Allocution du Conseiller fédéral Arnold Koller (Albisgüetli)

Albisgüetli - Assemblée 1998 de l'UDC zurichoise

Allocution du Conseiller fédéral Arnold Koller,
Chef du Département fédéral de justice et police
Zurich, le 16 janvier 1998

Appel

En ce début d'année commémorative 1998, je me réjouis de passer une
soirée en votre compagnie et de m'adresser à vous.

Les 150 ans de l'Etat fédéral

Le Conseil fédéral a invité le peuple et les cantons à célébrer cette
année le 150e anniversaire de notre Etat fédéral. Une telle
commémoration a sa raison d'être. Elle offre l'occasion non seulement de
fêter, mais aussi de jeter un coup d'oeil rétrospectif et de regarder
vers l'avenir. Mais elle doit surtout nous faire prendre conscience que
la Suisse de 1998 repose encore et toujours sur l'assise de 1848.
L'année commémorative est donc une immense chance pour les Suissesses et
les Suisses de mieux se connaître et de se remémorer les grandes
réalisations politiques de leurs ancêtres. Comme le dit si justement le
proverbe, "ce que tu hérites de tes pères, mérite-le pour le posséder".
Mais nous voulons aussi réfléchir à la façon de continuer, et utiliser
la motivation de cette année commémorative au profit de la réforme de la
constitution. Ce faisant, nous fournirons en 1998 une contribution
importante à l'avenir de notre pays.

La question de notre identité, de ce qui nous unit, joue à cet égard un
rôle capital. Une identité nationale bien enracinée permet de surmonter
les crises. Je songe par exemple aux divisions confessionnelles des 16e
et 17e siècles. Sans la conscience confédérale, sans le souvenir
constant de ce qui cimentait déjà l'ancienne Confédération, le
Défensional de Will - et son effet conciliateur - n'aurait jamais vu le
jour en 1647. Les menaces de division et de désagrégation auraient pesé
en permanence sur la Confédération.

Cela est aussi vrai des années fatidiques 1847/48. Notre pays aurait pu
se déchirer après la victoire des radicaux sur les conservateurs dans la
guerre du Sonderbund. Or, il n'en a rien été. Car il s'est une fois de
plus trouvé des hommes réfléchis pour entretenir la volonté d'unité même
au plus fort de la crise. L'esprit de solidarité, développé et consolidé
durant des siècles par les Confédérés, a induit les vainqueurs comme les
vaincus à réfréner leurs passions. La conscience de l'avenir commun a
guidé le général Dufour tout au long de sa campagne, qui ne fit couler
que peu de sang. Les vainqueurs firent preuve de circonspection puisque
les petits cantons ruraux vaincus obtinrent les mêmes droits que les
grands cantons citadins victorieux. Malgré l'euphorie bien
compréhensible suscitée par son triomphe, la majorité ne commit pas les
erreurs de l'Helvétique, qui avait voulu imposer son modèle, au mépris
et en remplacement des traditions ancestrales. Les Confédérés
favorisèrent ensemble l'essor des idéaux de liberté, d'égalité et de
fraternité, que l'Helvétique avait introduits dans notre pays. Par
ailleurs, le moment était venu de transformer la flasque confédération
d'Etats en un Etat fédéral doté d'un pouvoir central. L'heure était au
renforcement du pouvoir fédéral.

