Projet pour une "Loi sur le personnel de la Confédération (LPers)"

DOCUMENTATION DE PRESSE

Projet pour une "Loi sur le personnel de la Confédération (LPers)"

Situation de départ
Le Statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 (StF; RS 172.221.0) règle
des questions que nous considérons aujourd¹hui comme dépassées ou qui ne
devraient plus figurer dans une loi formelle. Il comporte des
dérogations par rapport au droit du travail du secteur privé qui ne sont
plus justifiées de nos jours. Il entrave la flexibilisation des rapports
de travail au sein de la Confédération. Il limite en particulier la
souplesse nécessaire au niveau du personnel pour la réalisation de
réformes importantes. Enfin, il freine le libre passage entre le secteur
privé et la fonction publique, ainsi que le transfert de savoir-faire.
La révision du StF s¹impose, afin de pouvoir instituer une organisation
et des processus qui sont plus économes et mieux ciblés au sein de la
Confédération. La modernisation de l¹activité de l¹Etat, qui devrait
être davantage axée sur la productivité et l¹efficacité, ne pourra
réussir qu¹avec une loi sur le personnel moderne.
Objectifs de la LPers
La Confédération veut rester un employeur moderne et social. La LPers
fournit le cadre juridique nécessaire à cet effet. Elle définit les
objectifs que doivent poursuivre les offices fédéraux responsables en
matière de personnel et de politique du personnel. Même si la LPers
accorde une large autonomie au niveau des dispositions d¹exécution, elle
limite les actes des responsables du personnel de la Confédération par
les objectifs qu¹elle définit.
La LPers impose aux employeurs l¹obligation de prendre les mesures
adaptées pour atteindre ces objectifs. Elle concrétise cette mission en
définissant à plusieurs reprises la base légale pour les instruments de
la politique du personnel qui doivent être disponibles pour atteindre
les objectifs.
Champ d¹application étendu
La LPers forme un ensemble de normes communes pour tous les employés de
la Confédération. Sous réserve des normes contenues dans des lois
spéciales, son champ d¹application englobe l¹ensemble du personnel des
trois pouvoirs de l¹Etat ainsi que des établissements et entreprises
autonomes. Ainsi la LPers évite l'atomisation du droit du travail de la
Confédération.

