Domaine de l'asile

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Situation dans le domaine de l'asile

1.	Chiffres et faits
En 1997, 23'982 demandes d'asile ont été déposées, ce qui représente une
hausse de 33% par rapport à 1996. Les dépenses se sont élevées à 1,016
milliard de francs (budget de 852 millions et crédit supplémentaire de
164 millions). Durant la même année, les autorités chargées de l'asile
ont recensé 16'622 départs. A fin 1997, le nombre total des personnes
relevant de la compétence de la Confédération dans le domaine de l'asile
était de 94'500.
La hausse du nombre des demandes d'asile, constatée en 1997, se poursuit
cette année. Plus de 18'000 nouvelles demandes ont été présentées
jusqu'à fin juillet 1998; on peut donc s'attendre au dépôt de plus de
32'000 demandes cette année. La Suisse enregistre ainsi une augmentation
de 45,5% des demandes d'asile par rapport à fin juillet 1997 et,
proportionnellement à sa population, accuse - avec les Pays-Bas - le
taux de requêtes le plus important d'Europe. Le budget 1998, approuvé
par le Parlement, s'élève à 952 millions de francs, alors que les
crédits supplémentaires atteignent 192 millions de francs. L'estimation
du montant total des dépenses pour 1998 est donc de l'ordre de 1,144
milliard de francs.

2.	Raisons de l'augmentation du nombre des demandes d'asile

2.1	Situation en ex-Yougoslavie, notamment au Kosovo
Suite à la conclusion d'un accord de réadmission avec la République
fédérale de Yougoslavie (RFY), l'exécution des renvois à destination de
ce pays, bloquée depuis novembre 1994, a pu être reprise en septembre
1997. Depuis lors, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a fixé plus de
12'000 nouveaux délais de départ et présenté plus de 8'500 demandes de
réadmission, dont 4'000 environ ont été acceptées à ce jour. Jusqu'à fin
juillet 1998, 1'243 personnes, essentiellement des délinquants, ont pu
être rapatriées. La brusque détérioration de la situation intervenue au
début de l'été dans la province du Kosovo compromet ces efforts. Au vu
des derniers événements, le Département fédéral de justice et police
(DFJP) a ordonné, fin juillet, une prolongation de deux mois, soit
jusqu'au 30 septembre 1998, des délais de départ en cours. Durant cette
seule année, 6'755 personnes provenant de la République fédérale de
Yougoslavie ont déposé une demande d'asile (état des dossiers en suspens
et des renvois en attente: 24'000 personnes).

2.2	Attrait de la Suisse en tant que terre d'asile
L'attrait exercé par la Suisse découle de la qualité de sa procédure
d'asile, mais aussi et surtout du niveau élevé de ses prestations
d'assistance. Malgré les mesures d'économies prises dans ce secteur et
le fait que les prestations versées soient de 20% inférieures à celles
dont bénéficient les nationaux, le niveau de son système d'assistance,
comparable à celui des Pays-Bas et des pays nordiques, place la Suisse
dans le peloton de tête des pays européens. De plus, la Suisse dispose
d'un système de santé et d'assurances sociales mieux développé que la
plupart des Etats de l'OCDE, ce qui ne contribue pas à alléger les
charges qui pèsent sur le secteur de l'asile.

2.3	Situation particulière de la Suisse en Europe
Eu égard au processus d'harmonisation engagé au sein de l'Union
européenne (Convention de Dublin, EURODAC), l'isolement politique de la
Suisse en Europe se répercute de manière toujours plus négative sur le
secteur de l'asile. Bien que la Convention de Dublin ne puisse pas
encore être appliquée systématiquement, elle exerce déjà un effet
dissuasif: un nombre croissant de requérants d'asile considère la Suisse
comme l'unique solution de remplacement en Europe occidentale.