La constitution de 1848 a procuré à la Suisse quadrilingue l'équilibre,
la paix et la prospérité que nous connaissons maintenant depuis 150 ans.
Elle a uni le pays. A vrai dire, elle a uniquement fourni le nouveau
moule indispensable à la refonte de l'ancienne Confédération. Elle était
un compromis moderne entre ce qui avait déjà fait ses preuves et la
nouveauté. D'une part, elle a rassemblé une nouvelle fois le pays autour
de ses idées fondamentales et éprouvées. D'autre part, elle a insufflé
un vent nouveau en instituant le bicamérisme emprunté à l'Amérique. Elle
a ainsi concilié la liberté et l'ordre, la stabilité et la volonté de
réformes. Elle a garanti les droits et les libertés du citoyen, la
liberté économique, tout en perpétuant l'indépendance traditionnelle des
cantons. Pour la première fois, le pays disposait, en tant qu'unité,
d'une véritable capacité d'action au niveau de la politique extérieure
et sur le plan militaire. La Suisse devint l'un des pays les plus
avancés du monde d'alors. Cette volonté d'unité et de modération s'est
avérée efficace. La Suisse a pu non seulement surmonter les vicissitudes
de l'"affaire" de Neuchâtel et de la guerre franco-allemande, mais aussi
et surtout s'affirmer au cours des deux Guerres mondiales. Notre volonté
de cohésion dans la liberté a également démontré sa solidité lors de la
terrible épreuve de la grève générale et durant les sombres années de
tyrannie rouge, noire et brune. Mais nous ne saurions aujourd'hui
oublier que, sans l'égalité et la fraternité, la liberté n'aurait jamais
pu s'enraciner en Suisse aussi.

Les grands défis de notre temps

Cette clairvoyance des fondateurs de l'Etat fédéral peut et doit être
pour nous une source d'enseignements! En effet, si nous entendons
perpétuer la Suisse en tant que modèle planétaire d'intégration
politique, en tant que démocratie directe moderne et en tant que place
économique prospère, nous devons renforcer la culture politique du
dialogue et de la conciliation. Certes, nous nous diviserons toujours
sur des idées, mais c'est toujours unis que nous affronterons les dures
réalités auxquelles se heurte notre communauté. Je ne fais pas ici
allusion à des questions particulières, mais bien aux grands problèmes
qui intéressent l'avenir de notre pays.

Je songe par exemple au secteur de l'asile.
Je songe aux finances fédérales et à la politique sociale.
Je songe à la question de l'intégration européenne.
Mais je songe également à la prochaine votation sur l'initiative pour la
protection génétique.

Le secteur de l'asile tout d'abord. Alors que les uns ne perçoivent que
les abus, les autres préconisent une pratique d'accueil plus généreuse.
Le Conseil fédéral entend poursuivre sa politique humanitaire
traditionnelle en matière d'asile mais aussi combattre les abus avec
cohérence. Le peuple suisse a également manifesté son soutien à cette
politique lors des votations populaires sur la loi fédérale instituant
des mesures de contrainte et sur l'initiative contre l'immigration
clandestine.

Bien sûr, je m'inquiète aussi du nombre des demandes d'asile qui, pour
la première fois depuis 1993, a de nouveau augmenté l'année dernière
pour atteindre le chiffre de 24'000. Toutefois, nous sommes encore loin
du nombre record - quelque 42'000 demandes - enregistré en 1991.

Aujourd'hui, nous avons la situation bien en mains en ce qui concerne la
procédure d'asile. Et des progrès décisifs ont également été réalisés
ces derniers temps dans le domaine de l'exécution:

Le rapatriement des ressortissants bosniaques qui avaient trouvé refuge
dans notre pays se déroule comme prévu. 11'140 personnes ont à ce jour
manifesté leur intention de rentrer au pays et 5'241 d'entre elles y
sont déjà retournées.

Le rapatriement des ressortissants de la République fédérale de
Yougoslavie peut désormais s'effectuer sur la base de l'accord bilatéral
de réadmission, entré en vigueur le 1er septembre 1997. Il a débuté
conformément au programme établi.

En outre, le nombre des départs - volontaires ou forcés - de requérants
d'asile déboutés a fortement augmenté en 1997. Cet accroissement est en
effet de 65%.

