totale de l'ordonnance 2 sur l'asile, le
Conseil fédéral proposera de réduire à 14 francs le montant forfaitaire
alloué au titre de l'assistance des requérants d'asile, et à 20 francs
celui des réfugiés. Le Conseil fédéral estime que la réduction de ces
forfaits se justifie pour les motifs suivants:

- Le niveau des prestations d'assistance versées aux requérants d'asile
est relativement élevé en Suisse;

- Ces quatre dernières années, la structure de population s'est modifiée
chez les personnes relevant du droit d'asile. Le nombre des familles ou
des ménages comptant plusieurs personnes a augmenté, de sorte que le
coût moyen par personne devrait en principe aussi diminuer pour les
cantons.

- 80% environ des réfugiés reconnus comme tels n'exercent pas d'activité
lucrative. Il conviendrait de mieux les intégrer dans le monde du
travail. Cela vaut également pour les personnes bénéficiant d'une
admission provisoire, dont il est prévisible que le renvoi ne sera pas
exécuté prochainement.

Le projet d'ordonnance 2 sur l'asile prévoit en outre de nombreuses
modifications, sur lesquelles je ne souhaite pas m'étendre ici. Dans le
cadre de la consultation relative à cette ordonnance, vous aurez
également l'occasion de vous prononcer sur ces points. Les mesures
mentionnées seront réalisées lors de l'entrée en vigueur de la loi
révisée sur l'asile et des ordonnances y relatives, le 1er juillet 1999.

Par ailleurs, les mesures déjà prises contribueront elles aussi à
soulager les finances, notamment l'article de la nouvelle loi sur
l'asile déjà mis en vigueur pour lutter contre les abus, les mesures
visant à accélérer la procédure et l'exécution ainsi que le
renforcement, au moyen de 155 postes supplémentaires, du personnel de
l'ODR et de la CRA, décidé en juin. Il en ira de même des décisions
prises par le Conseil fédéral et la CCDJP sur la base du rapport final
du groupe de travail "Exécution des renvois".

VI. Mesures à moyen terme dans le secteur financier

Le Conseil fédéral estime néanmoins que ces mesures ne suffiront pas à
assainir les finances dans le domaine de l'asile. Les participants à la
"Table ronde" ont émis le voeu que les dépenses dans le secteur de
l'asile et des réfugiés puissent être ramenées d'ici 2001 au niveau du
plan financier, soit à 1 milliard de francs. Cela aurait exigé des
économies de 300 à 350 millions de francs; mais c'était sans compter
avec le caractère durable des problèmes qui déchirent le Kosovo. Toutes
les mesures déjà évoquées ne suffiront de loin pas à réaliser des
économies aussi importantes. C'est pourquoi, le DFJP, le DFF et les
cantons doivent absolument réfléchir ensemble à des mesures plus
incisives, qui permettraient de réaliser à moyen terme des économies
supplémentaires dans le domaine de l'asile. A cet égard, un transfert
des coûts de la Confédération aux cantons n'autorise guère d'espoir sur
le plan politique. De ce fait, il convient d'axer les réflexions sur des
mesures d'économie et sur les moyens de réduire l'attrait exercé par la
Suisse en tant que terre d'asile dans le contexte international.

Lors de la réunion du 29 octobre 1998, nous avons décidé, avec les
représentants de la CDAS et de la CCDJP, de charger un groupe de travail
paritaire - calqué sur le modèle du groupe de travail "Exécution des
renvois" et composé de 12 membres environ, d'examiner de nouvelles
formes d'assistance et de financement, ainsi que d'élaborer des
propositions pour améliorer les structures de manière à favoriser une
réduction des coûts dans le domaine de l'asile. Ce groupe de travail
soumettra ses premières propositions au DFJP d'ici le mois de mai 1999.

J'aimerais maintenant évoquer deux questions pratiques, qui se sont
posées ces dernières semaines.

