Documentation pour la presse Budget 1999 et plan financier 2000-2002

DEPARTEMENT FEDERAL DES FINANCES
Service de presse et
d'information
19.10.1998

Documentation pour la presse Budget 1999 et plan financier 2000-2002

1 Evolution des finances fédérales
11 Budget 1999
Le budget 1999 présente un déficit de 4,0 milliards. L'objectif fixé
pour l'année prochaine est donc atteint. Le déficit inscrit au budget
est même inférieur d'un milliard par rapport à cet objectif et de 3,6
milliards par rapport à l'année précédente.
Le 7 juin 1998, le peuple et les cantons ont accepté à une large
majorité les dispositions transitoires de la constitution selon
lesquelles le déficit pour 1999 doit être limité à cinq milliards
(objectif budgétaire 2001). Le budget 1999 présente un déficit de 4,0
milliards au compte financier; l'objectif fixé est donc atteint. Le
déficit inscrit au budget est même inférieur d'un milliard par rapport à
l'objectif fixé et de 3,6 milliards par rapport à l'année précédente.
Cette évolution positive est imputable à la charge extraordinaire due
aux CFF durant l'année en cours d'une part, ainsi qu'aux efforts
d'économies et à la situation conjoncturelle favorable, d'autre part.
Les allégements découlant du programme de stabilisation 1998 se montent,
pour le budget 1999, à 0,5 milliard. Le blocage de crédits concerne 0,2
milliard et la reconduction du prélèvement d'un troisième pour cent de
cotisation salariale en faveur de l'assurance-chômage (AC) améliore les
comptes de 0,5 milliard.
Le budget 1999 se fonde sur l'hypothèse d'une croissance économique de
deux pour cent en termes réels et d'un renchérissement d'un pour cent.
 12 Plan financier 2000-2002
Les déficits inscrits au plan financier 2000-2002 diminuent chaque
année. Un excédent de recettes de 1,1 milliard est même prévu en 2002,
ce qui ne s'était plus vu depuis 1990.
Pour les années 2000 à 2002, le plan financier prévoit une nette
diminution des déficits. L'excédent de dépenses ne devrait pas dépasser
deux milliards en l'an 2000 et se réduirait à près de 700 millions en
2001. En 2002, un excédent des recettes est même inscrit au plan
financier. Cette évolution réjouissante, en parfait accord avec les
objectifs budgétaires, ne se produira toutefois que si certaines
conditions sont remplies. Les allégements prévus par le programme de
stabilisation, la reconduction d'un troisième point de pourcentage de
cotisation salariale de l'assurance-chômage ainsi que le blocage des
crédits, en particulier, doivent être pleinement réalisés.

L'excédent de dépenses sera graduellement réduit grâce aux mesures du
programme de stabilisation. Les dépenses diminueront donc en moyenne de
0,3 pour cent par an. Les recettes augmenteront, pour leur part, de 4,7
pour cent pendant la même période.
Les hypothèses économiques sur lesquelles repose le plan financier sont
dans l'ensemble relativement optimistes. Si la croissance économique
devait toutefois s'avérer plus faible que prévu, ou le renchérissement
et les taux d'intérêts atteindre des valeurs plus élevées qu'attendu, il
en résulterait immanquablement une sensible détérioration des finances
fédérales. A elle seule, une augmentation d'un point des taux d'intérêt
ou une réduction d'un point de la croissance économique alourdirait d'un
coup le déficit d'un demi-milliard environ.

Divers indicateurs budgétaires permettent de porter une appréciation sur
l'évolution de la situation financière. La quote-part de l'Etat régresse
nettement. Selon le plan financier, elle passera de 11,5 pour cent du
produit intérieur brut dans le budget 1999 à moins de 11 pour cent en
2001 et 2002. La quote-part d'impôt (= recettes fiscales de la
Confédération en pour cent du PIB) devrait passer d'un peu moins de 10
pour cent à un peu plus de 10 pour cent, en raison de hausses d'impôts.
Le déficit mesuré en pour cent du PIB serait réduit en conséquence :
estimé à 1,0 pour cent en 1999, il passerait à 0,2 pour cent en 2001.