Actuellement, le Parlement débat d'une révision totale de la loi sur
l'asile. Elle introduira le principe de l'octroi d'une protection
provisoire. Toute personne ayant besoin de protection en raison
d'événements belliqueux dans son pays d'origine pourra être accueillie
provisoirement. Elle devra toutefois retourner dans sa patrie une fois
le danger écarté. De cette manière, la fastidieuse procédure d'asile et
de renvoi individuelle sera supprimée. Ce qui éliminera des charges
administratives inutiles. De 1986 à 1994, deux tiers des requérants
d'asile sont arrivés de Yougoslavie, de Turquie, du Sri Lanka et du
Liban, c'est-à-dire de régions en proie à la guerre, à la guerre civile
ou à des violations graves et généralisées des droits de l'homme. Le
nouveau principe de la protection provisoire est précisément conçu pour
ce genre de situations.

L'accroissement des flux de réfugiés constitue l'un des problèmes les
plus graves. Jamais encore on n'avait connu de migrations d'une telle
ampleur. Les causes de ces migrations sont étrangères à la Suisse. Nous
entendons continuer à accorder protection aux personnes persécutées;
l'année dernière, ce ne sont pas moins de 2'636 personnes que nous avons
pu soustraire à la torture et aux persécutions. Et c'est justement pour
que nous puissions poursuivre dans cette voie que nous entendons lutter
énergiquement contre toutes les formes d'abus. Le problème de l'asile et
des migrations requiert un engagement total de notre part. Nous devons
nous employer à résoudre ce problème en Suisse et à l'étranger. En
effet, nous ne pouvons seuls combattre les abus de manière suffisamment
efficace. C'est pourquoi, outre nos propres mesures de contrainte, nous
devons miser sur la collaboration internationale, en particulier sur
celle des pays voisins et de l'UE.

Il est également urgent de trouver un consensus en matière de politique
financière. Les pays de l'UE parviennent - sous la pression des critères
de Maastricht - à assainir leurs finances. Les Etats-Unis et le Canada
ont réussi à briser leur tendance à un endettement excessif. Ces
facteurs sont déterminants pour l'amélioration qualitative des centres
économiques et, à plus long terme, pour la création d'emplois. Nous
n'avons pas encore pu réaliser cette inversion de tendance. Au
contraire, l'endettement s'accroît toujours. Autrefois perçu comme un
élève modèle, notre pays est ainsi en passe de devenir le cancre de la
politique financière. Nous ne pourrons rien y changer tant que trop de
politiciens s'obstineront à penser qu'il suffit de puiser dans la poche
d'autrui. Le taux du déficit atteindra même 3,4% cette année. Au
palmarès des pays de l'UE, nous occuperions l'avant-dernier rang du
classement. Une telle politique nuit à notre place économique.

En Suisse, un état d'esprit plus conciliant est indispensable dans nos
relations avec l'UE également. Sept domaines font actuellement l'objet
de négociations bilatérales avec l'UE, car une majorité du peuple et des
cantons a rejeté l'EEE le 6 décembre 1992. Il s'agit de placer toute
notre énergie dans l'achèvement de ces négociations bilatérales.

De façon générale, la question de nos relations avec l'UE continue de
polariser notre pays. Si nous obtenons un succès dans les négociations
bilatérales, nous gagnerons du temps pour remédier au blocage de la
politique intérieure. Il ne saurait y avoir deux Suisses: l'une repliée
sur elle-même et réfractaire à tout changement et l'autre ouverte sur
l'extérieur et convaincue que son salut réside uniquement dans le
changement et dans une intégration à tout prix. Il s'agit d'éviter une
telle situation. De tels antagonismes pourraient en effet conduire à
l'éclatement de notre pays. Une politique intérieure intelligente et une
politique extérieure crédible commandent donc de se concentrer d'abord
et pleinement sur les négociations bilatérales.