A. Centres fédéraux et camps d'internement

Dans l'opinion publique, la création de camps d'internement pour
délinquants et de centres fédéraux pour asociaux a été préconisée avec
une insistance croissante.
L'internement privatif de liberté a été aboli par la loi fédérale sur
les mesures de contrainte dans le droit des étrangers et remplacé par la
détention en phase préparatoire et en vue du refoulement, ainsi que par
l'assignation à résidence dans un périmètre déterminé. L'internement a
dû être supprimé en raison de l'incompatibilité de sa réglementation
avec la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH; expertise du
professeur Trechsel). Selon la jurisprudence de Strasbourg, le
rétablissement de l'internement pour une durée indéterminée, tel qu'il
est réclamé de diverses parts, serait lui aussi contraire à l'article 5
CEDH. Cela ressort clairement d'une décision rendue le 26 février 1997
par la Commission des droits de l'homme à Strasbourg, qui est
unanimement parvenue à la conclusion que l'ancien droit suisse régissant
l'internement violait l'article 5 CEDH (cause Samie Ali c. Suisse, no
24881/94).

Je reste persuadé que les moyens prévus dans la loi sur les mesures de
contrainte offrent aux autorités cantonales compétentes une marge de
manoeuvre suffisante pour combattre les abus et résoudre une grande
partie des problèmes; encore faut-il qu'elles soient appliquées de façon
cohérente. J'ai aussi constaté que l'application de la loi sur les
mesures de contrainte donnait lieu à des malentendus, principalement du
fait que d'importantes décisions du Tribunal fédéral n'étaient pas
publiées. Ces derniers jours, mes services vous ont fait parvenir l'une
de ces décisions, qui date de 1995 et concerne les petits trafiquants de
drogues. Avant de formuler de nouvelles exigences au niveau de la
politique juridique, il faut que la Confédération et les cantons
épuisent de manière conséquente les possibilités offertes par les lois
en vigueur.

B. Mesures concernant les personnes dépourvues de papiers d'identité

La seconde question soulevée ici et là ces derniers temps concerne des
mesures contre les requérants d'asile dépourvus de documents.
Permettez-moi de faire le commentaire suivant à ce propos:
Lors de l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1998, de l'arrêté fédéral
sur les mesures d'urgence dans le domaine de l'asile et des étrangers
une obligation de collaboration a été introduite à l'égard des
requérants d'asile dans l'obtention de documents de voyage (art. 12, al.
6, LAsi. Cette nouvelle obligation de collaborer à l'obtention de
documents doit être envisagée en relation avec le motif de non-entrée en
matière prévu à l'article 16, al. 1, let. abis, LAsi, qui est lui aussi
entré en vigueur avec l'arrêté fédéral urgent. Tout requérant d'asile
est ainsi tenu de collaborer à l'obtention des documents nécessaires à
l'exécution de son renvoi.

Le refus manifeste de collaborer peut désormais être sanctionné par le
placement de la personne concernée en détention en vue du refoulement,
dans le cadre de l'exécution du renvoi ou sur la base d'une décision de
non-entrée en matière. En effet, l'absence de collaboration dans
l'obtention de documents et l'attitude passive peuvent dorénavant
dénoter un "risque de passage à la clandestinité", soit l'un des motifs
principaux de la détention en vue du refoulement. Il ressort de ce qui
précède que l'arrêté fédéral urgent a introduit des mesures parfaitement
efficaces, qui permettent également d'accélérer le renvoi des
"sans-papiers". Les chiffres portant sur la remise de documents le
confirment: la proportion des personnes qui, depuis l'introduction de
l'arrêté fédéral urgent, remettent des papiers d'identité, s'est déjà
accrue de 10% (passant ainsi à 38% en tout). De façon générale, il est
encore assez difficile d'évaluer les répercussions de l'arrêté fédéral
urgent, car elles sont relativisées par celles de la crise du Kosovo.
Néanmoins il importe d'utiliser dès aujourd'hui la faculté d'ordonner la
détention en vue du refoulement en cas de violation du devoir de
participation ou de décisions de non-entrée en matière, de façon à en
favoriser l'effet préventif. Les cantons disposent donc aujourd'hui déjà
d'une marge de manoeuvre suffisante, dans ce domaine aussi, pour
combattre les abus.