Une loi flexible
Pour pouvoir couvrir tous les rapports de travail des collaborateurs
fédéraux - y compris la Poste, les CFF, etc. - il faut que la LPers soit
conçue comme une loi de portée générale. Elle ne doit fixer que les
grands principes et admettre des solutions nuancées dans les règlements
subordonnés.
Le vaste champ d¹application de la LPers exige une formulation souple.
La LPers doit répondre aux besoins les plus divers.
Seules des dispositions légales flexibles permettront la mise en oeuvre
de réformes futures. Dans ce contexte, la souplesse prévue par la LPers
rejoint la flexibilité dans l¹organisation introduite par la LOGA.
L'ouverture caractérisant la LPers connaît cependant des limites: primo,
la loi contient des prescriptions qui limitent la liberté des employeurs
(p. ex. des délais minimaux pour les résiliations, des prestations que
l¹employeur est tenu de verser, des prescriptions concernant la forme,
des clauses pour la protection du personnel). Secundo, elle limite
également la liberté d¹action en rendant applicables les dispositions du
CO sur le contrat de travail. Les règles et les actes d¹exécution
devront donc se situer dans les limites de la LPers et du CO, dans la
mesure où il est applicable. Tertio, l¹autonomie est également limitée
par le droit régissant l¹organisation et la procédure applicable à
l¹ensemble des activités de la Confédération, ainsi que par une série
d¹autres lois qui ont des effets sur les rapports de travail (loi sur la
protection des données, loi sur l¹égalité, les lois concernant les
assurances sociales, les lois sur l¹assurance maladie et accidents, la
loi sur la formation professionnelle, la loi sur la responsabilité, les
lois sur le travail et la durée du travail, etc.).
Rapprochement avec le secteur privé
La LPers déclare que le droit du contrat de travail du CO s¹applique
également aux rapports de travail au sein de la Confédération. Ainsi, le
droit du contrat de travail du CO devient partie intégrante de la LPers.
La LPers et les autres lois spéciales ne prévoient des règles qui
s'écartent du CO ou qui le complètent que si l¹application du CO
entraîne des résultats indésirables. Les dispositions d¹exécution ne
peuvent déroger aux règles de droit impératif du CO que dans les cas
prévus par la LPers ou par une loi spéciale.
C¹est grâce au renvoi au droit du contrat de travail du CO, que la LPers
peut se contenter d¹un nombre restreint de normes, sans pour autant
limiter sa capacité de réglementation par rapport au StF actuel.
Unité dans la diversité; direction
La LPers est le dénominateur juridique commun à tous les rapports de
travail au sein de la Confédération. Elle comprend une série d¹éléments
obligatoires qui préviennent un émiettement du droit et exigent une
politique du personnel coordonnée.
En fait notamment partie la compétence du Conseil fédéral de promulguer
des dispositions d'exécution. Le Conseil fédéral édicte lui-même les
dispositions d'exécution revêtant une importance particulière sur le
plan politique ou sur celui de l'emploi; il n'en délègue pas la
compétence. Là où il n'est pas nécessaire d'édicter une réglementation
uniforme, le Conseil fédéral doit pouvoir en déléguer la compétence à
des unités décentralisées, en particulier à la Poste et aux CFF.
Comptent aussi au nombre des éléments obligatoires le "controlling" et
le"reporting". L¹élargissement de l¹autonomie du pouvoir exécutif, les
possibilités étendues de délégations de compétences et en particulier la
possibilité de différencier le contenu des réglementations pour certains
employeurs ou certaines catégories de personnel, exigent que le Conseil
fédéral soit renforcé en tant qu¹organe de direction de la politique du
personnel. La LPers charge donc le Conseil fédéral d¹assurer le
controlling et de faire rédiger un rapport à l¹attention de l¹Assemblée
fédérale. Ainsi, le Parlement est en mesure d¹assumer la surveillance du
domaine délégué.
Contrat individuel de travail et convention collective de travail
A côté de ces ordonnances, la LPers introduit la convention collective
de travail (CCT) comme nouvel instrument de réglementation. Dans les cas
où le Conseil fédéral délègue la compétence d¹édicter des dispositions
d¹exécution à la Poste et aux CFF, la LPers prévoit que ces règles
devront obligatoirement être contenues dans une CCT qui servira
d¹instrument de réglementation. Le Conseil fédéral peut aussi prescrire
à d¹autres employeurs auxquels il transfère des compétences de
réglementation d¹utiliser la CCT à la place des instruments de
réglementation traditionnels. En vue d'élargir le partenariat social, le
droit de réglementer unilatéralement et souverainement est complété,
voire remplacé, par des conventions collectives de travail bilatérales
et négociées.
Une autre conséquence logique de l¹élaboration de la loi sous l¹angle du
partenariat, est de prévoir que les détails individuels des rapports de
travail seront définis dans un contrat de travail écrit qui remplace
l¹ancienne décision unilatérale.
Droits et obligations
Le personnel a les droits et les obligations définis dans la
constitution et dans la
législation - comme tous les autres citoyens. La LPers énumère toutes
les restrictions des droits fondamentaux qui dépassent celles
applicables dans le droit du travail privé. Elle définit quels sont les
droits fondamentaux qui peuvent être limités ou supprimés, et à quelles
conditions. Pour le surplus, les interventions sont soumises au droit
applicable au secteur privé.
Salaire, renchérissement et allocations
Le système des salaires détaillé et rigide prévu par le StF évolue
progressivement vers un système de salaires liés aux prestations dans la
LPers. Il se situera plus près du marché, afin de permettre une plus
grande flexibilité: la Confédération doit pouvoir adapter davantage ses
salaires au jeu de l¹offre et de la demande. Pour atteindre cet
objectif, elle a besoin d¹une loi plus souple quant à la fixation des
salaires.
La LPers définit les critères en fonction desquels le salaire doit être
fixé: La fonction (la valeur du travail), l¹expérience (p. ex. le nombre
d¹années de service, l¹expérience professionnelle, l¹expérience de vie)
et la prestation (p. ex. le degré de réalisation des objectifs,
l¹évaluation des collaborateurs).
Les dispositions d¹exécution règlent les principes, en particulier le