La prochaine votation sur l'initiative pour la protection génétique
mettra elle aussi notre démocratie directe à l'épreuve. Car, là où le
savoir fait défaut les guerres d'opinions se mènent d'autant plus
aisément. Celles-ci conduisent toutefois rapidement dans une impasse,
ainsi que l'a clairement montré le débat sur l'énergie nucléaire. Il
faut examiner à fond les chances et les dangers que présentent les
manipulations génétiques pour être en mesure de peser le pour et le
contre de cette nouvelle et importante technologie. Lorsque le problème
ne peut être appréhendé dans toute sa portée, il devient très tentant de
pratiquer la politique de l'autruche. Eu égard aux risques
incontestables que présente cette technologie, on cherchera alors à
réagir par des interdictions totales. On pensera ainsi garantir la
sécurité. Or, à elles seules, les interdictions totales ne sont pas de
nature à canaliser le progrès scientifique. Le dévier vers l'étranger
n'est pas une solution et peut même représenter une lourde perte.
L'enjeu ne concerne pas seulement la recherche et la place industrielle
suisses ainsi que les emplois; il y va également de la possibilité pour
l'Etat conscient de ses responsabilités d'orienter et de contrôler les
activités prometteuses du génie génétique.

La réforme de la constitution fédérale

Mesdames et Messieurs,

Je reviens à l'année commémorative 1998. Celle-ci doit être l'occasion
non seulement de nous replonger dans le passé, mais aussi de construire
l'avenir. Le Parlement entamera une session extraordinaire lundi
prochain. Les Chambres débattront du projet de nouvelle constitution
fédérale. Cette constitution mise à jour est le cadeau d'anniversaire
que le peuple suisse offre à lui-même et aux générations futures. Elle
renforcera les valeurs fondamentales de notre pays, qui nous ont apporté
la liberté, la prospérité et la paix. Elle nous aidera à mettre de
l'ordre dans notre édifice. Elle contribuera à redonner à la population
la conscience de ce qui nous unit et de ce qui doit être réformé en
fonction des transformations du monde, de manière à ce que la réussite
de notre petit Etat soit assurée à l'avenir également.

Nombreux sont ceux qui se demandent s'il n'y a vraiment rien de plus
urgent à faire ?
Pourquoi une révision totale de la constitution fédérale aujourd'hui
justement ? Ces questions alimentent les conversations depuis plus de 30
ans déjà!

Cette réforme constitutionnelle arrive au bon moment. Deux raisons
principales plaident en sa faveur:

En 1987, le Parlement a donné au Conseil fédéral le mandat précis de
mettre à jour la constitution fédérale. Le Conseil fédéral a rempli ce
mandat. Il a présenté aux Chambres l'arrêté fédéral relatif à une mise à
jour de la constitution fédérale. Le texte de la constitution mise à
jour exprime avec une clarté accrue la conception suisse de l'Etat.

A elle seule, la mise à jour de la constitution fédérale ne suffit
toutefois pas. D'autres interventions sont nécessaires. Les institutions
de notre Etat datent du siècle dernier. Des réformes s'avèrent
nécessaires pour assurer l'avenir de notre petit Etat fondé sur la
démocratie directe. C'est pourquoi, le Conseil fédéral entend réaliser
la réforme de la constitution dans le cadre d'un processus dynamique et
ouvert sur l'avenir, dont la mise à jour est le point de départ.
Viendront peu à peu s'y ajouter les réformes de la justice, des droits
populaires, du fédéralisme et du gouvernement.

La réforme constitutionnelle présente d'importants avantages:

Premièrement, elle permet à notre pays de faire le point. La réforme
constitutionnelle nous oblige à nous accorder, en toute franchise, sur
les aspects essentiels de la Suisse. Elle permet à tous les citoyens et
citoyennes de prendre à nouveau conscience des éléments fondamentaux de
notre Etat que sont l'Etat de droit libéral, le fédéralisme, la
démocratie directe et l'Etat social moderne. Elle permet de confirmer ou
d'adapter aux nouvelles circonstances des décisions de principe arrêtées
précédemment. Nous nous imprégnons de notre identité. Cela est
particulièrement important aujourd'hui, alors que des questions
cruciales pour notre avenir nous font sentir le besoin d'union et
d'explication.