Ces dernières semaines enfin, au vu du fort afflux de requérants d'asile
originaires du Kosovo, il a été préconisé de répartir ces derniers dans
les cantons en fonction des liens de parenté ou des connaissances dont
ils se prévalent en Suisse. Cette mesure serait indispensable pour
permettre l'hébergement chez des particuliers dans les cantons et pour
soulager les structures d'encadrement. Lors de notre discussion du 29
octobre dernier, j'ai prié les représentants de la CDAS et de la CCDJP
de nous faire part de la position des cantons à cet égard.

VII. Conclusions

La Confédération et les cantons sont confrontés à une situation
difficile. Je suis persuadé que - comme en 1991 déjà, alors que nous
enregistrions le dépôt de quelque 42'000 demandes d'asile - nous
parviendrons à la surmonter, pour autant cependant que nous tirions à la
même corde. Pour les deux acteurs principaux de la politique d'asile que
sont la Confédération et les cantons, il convient dès lors qu'une
entente aussi large que possible s'établisse sur les points suivants:

1. Compte tenu de la détresse qui règne au Kosovo, nous entendons garder
la porte ouverte aux réfugiés et aux personnes qui ont besoin de
protection. Le peuple suisse a prouvé, à maintes reprises déjà, qu'il
est prêt à aider les personnes qui ont réellement besoin de protection.

2. La Confédération et les cantons doivent mettre tout en oeuvre, dans
leur domaine de compétence respectif, pour assurer provisoirement
l'encadrement des personnes qui ont besoin de protection.

3. Il convient aussi d'établir d'emblée clairement que, pour la plupart
des personnes déplacées, il s'agit d'une protection temporaire puisque -
comme dans le cas de la Bosnie, elles devront retourner dans leur patrie
une fois la paix retrouvée.

4. L'aide fournie sur place, c'est-à-dire au Kosovo ou dans les pays
limitrophes, est bien la meilleure. La Suisse s'est déjà
considérablement engagée dans cette voie et entend encore renforcer son
aide.

5. Nous devons ensemble retrouver la maîtrise des coûts dans le domaine
de l'asile. Nous atteindrons cet objectif en procédant à des économies
et en réduisant l'attrait exercé par la Suisse en tant que terre d'asile
dans le contexte international.

6. Sur le plan international, deux objectifs occupent le devant de la
scène: compte tenu de l'ampleur du flux des réfugiés, nous
préconiserons, lors de la Conférence du 20 novembre 1998 à Genève, une
intensification de l'aide fournie sur place, une concentration des
formes de protection et une répartition plus équitable des charges
découlant du conflit au Kosovo. D'autre part, nous poursuivrons de
manière conséquente nos efforts en vue de participer à la Convention de
Dublin et de conclure de nouveaux accords de réadmission.

7. Lors des discussions avec vous-mêmes, avec les partis politiques, les
oeuvres d'entraide et les églises, nous devons absolument parvenir à
trouver un terrain d'entente sur des principes communs, que chacun
s'engage à respecter. Après les premières discussions avec une
délégation des conseillers d'Etat compétents la semaine dernière et,
aujourd'hui avec vous, la politique d'asile fera à nouveau l'objet des
entretiens de Watteville, le 13 novembre prochain; fin novembre, je
recevrai enfin les oeuvres d'entraide et les représentants des églises.
Il n'incombe pas moins aux responsables politiques que nous sommes
d'élaborer de solides solutions communes. Nous le devons à la tradition
humanitaire de notre pays ainsi qu'aux milliers de personnes persécutées
et qui ont besoin de protection. Mais nous le devons aussi à notre
peuple, qui a clairement manifesté sa volonté sur deux points: apporter
une aide généreuse aux personnes dans la détresse et réprimer
efficacement les abus.