salaire minimal et maximal, ainsi que la part minimale que représente la
composante “fonction³ sur le salaire total. La loi fixe ainsi le cadre
légal pour les échelles de salaires des employeurs.
La LPers permet de moduler les salaires en fonction du marché de
l¹emploi régional, des équipements locaux, des besoins spécifiques de la
branche et du pouvoir d¹achat en cas d¹affectation à l¹étranger. Elle
garantit également une compensation raisonnable du renchérissement au
personnel, ainsi que le remboursement des frais et le versement
d¹indemnités pour inconvénients (prestations pour travail dans des
conditions particulières). Au salaire s¹ajoutent obligatoirement les
prestations sociales, en particulier les allocations pour les enfants ou
les tâches d¹assistance et, éventuellement, d'autres prestations.
Fin des rapports de travail
La LPers remplace le système des périodes administratives par des
sécurités qui donnent une autonomie plus large à la Confédération en
tant qu¹employeur et à son personnel. En particulier, la protection
juridique de droit public (au niveau des règles de procédure) compense
l¹abandon de la nomination pour une période administrative. La LPers
offre également une sécurité de l¹emploi aux collaborateurs, mais elle
exige qu¹ils fassent preuve de mobilité professionnelle et géographique.
Les rapports de travail peuvent être résiliés en tout temps d¹un commun
accord, par résiliation ordinaire (soit en respectant les délais
minimaux prévus dans la loi) ou immédiate, à titre exceptionnel. Dans
certains cas ils prennent fin automatiquement.
Cette réglementation s¹inspire largement du système du congé du CO. Elle
introduit cependant certaines différences par rapport au CO:
… Avant de résilier le contrat de travail, la LPers oblige l¹employeur
de faire tout son possible pour continuer d¹assurer un emploi à
l¹employé, si le contrat est résilié sans qu¹il y ait faute de ce
dernier;
… la résiliation doit toujours être communiquée par écrit;
… la résiliation unilatérale par l¹employeur doit en outre être motivée
par écrit;
… au niveau des délais de résiliation, la LPers reprend les délais de
résiliation actuels du règlement des employés;
… la LPers règle les conséquences de la violation des dispositions sur
la résiliation: Elle prévoit la réintégration de l¹employé à son poste
ou, en cas d¹impossibilité, l¹obligation de lui proposer un autre
travail pouvant raisonnablement être exigé de lui. Si une continuation
des rapports de travail n¹est pas possible, l¹employeur doit verser une
indemnité à la personne concernée;
… si un des employeurs de la Confédération doit licencier un nombre
important d¹employés par suite de mesures économiques ou d¹exploitation,
il doit mettre en place un plan social;
… si la résiliation du contrat de travail concerne un employé de longue
date ou qui a déjà un certain âge, ou si l¹employé travaille dans une
profession où la demande est faible ou nulle, elle donne droit au
versement d¹une indemnité.
Prévoyance professionnelle
Un acte législatif séparé réglementera la prévoyance professionnelle du
personnel de la Confédération et remplacera la base légale de l¹article
48 StF.
Participation et partenariat social
La LPers oblige l¹employeur à fournir toutes les informations
importantes, une condition qui doit être remplie pour permettre la
participation désirée du personnel. Elle permet de faire participer le
personnel et ses associations à des organes de consultation, d¹arbitrage
et de décision. Cette norme illustre la volonté de développer le
partenariat social.
Droit de procédure et de recours
La LPers ouvre deux voies de recours, soit le recours administratif
interne à l¹administration ou à l¹entreprise et le recours de droit
administratif au Tribunal fédéral qui est externe à l¹administration ou
à l¹entreprise. La troisième voie de recours devant l¹instance de
recours paritaire (IRP), introduite en 1996 par le StF (pour des
décisions en matière de salaires liés aux prestations) ne figure plus
expressément dans la LPers; cependant, elle ne l¹exclut pas non plus:
avec les CCT, les partenaires sociaux peuvent prévoir des organes de
décision et d¹arbitrage paritaires.
Le recours administratif (à l¹intérieur de l¹administration ou de
l¹entreprise jusqu¹à la CRP) est régi par la loi sur la procédure
administrative (PA) comme auparavant. Le recours de droit administratif
(au Tribunal fédéral) est soumis aux dispositions de la loi fédérale
d¹organisation judiciaire (OJ). La LPers assure ainsi une jurisprudence
uniforme pour les affaires concernant le personnel de la Confédération.
La LPers revalorise la Commission fédérale de recours en matière de
personnel fédéral (CRP) comme instance de recours sur deux points
principalement:
… La CRP statue sur les recours contre les décisions de toutes les
instances de l¹administration (y compris des entreprises). Les décisions
concernant le personnel rendues en première instance par le Conseil
fédéral et les autres commissions d¹arbitrage et de recours pourront
dorénavant faire l¹objet d¹un recours auprès de la CRP;
… les décisions de la CRP sont en principe définitives. Contrairement à
la réglementation actuelle qui prévoit que toutes les décisions de la
CRP peuvent faire l¹objet d¹un recours auprès du Tribunal fédéral, la
nouvelle loi n¹ouvre la voie du recours de droit administratif auprès du
Tribunal fédéral que pour les décisions relatives à la résiliation du
contrat de travail.
Dispositions d¹exécution
En raison de l'ouverture qui la caractérise, la LPers doit être
concrétisée par des dispositions d¹exécution. Dans la mesure où la LPers
ne réserve pas l¹élaboration de dispositions d¹exécution au Conseil
fédéral, celui-ci peut déléguer ses compétences aux employeurs ou à des
services spécialisés. Des compétences de réglementer seront en premier
lieu déléguées à la Poste et aux CFF. Pour la délégation à des services
spécialisés, on pense en premier lieu à l'Office fédéral du personnel.
Timing
… Consultation officielle: mai à août 1998
… Message du Conseil fédéral aux Chambres fédérales: début 1999
… Débat dans les Chambres fédérales, délai de référendum: 1999 / 2000
… Mise en vigueur par le Conseil fédéral: mi-année 2000 pour le 1er
janvier 2001.

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6.5.1998