3.	Prévisions et scénarios
A court terme, il ne faut pas escompter un renversement de tendance,
notamment au vu de l'aggravation du conflit au Kosovo. Si, dans cette
région en crise, la situation empire ou reste à son niveau actuel, il
faudra s'attendre à un nouvel accroissement du nombre des personnes
relevant du domaine de l'asile et, partant, des charges qui en
découlent. La situation politique prévalant dans les pays de provenance
des requérants d'asile et dans les pays vers lesquels s'effectuent les
rapatriements, telle la Yougoslavie, est un facteur qu'il n'est pas
possible d'influencer.
Lors de l'établissement du budget 1999, l'ODR a inscrit le montant de
1,3 milliard de francs. Ce chiffre se fonde sur les prévisions
suivantes: 30'000 demandes d'asile, 25'000 départs et une moyenne
annuelle de quelque 105'000 personnes relevant de la compétence de la
Confédération dans le domaine de l'asile. Les scénarios suivants ont été
élaborés pour les années 2000 à 2002:

3.1	Scénario optimiste
Le conflit s'apaise au Kosovo; les rapatriements vers cette région ainsi
que vers d'autres pays ne présentent pas de difficulté particulière. Le
nombre annuel des demandes d'asile est estimé à 22'000 en l'an 2000 et à
20'000 en 2001 et en 2002, alors que celui des départs atteint 32'000 en
l'an 2000 et 36'000 en 2001 et en 2002. Les dépenses annuelles diminuent
en conséquence et passent de 1,3 milliard de francs en l'an 2000 à 1,0
milliard de francs en 2001 et en 2002.

3.2	Scénario pessimiste
La guerre sévit au Kosovo; les possibilités de rapatriement vers cette
région sont extrêmement limitées. Le nombre annuel des demandes d'asile
passe à 34'000 en l'an 2000, puis à 35'000 en 2001 et en 2002, alors que
celui des départs se situe aux environs de 23'000 par an. Les dépenses
augmentent rapidement pour atteindre 1,8 milliard de francs en l'an
2000, puis 1,9 milliard de francs en 2001 et 2,0 milliards en 2002.

3.3	Scénario de stabilisation
Le conflit s'apaise au Kosovo; les rapatriements y sont possibles. Au
cours des années 2000 à 2002, le nombre des demandes d'asile et celui
des départs se stabilisent aux environs de 28'000; les dépenses
s'élèvent à 1,4 milliard de francs.

4.	Mesures
Les mesures prioritaires qui ont déjà été adoptées font ci-après l'objet
d'une présentation détaillée. Elles concernent tous les aspects du
domaine de l'asile, à savoir la législation, la procédure d'asile,
l'exécution des décisions, l'assistance et les ressources. La marge de
manœuvre dont dispose la Suisse dans le contexte européen est décrite au
chiffre 5.

4.1	Législation
Le 1er juillet 1998, plusieurs dispositions de la version révisée de la
loi sur l'asile et de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement
des étrangers (extension des motifs de refus d'entrée en matière en cas
de non-remise des documents de voyage et de dépôt ultérieur abusif d'une
demande d'asile; détention en phase préparatoire ou en vue du
refoulement en cas d'interdiction d'entrée en Suisse) ont été mises en
vigueur de manière anticipée sous la forme d'un arrêté fédéral urgent de
portée générale. Ces mesures d'urgence permettent le déroulement
accéléré et simplifié de la procédure dans certains cas d'abus. En
outre, les nouvelles dispositions devraient inciter plus fréquemment les
personnes concernées à remettre des papiers d'identité satisfaisant aux
exigences de l'exécution des décisions. Au mois de juillet, une
augmentation de quelque 10 pour cent a déjà été enregistrée. Il n'est
toutefois pas encore possible de porter un jugement définitif sur les
répercussions de l'arrêté fédéral urgent.