Les indicateurs portant sur la dette montrent qu'un revirement de
tendance est en vue. Les déficits du plan financier sont nettement
inférieurs à ceux des années précédentes. L'endettement de la
Confédération va se stabiliser à près de 110 milliards. Le ratio de la
dette devrait passer de 28 pour cent du PIB en 1999 à 25 pour cent.

L'évolution des dépenses d'intérêt fait également apparaître l'inversion
de tendance. Elles augmentent d'à peine 100 millions entre 1999 et 2002.
La charge d'intérêts dans les dépenses totales de la Confédération
diminue ainsi de 8,3 pour cent en 1999 à 8,1 pour cent en 2002. A
l'évidence, cette évolution positive ne se produira que si les mesures
d'allégement du programme de stabilisation sont intégralement mises en
oeuvre et si les hypothèses économiques favorables se confirment.
2 Les éléments clés de la politique budgétaire
21 Evolution des dépenses dans le budget 1999
Les mesures d'économies produisent leurs premiers effets: les crédits
demandés dans plusieurs groupes de tâches sont moins importants que
l'année précédente. L'amélioration de la situation de l'emploi aura
également des effets positifs. Même si l'on exclut la charge
extraordinaire due aux CFF, la diminution des dépenses reste de l'ordre
de 1,5 pour cent.
Par rapport au budget 1998, les dépenses présentent un net recul de 5,4
pour cent. Même si l'on exclut la charge extraordinaire due aux CFF, la
diminution des dépenses reste de l'ordre de 1,5 pour cent. Les mesures
d'économies produisent leurs premiers effets: les crédits demandés dans
plusieurs groupes de tâches sont moins importants que l'année
précédente. L'amélioration de la situation de l'emploi aura également
des effets positifs. Ainsi, la part des recettes fiscales affectée au
financement de l'assurance-chômage peut être nettement diminuée.