Deuxièmement, la réforme constitutionnelle nous permet d'explorer le
processus conciliateur de la démocratie directe. La votation elle-même
est une chance. Nous pouvons et nous entendons renouveler le contrat
social qui nous lie. La démocratie doit être constamment vécue et
expérimentée. Notre Confédération s'en trouvera renforcée.

Troisièmement, la constitution fédérale mise à jour sera un véritable
repère pour les citoyennes et les citoyens. Elle indiquera à chacun ce
que veut la société, ce que sont les droits et les devoirs de
l'individu, comment fonctionne l'Etat. Ainsi, les Suissesses et les
Suisses pourront de nouveau appréhender et comprendre notre pays.

La meilleure connaissance de notre Etat et de nous-mêmes nous aidera
également à résoudre plus facilement les pressants problèmes politiques
évoqués précédemment.

Quatrièmement, la constitution réformée facilitera la conduite du
processus politique, car elle énonce des règles du jeu claires et des
valeurs constantes.

Comment la réforme de la constitution fédérale se poursuivra-t-elle
concrètement ?

Un premier projet concerne la mise à jour proprement dite. C'est à juste
titre que nous sommes orgueilleux du caractère vivace de notre
constitution. A 140 reprises depuis la révision totale de 1874, elle a
pu être adaptée aux changements de situations et d'exigences. Cette
capacité d'adaptation a malheureusement nui à la clarté et à
l'intelligibilité du texte constitutionnel. Chacun peut s'en convaincre
en feuilletant la constitution en vigueur. Il constatera qu'elle manque
de cohésion, qu'elle est parfois difficilement compréhensible et en
partie surannée. On y trouve par exemple pêle-mêle des dispositions
consacrées aux taxes de mariage, à l'impôt sur la bière et à l'impôt sur
la valeur ajoutée. Des liens essentiels sont souvent difficiles à
établir. Ainsi, les grandes lignes de la répartition des tâches entre
Confédération et cantons ne sont-elles guère perceptibles. Des points
fondamentaux, qui dans notre quotidien vont de soi, tels que la
protection de la dignité humaine, de la vie familiale et de la sphère
privée, la liberté d'opinion et de réunion, y font défaut.

Nous avons repris dans la constitution mise à jour le droit
constitutionnel jusqu'ici non écrit. Et pourtant, la constitution
fédérale est devenue plus courte d'un tiers environ. Cela démontre à
quel point il a fallu élaguer. Cette opération rend également superflues
des votations populaires portant sur des vétilles, telles que
l'abrogation de l'obligation de rachat des appareils à distiler.

Outre le projet de mise à jour, les Chambres traiteront deux projets
distincts: la réforme des droits populaires et la réforme de la justice.
Nous entendons ainsi préserver la capacité de fonctionnement de notre
Etat et de ses institutions au cours du siècle prochain également.

La réforme des droits populaires consolidera la démocratie directe. Elle
est un principe intangible, une valeur fondamentale de notre pays. Les
doits populaires représentent en effet la caractéristique essentielle de
la Suisse. Ils ne sont pas remis en question.

Cependant, la démocratie directe ne reste vivante que si elle est
régulièrement adaptée aux circonstances nouvelles. Un coup d'oeil à
l'histoire en témoigne. Les droits populaires ont constamment été
adaptés aux nouvelles exigences. En 1874, le référendum législatif a été
introduit, suivi de l'initiative populaire en 1891 et du référendum en
matière de traités internationaux en 1921. En 1977, ce dernier a été
aménagé différemment.