4.2	Exécution
Le Conseil fédéral et la Conférence des chefs des départements cantonaux
de justice et police (CCDJP) ont, sur la base du rapport du groupe de
travail "Exécution des renvois" institué par le Département fédéral de
justice et police (DFJP) et la CCDJP, décidé de créer, au sein de
l'Office fédéral des réfugiés (ODR), un "bureau central responsable de
l'exécution des renvois", qui sera chargé de se procurer les documents
et de soutenir l'exécution des décisions dans le domaine de l'asile et
des étrangers. Il est également prévu d'accroître les effectifs des
organes cantonaux d'exécution, d'adapter les structures cantonales, de
consolider et d'institutionnaliser la coopération intercantonale, ainsi
que d'intensifier l'engagement du Département fédéral des affaires
étrangères (DFAE) dans le soutien de l'exécution des renvois.
En prévision du rapport sur les mesures proposées, qui sera présenté à
la CCDJP lors de ses assemblées d'automne 1988 et de printemps 1999, il
convient en outre de définir des critères et des conditions ainsi que de
mettre sur pied un système de contrôle permettant de déterminer si une
mesure a été réalisée ou non et, le cas échéant, par qui et dans quel
délai. Grâce au système de contrôle de la procédure et de l'exécution,
que l'ODR va développer en collaboration avec les cantons, il sera
possible de constater si les mesures proposées ont permis d'obtenir
l'effet escompté. Ce système sera opérationnel au moment de l'entrée en
vigueur de la version révisée de la loi sur l'asile.

4.3	Procédure
Les mesures concernant la procédure d'asile visent essentiellement à
repérer le plus tôt possible les demandes d'asile abusives et à
favoriser des décisions rapides. Une démarche en deux temps a été
engagée à cet effet. L'ODR réalise, à titre de mesure à court terme, un
projet pilote permettant, grâce à des analyses linguistiques déjà
effectuées dans les centres d'enregistrement, de détecter les requêtes
déposées par des Albanais qui se font passer pour des ressortissants
yougoslaves et à en accélérer le traitement. Le traitement direct et
rapide du plus grand nombre possible de dossiers par la Confédération
vise à réduire le nombre des nouvelles demandes d'asile déposées par des
requérants se présentant sous une fausse identité. Une autre mesure
consiste à optimiser l'organisation de la procédure d'asile dans sa
phase initiale. L'objectif est de parvenir à rendre une décision sur 25
pour cent des requêtes (notamment des décisions de non-entrée en matière
ou des décisions matérielles sur des états de fait manifestes), durant
la première phase de la procédure déjà.

4.4	Ressources
Suite à l'introduction définitive du modèle de potentiel stratégique des
autorités fédérales chargées de l'asile (SLB), décidée le 8 juin 1998
par le Conseil fédéral, des structures et des mécanismes ont été créés
afin de limiter les coûts dans le domaine de l'asile; ils doivent
permettre de réagir immédiatement aux fluctuations du nombre des
requérants d'asile et des étrangers en quête de protection et d'éviter
ainsi une accumulation des dossiers en souffrance, d'autant plus
coûteuse que le séjour des intéressés en Suisse se prolonge.
Parallèlement, la réserve SLB a été augmentée de quelque 155 postes
limités dans le temps. L'application des décisions prises dans le cadre
du train de mesures de la CCDJP et du DFJP exigeant un nouvel
accroissement des effectifs, le DFJP présentera ultérieurement une
proposition en ce sens. L'ODR et la Commission suisse de recours en
matière d'asile (CRA) devraient ainsi, sous réserve d'événements
extraordinaires, disposer des ressources nécessaires pour traiter les
demandes d'asile attendues ces prochaines années et les recours
susceptibles d'en découler, sans que les dossiers en souffrance ne
s'accumulent. De plus, le Conseil fédéral a prolongé la mission des 100
membres du Corps des gardes-fortifications appelés à renforcer le Corps
des gardes-frontière, à la frontière sud principalement.