C'est avant tout pour le paiement des intérêts passifs et des coûts
d'émission ainsi que pour les parts des cantons aux recettes fédérales
que des crédits supplémentaires doivent être mis à disposition. Le
surcroît de la charge d'intérêt est la conséquence du niveau élevé du
déficit et de la légère hausse des taux d'intérêt. Les crédits de
paiement ont dû être fortement augmentés pour l'agriculture. La
liquidation de Butyra et de l'Union suisse du commerce du fromage
coûtera 108 millions à la Confédération. Par ailleurs, la réorganisation
du marché laitier et le changement de système en la matière nécessitent
des crédits supplémentaires par rapport à l'année précédente. Les
dépenses consacrées à la formation et à la recherche sont également en
hausse. Dans le domaine de la prévoyance sociale, les contributions
versées par la Confédération aux cantons pour l'assurance-maladie ainsi
que la participation fédérale à l'assurance-invalidité et à l'aide aux
réfugiés en Suisse enregistrent une forte hausse. Le programme
d'investissement 1997 entraîne une augmentation de crédits pour un
montant de 160 millions. Les excédents de dépenses touchant plusieurs
groupes de tâches sont compensés par d'importants allégements. La nette
amélioration des perspectives de l'emploi, la reconduction du
prélèvement d'un troisième pour cent de cotisation salariale en faveur
de l'assurance-chômage et les mesures décidées lors de la table ronde
entraîne un allégement massif dans le domaine de l'assurance-chômage.
Ainsi, les contributions fédérales à cette assurance peuvent être
diminuées de 1,9 milliard par rapport à l'année précédente. De même, les
cantons reprennent à leur charge une part de la contribution de la
Confédération en faveur de l'AVS. Les autres groupes de tâches
enregistrent un recul des dépenses par rapport au budget 1998 suite au
blocage de crédits et aux mesures du programme de stabilisation. Ce
recul est le plus manifeste dans le domaine de la défense, qui voit ses
dépenses diminuer de 238 millions.
22 Budget du personnel 1999
Dans le budget du personnel de l'administration générale de la
Confédération, 20 millions, soit 0,5 pour cent, sont prévus pour
d'éventuelles mesures salariales l'année prochaine. Le Conseil fédéral
prendra des mesures concrètes en la matière au mois de décembre.
Dans le budget du personnel 1999 de l'administration générale de la
Confédération, un total de près de 20 millions est provisoirement prévu
pour d'éventuelles mesures salariales. Mais budgété ne veut pas encore
dire décidé concrètement. Comme chaque année, ce n'est qu'au mois de
décembre que le Conseil fédéral décidera, après avoir négocié avec les
organisations faîtières du personnel, s'il est opportun d'attribuer une
part de ces 0,5 pour cent, sous quelle forme, pour quel montant et à
quel bénéficiaire. Le Conseil fédéral conserve ainsi une certaine marge
de manoeuvre dans le domaine des salaires. Cependant, il ne peut en
profiter que si, lors de l'examen du budget dans le cadre de la session
du mois de décembre, le Parlement lui accorde effectivement les moyens
financiers prévus. Le Parlement est souverain en matière budgétaire et a
donc le dernier mot.
Au printemps 1998, lorsque la Confédération a commencé ses travaux
relatifs au budget, la plupart des experts prévoyaient encore un
renchérissement de 0,8 pour cent. En été, cette valeur à été corrigée à
la baisse et évaluée à 0,5 pour cent. En raison de ces prévisions, de
l'essor conjoncturel qui se dessinait ainsi que de l'augmentation prévue
des salaires de près de deux pour cent, le DFF a proposé au Conseil
fédéral de prévoir 0,5 pour cent de la masse salariale pour une
éventuelle compensation du renchérissement. En août, les prévisions ont
à nouveau été revues à la baisse: le renchérissement se montera
probablement à 0,3 pour cent.
Au mois d'août, lors de la mise au point du budget, le Conseil fédéral a
décidé de maintenir cette part de 0,5 pour cent pour la compensation du
renchérissement et/ou pour d'autres mesures éventuelles. Il pourra
ainsi, contrairement aux CFF qui n'ont pas budgétisé de moyens
supplémentaires, s'adapter à la fin de l'année à l'évolution du marché,
afin de rester un employeur concurrentiel. La Poste n'a pas encore pris
de décision à ce sujet.
23 Finances fédérales et conjoncture
Le budget 1999 repose sur l'hypothèse d'une consolidation de la reprise
et d'un recul du chômage. Cette évolution favorable non seulement
soutient les efforts d'assainissement, mais permet aussi une orientation
légèrement restrictive de la politique budgétaire.
Une politique budgétaire anticyclique doit impérativement être mise en
oeuvre pour éviter que des fluctuations trop marquées de l'activité
n'exercent un effet négatif sur le potentiel de croissance de
l'économie. C'est pourquoi l'article 31quinquies de la constitution
fédérale demande à la Confédération, aux cantons et aux communes de