Le système actuel des droits populaires comporte manifestement des
lacunes. Les récents débats parlementaires sur l'unité de la matière,
sur l'interdiction de la rétroactivité, sur le respect du droit
international contraignant l'ont bien montré. Jusqu'à présent, toutes
les tentatives de remédier isolément à ces carences ont régulièrement
abouti à une impasse.

Le train de réformes préparé par le Conseil fédéral prévoit une nette
extension des droits de participation. Une initiative populaire
générale, un référendum facultatif élargi en matière internationale
ainsi qu'un référendum facultatif en matière administrative et
financière seront introduits. Afin de préserver l'équilibre entre les
droits de participation du peuple et la capacité d'action de l'Etat, le
nombre de signatures exigées pour l'initiative et le référendum devra
être augmenté. Seule cette mesure permet de développer sensiblement les
droits populaires liés à la démocratie directe. Si l'on songe que le
nombre des votations populaires a augmenté de 80 % durant la dernière
législature, il devient évident qu'une extension purement quantitative
des votations populaires ne saurait être une solution. Le Conseil
fédéral souhaite que le peuple puisse se prononcer sur toutes les
questions importantes. Ce qui n'est manifestement pas le cas
aujourd'hui.

On peut raisonnablement exiger que celui qui entend déplacer 4,5
millions d'électeurs aux urnes démontre que le problème qu'il soulève
intéresse réellement le peuple.

La réforme de la justice contribuera elle aussi à améliorer notablement
la vie de notre communauté. Nos tribunaux suprêmes souffrent d'une
surcharge chronique. L'esprit procédurier s'est développé. Les
procédures s'étendent souvent sur une période trop longue. Il est
difficile de se retrouver dans le système des voies de droit. En même
temps, on attend toujours davantage de la justice, car l'ordre juridique
devient plus complexe.

Le besoin d'intervention est incontesté. L'augmentation des effectifs
n'est pas une solution, car le Tribunal fédéral assume d'importantes
fonctions dirigeantes. Il doit continuer de veiller à l'application
uniforme du droit fédéral. Il doit toujours être en mesure de développer
notre droit lors de son application.

C'est pourquoi nous avons opté pour une solution axée sur l'essentiel.
Un garantie d'accès au Tribunal fédéral sera désormais inscrite dans le
texte constitutionnel pour les litiges et les questions juridiques
d'importance fondamentale. Pour cela, il convient cependant de prévoir
des mesures aptes à décharger efficacement le Tribunal fédéral. Il est
totalement injustifié de prétendre que celui-ci ne pourra ainsi plus
être à la disposition des "gens ordinaires". En effet, une garantie
générale d'accès au juge figurera désormais dans la constitution. Elle
reconnaît à chacun le droit de faire juger un litige par une autorité
judiciaire.

Pour renforcer la fonction dirigeante du Tribunal fédéral, il faudra
désormais permettre à celui-ci d'examiner également si les lois
fédérales et les arrêtés fédéraux de portée générale sont compatibles
avec les droits constitutionnels. Tout citoyen aura ainsi la possibilité
de faire valoir ses droits constitutionnels.

Mesdames et Messieurs,

Notre petit Etat prospère plonge toujours l'essentiel de ses racines
dans le terreau de la Constitution fédérale de 1848. A l'occasion de la
commémoration des 150 ans de l'Etat fédéral, il s'agira de renouveler ce
fondement commun dans la conscience de notre peuple. Nous entendons
également protéger des revers et ancrer dans une nouvelle constitution
tout ce que nous avons créé et développé ensemble au cours de ces 150
années. Mais nous voulons aussi donner à nos institutions étatiques,
vieilles de 150 ans, un nouveau lustre qui, nous en sommes convaincus,
assurera leur avenir et perpétuera la fierté légitime qu'elles nous
inspirent.

En réalisant ces objectifs, nous poursuivrons, selon les critères de
notre époque, l'oeuvre admirable des fondateurs de notre Etat fédéral,
pour le bien de la Suisse et pour notre bien à tous.