4.5	Assistance
Lors de l'entrée en vigueur de la loi sur l'asile totalement révisée,
l'assistance des réfugiés reconnus relèvera de la compétence des
cantons. En outre, conformément à la modification des compétences dans
les rapports entre la Confédération et les cantons, les frais
d'assistance des réfugiés seront - à l'instar des frais d'assistance des
requérants d'asile - remboursés de manière forfaitaire. Un groupe de
travail composé de représentants des cantons et des œuvres d'entraide,
ainsi que de la Confédération élabore actuellement les dispositions
nécessaires au niveau de l'ordonnance, de même que le mode de calcul des
forfaits d'assistance.

5.	Coopération avec l'Union européenne et les Etats qui en sont membres

5.1	Convention de Dublin
La Convention relative à la détermination de l'Etat responsable de
l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des Etats membres des
Communautés européennes (dite Convention de Dublin) est entrée en
vigueur le 1er septembre 1997. Elle constitue une mesure destinée à
compenser les effets de la libre circulation des marchandises, des
personnes, des services et des capitaux, réalisée dans le cadre du
marché intérieur européen, ainsi que l'abolition des contrôles douaniers
aux frontières intérieures. Son but est de déterminer, selon des
critères objectifs, l'Etat membre compétent pour traiter une demande
d'asile ainsi que d'éviter le dépôt de demandes multiples au sein de
l'Union européenne (UE). Des divergences d'opinions quant à
l'opportunité d'enregistrer à la fois les empreintes des étrangers en
situation irrégulière et celles des requérants d'asile ont jusqu'ici
empêché la conclusion de la convention relative à la banque européenne
de données pour la comparaison des empreintes digitales (EURODAC),
indispensable à la mise en oeuvre de la Convention de Dublin.
Avec l'entrée en vigueur de la Convention de Dublin et, surtout, dès
qu'EURODAC deviendra opérationnelle, la Suisse devra s'attendre à
recevoir un nombre accru de requêtes émanant de personnes dont la
demande d'asile a été traitée dans un Etat membre de l'UE, conformément
à la Convention de Dublin, et qui, de ce fait, ne peuvent plus entamer
une procédure d'asile dans les autres Etats membres. La Suisse risque
donc de devenir le pays d'accueil de substitution pour les personnes qui
entendent déposer une deuxième demande d'asile en Europe.

5.2	Accord parallèle à la Convention de Dublin
La participation de la Suisse à la Convention de Dublin et à EURODAC par
le biais de la conclusion d'un accord parallèle répond aux objectifs du
Conseil fédéral en matière de politique d'asile et de politique
d'intégration en général. Bien qu'elle ait précédemment accepté
d'entamer des pourparlers après l'entrée en vigueur de la Convention de
Dublin, l'UE fait dépendre cette démarche, depuis l'automne 1997, de
l'issue positive des négociations bilatérales et, en particulier, d'un
accord sur la libre circulation des personnes.
Lors de la rencontre des Ministres de l'Intérieur de la République
fédérale d'Allemagne, de la France, de l'Italie, de la Suisse et de
l'Autriche, qui s'est déroulée du 15 au 17 juillet 1998 à
Gaschurn/Vorarlberg, il a été décidé de constituer un groupe de travail
composé de représentants des cinq Etats et placé sous la présidence de
l'Allemagne (qui, depuis le 1.7.98, assume pour une année la présidence
de Schengen et, dès le 1.1.99, celle du Conseil de l'Union européenne).
Ce groupe est chargé d'élaborer rapidement des propositions concernant
la manière dont pourrait se concrétiser une collaboration aussi étroite
que possible avec la Suisse dans le cadre des accords de Schengen et
d'Amsterdam. Il examinera également la question de la participation de
la Suisse à la Convention de Dublin ainsi que les possibilités de la
future coopération.