tenir compte de la situation conjoncturelle dans l'élaboration de leur
budget. La Confédération n'est donc pas seule à devoir mener une
politique budgétaire anticyclique. De plus, elle ne serait pas à même de
corriger les erreurs de politique budgétaire des deux autres échelons.
En période de reprise, la politique budgétaire doit être plutôt
restrictive; en période de récession, elle doit être expansive. La
variation du déficit constitue un indicateur sommaire des impulsions
économiques générées par le budget de la Confédération: la politique
budgétaire est qualifiée d'expansive si le déficit augmente et de
restrictive s'il diminue. La réduction du déficit de 7,6 milliards au
budget 1998 à 4,0 milliards pour le budget 1999 peut paraître trop
radicale au premier abord. Tel n'est pourtant pas le cas si l'on
considère l'excédent de dépenses du fonds destiné à financer les
transports publics et la nette amélioration de la situation
conjoncturelle durant l'année en cours. Le budget 1999 repose sur
l'hypothèse d'une consolidation de la reprise et d'un recul du chômage.
Cette évolution favorable non seulement soutient les efforts
d'assainissement, mais permet aussi une orientation légèrement
restrictive de la politique budgétaire. Par rapport à l'excédent de
dépenses attendu pour l'année en cours, le déficit inscrit au budget
1999 pour le compte financier et le fonds destiné aux transports publics
est moins important, ce qui peut être considéré comme acceptable, compte
tenu de la poursuite prévue de la reprise. Si les perspectives
économiques devaient se dégrader, le Parlement pourrait décider
d'annuler le blocage  des crédits.
24 Programme de stabilisation 1998 et frein à l'endettement
Les objectifs budgétaires peuvent être atteints si toutes les mesures du
programme de stabilisation 1998 sont mises en oeuvre. Un changement de
tendance est en vue pour les finances fédérales. Le frein à
l'endettement garantira à long terme l'équilibre budgétaire.
Le programme de stabilisation 1998 contient les projets de mesures
nécessaires pour atteindre l'objectif budgétaire 2001. Sans des mesures
adéquates au niveau législatif, les déficits continueraient certes de
diminuer, mais demeure-raient à des niveaux inacceptables, entre 5,3
millions en 1999 et 1,8 million en 2002, en dépit d'une mise au point
rigoureuse des chiffres du budget et du plan financier ainsi que d'une
évolution économique favorable. L'élimination des excédents de dépenses
structurels exige des mesures au niveau de la loi et axées sur les
objectifs. Le contexte économique actuel est propice à un assainissement
du budget. Après une longue période de stagnation, on assiste à une
reprise de la conjoncture depuis le milieu de 1997. Les graves problèmes
du Japon, la crise asiatique et la situation en Russie suscitent
cependant de vives inquiétudes. L'assainissement prévu du budget répond
aux exigences d'une politique budgétaire anticyclique et est conforme
aux recommandations d'importantes organisations internationales (OCDE,
FMI).
Afin d'atteindre l'objectif budgétaire 2001 par des moyens équilibrés et
équitables, les cantons et les principales forces politiques du pays ont
été invités au printemps dernier à rencontrer une délégation du Conseil
fédéral dans le cadre d'entretiens dits de la «table ronde», organisés
en vue d'obtenir un consensus. Le but de ces entretiens était d'élaborer
un train de mesures soutenu à la fois par les cantons, les partis
gouvernementaux et les partenaires sociaux. Les participants à la table
ronde sont parvenus à un accord tenant compte des principaux désirs de
toutes les parties en présence et permettant de trouver une formule
acceptable, tant sur le plan économique que sur le plan social, pour
atteindre l'objectif budgétaire.
Le programme de stabilisation prévoit, pour l'essentiel, des allégements
dans les domaines des assurances sociales, des transferts aux cantons et
des dépenses militaires. Il prévoit en outre des mesures d'économie
concernant les CFF, un blocage de crédits ainsi que des mesures en
matière de recettes. Il contient enfin des dispositions visant à
préserver la substance fiscale actuelle et à promouvoir l'équité
fiscale. A cet effet, il conviendra de renforcer les contrôles fiscaux
et d'éliminer les lacunes fiscales inéquitables. Des mesures de
financement sont ensuite prévues au profit de l'assurance-chômage. Les
mesures d'assainissement concentrent cependant leur action sur les
dépenses.
Les différentes mesures d'allégement prévues en matière de dépenses et
de recettes figureront dans la loi fédérale sur le programme de
stabilisation 1998. Il s'agit d'une loi soumise au référendum, qui
rassemblera dans un même texte les modifications d'actes de même niveau
touchant les différents groupes de tâches concernés par les allégements
et contiendra un mandat d'économiser à l'adresse du Conseil fédéral.

L'arrêté fédéral concernant l'objectif budgétaire 2001 prévoit de
limiter le déficit budgétaire de la Confédération à deux pour cent au
plus des recettes, jusqu'à ce que les dispositions transitoires soient
remplacées par un article constitutionnel définitif. Une base importante
pour l'élaboration d'une règle non limitée dans le temps concernant la
conduite de la politique budgétaire est le projet de frein à
l'endettement, qui a été soumis à la consultation il y a trois ans. Les
résultats de cette consultation ont été communiqués dans le rapport du
Conseil fédéral du 16 septembre 1996: les principes du projet ont été
approuvés à une large majorité. Le Conseil fédéral préparera, d'ici à
2001 au plus tard, un message relatif à un article constitutionnel non
limité dans le temps concernant les limites du déficit et de
l'endettement. Celui-ci aura pour base les travaux préparatoires
relatifs au frein à l'endettement ainsi que des lignes directrices
budgétaires détaillées portant sur le long terme, dont l'élaboration a
débuté au cours du deuxième semestre de 1998.

25 Réalisation de l'objectif budgétaire: “Facteurs de risques”
L'équilibre budgétaire est à notre portée. Cependant, la réalisation de
l'objectif budgétaire n'est possible qu'à certaines conditions.
Malgré cette appréciation positive de la situation, il ne faut pas
oublier les différents éléments qui risquent de remettre sérieusement en
cause l'équilibre des finances fédérales. Outre la mise en oeuvre
intégrale des mesures proposées pour alléger le budget fédéral et la
perception de recettes supplémentaires destinées à financer
l'assurance-chômage et les transports publics, il est notamment
indispensable que l'économie poursuive son redressement et que l'on
revienne à moins de 100 000 chômeurs, que l'on ne subisse pas de perte
de substance fiscale et que le Conseil fédéral et le Parlement observent
une discipline stricte en matière de dépenses. Ce dernier point est
d'autant plus important que ni le budget ni le plan financier ne peuvent
tenir compte de toutes les charges futures. A titre d'exemple de charges
supplémentaires potentielles, il est possible de mentionner les
répercussions financières de la conclusion d'accords bilatéraux
sectoriels avec l'Union européenne, le risque d'assister à une nouvelle
détérioration de la situation dans le domaine de l'asile ainsi qu'une
éventuelle diminution des recettes par rapport aux prévisions optimistes
concernant les droits de timbre.
 3 Ce que vous trouverez dans les documents
 concernant le budget
Divers documents sont disponibles pour l'analyse et l'appréciation du
budget et du plan financier, soit le Message concernant le budget de
1999, qui s'accompagne d'un abrégé sous forme de brochure, et le Rapport
du Conseil fédéral sur le plan financier 2000-2002. Ces documents se
présentent de la façon suivante:
Le Message concernant le budget de 1999

? offre, dans ses dix premières pages, sous l'intitulé "Condensé", une
vue d'ensemble des éléments clés en matière budgétaire ainsi qu'une
appréciation de l'évolution du budget;

? présente ensuite, en quelque cent pages, des informations
complémentaires - illustrées par des tableaux et des graphiques - sur
les principales catégories de dépenses et de recettes ainsi que sur les
aspects économiques des finances fédérales;
? s'accompagne enfin d'une brochure intitulée "Les finances fédérales en
bref", qui résume les principales évolutions dans ce domaine.
Le Rapport du Conseil fédéral sur le plan financier 2000-2002

? définit les objectifs du Conseil fédéral quant à la politique
budgétaire et expose les hypothèses économiques sur lesquelles se fonde
la planification financière;

? opère une analyse de la situation budgétaire et

? contient une appréciation des perspectives financières.

19.10.1998