5.3	Accords de réadmission
La Suisse cherche à atténuer les inconvénients de sa non-participation à
la Convention de Dublin en négociant des accords bilatéraux de
réadmission avec la France, l'Italie et l'Autriche. L'accord avec la
France a été paraphé le 4 juin 1998. L'accord de réadmission avec
l'Italie sera vraisemblablement signé le 10 septembre à Rome. Ces
traités ont pour but d'assurer dans les meilleurs délais la réadmission,
par ces Etats, des personnes entrées illégalement en Suisse. En même
temps, il s'agit d'habiliter chaque partie contractante à emprunter, en
transit, le territoire national de l'autre partie contractante pour
refouler des personnes sous escorte policière. Les accords de
réadmission relèvent en partie de la compétence du Parlement et lui
seront prochainement soumis; ainsi, l'approbation parlementaire de
l'accord de réadmission avec l'Italie, qui revêt une grande importance
pour la Suisse, devrait pouvoir intervenir l'année prochaine, à Rome
comme à Berne. Il en va de même de l'accord de réadmission avec la
France.

6.	Appréciation et marche à suivre
Les mesures présentées créent les conditions nécessaires pour limiter
autant que possible la durée de la procédure d'asile et réduire d'autant
les dépenses. Mais le succès dépend également d'autres facteurs, telles
la totale collaboration de toutes les personnes associées à la procédure
d'asile et de renvoi et la volonté des Etats d'origine de délivrer sans
retard à leurs ressortissants les documents de voyage qu'implique une
décision négative.
Les inconvénients que cause à la Suisse sa non-participation à la
Convention de Dublin ne peuvent être entièrement compensés par la
conclusion d'accords bilatéraux de réadmission avec les Etats voisins.
Hormis l'adhésion à l'UE, seul un accord parallèle à la Convention de
Dublin peut aujourd'hui permettre à notre pays de s'associer aux règles
européennes sur la détermination de l'Etat compétent pour l'examen d'une
demande d'asile et aux obligations de réadmission qu'elles supposent,
ainsi que d'accéder au système européen d'échange de données. Mais on
ignore dans quel cadre s'inscriront les négociations relatives à un tel
accord; ce cadre sera délimité par la politique d'intégration de la
Suisse et par l'attitude de l'UE et de ses membres à l'égard de notre
pays.
Nonobstant les mesures décrites, que le DFJP a déjà engagées ou
réalisées, l'évolution du domaine de l'asile dépendra essentiellement
des événements au Kosovo et dans d'autres foyers de tensions. La
possibilité de ramener, d'ici 2001, les dépenses du secteur de l'asile
au niveau du plan financier en vigueur et, partant, de les réduire à un
milliard de francs environ est également fonction de ces paramètres. Au
vu de l'afflux actuel des demandes d'asile, notamment dû au conflit au
Kosovo, il faut plutôt escompter une stabilisation des dépenses aux
environs de 1,3 milliard de francs. En outre, si les mesures restent
sans effet ou n'ont qu'une efficacité limitée et si la situation
actuelle au Kosovo perdure, il faudra s'attendre à une hausse massive
des dépenses (cf. scénarios décrits au chiffre 3). Dès lors, l'évolution
des coûts dans le domaine de l'asile est une source de préoccupations,
que l'on ne saurait accepter sans réagir. Le Conseil fédéral entend
toutefois poursuivre une politique des réfugiés fondée sur des principes
humanitaires, dans le cadre du droit international public en vigueur, et
appliquer en priorité les mesures présentées aux chiffres 4 et 5.
Il convient néanmoins d'envisager, aujourd'hui déjà, des mesures plus
étendues. Il s'agit d'examiner de manière approfondie avec les cantons
si la répartition des charges dans le domaine de l'asile est encore
pertinente et d'actualité. A cet effet, le DFJP organisera dans les deux
mois à venir, en collaboration avec le Département fédéral des finances
(DFF), une discussion avec une délégation des conférences des directeurs
cantonaux compétentes [Conférence des gouvernements cantonaux (CdC),
CCDJP, Conférence des directeurs cantonaux des affaires sociales (CDAS)
et Conférence des directeurs cantonaux des finances (CDF)].

4 septembre 1998

DEPARTEMENT FEDERAL DE JUSTICE ET POLICE
Service d'information et de presse