Arrêté fédéral instituant des mesures visant à équilibrer le budget
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Arrêté fédéral instituant des mesures visant à équilibrer le budget
1 Remarques préliminaires
La présente documentation se fonde sur le message du Conseil fédéral
concernant un arrêté fédéral instituant des mesures visant à
équilibrer le budget (objectif budgétaire 2001). Ce message sera
soumis au premier conseil l'automne prochain.
2 Point de la situation
Au début des années nonante, les déficits des finances publiques ont
atteint des niveaux sans précédent. Les trois échelons étatiques
connaissent des problèmes budgétaires, toutefois l'état des finances
fédérales est particulièrement grave.
Des études montrent que les problèmes budgétaires de la Confédération
sont essentiellement dus à une politique délibérée et non à la
morosité conjoncturelle. En d'autres termes, la reprise économique ne
gommera pas automatiquement les excédents de dépenses. Les nouvelles
tâches et les augmentations du montant des crédits décidées ces
dernières années, ainsi que les faiblesses structurelles de notre
système fiscal se sont traduites par des déficits élevés et par un
accroissement permanent de l'endettement.
Un Etat efficace et social requiert des finances publiques saines. La
stabilité sociale, économique et politique va de pair avec des oeuvres
sociales et des infrastructures dont le financement est solide. Cela
est vrai également en ce qui concerne la formation, la santé, la
sécurité intérieure et extérieure, ainsi que la défense des intérêts
suisses à l'étranger. Des finances dans un état déplorable réduisent à
néant la liberté d'action de l'Etat sur le plan politique. Empêcher la
dérive des finances ne constitue donc pas un but en soi, mais une
tâche capitale de l'Etat.
Chacun est concerné par l'endettement de l'Etat. Actuellement, la
dette de la Confédération s'élève à près de 90 milliards de francs. De
1993 à 1996, le montant cumulé des déficits a atteint 20 milliards de
francs. Selon le budget pour 1997, la Confédération dépensera cette
année 3,3 milliards au titre du service de la dette, c'est-à-dire
davantage que la somme totale consacrée à la formation et à la
recherche fondamentale. Par ailleurs, la charge d'intérêts s'accroît
au même rythme que la dette. Cela touche tous les citoyens, étant
donné que les moyens financiers en question ne sont pas disponibles
pour d'autres tâches étatiques.
Le développement fulgurant de la dette de l'Etat coïncide avec des
mutations rapides et profondes en Suisse et à l'étranger. Depuis la
dernière guerre, nous n'avions plus connu de crise économique aussi
grave. Le chômage et la montée des tensions sociales ont un impact sur
de nombreuses familles de notre pays, avec pour conséquence un
durcissement du climat politique intérieur. Dans le même temps,
l'environnement économique mondial s'est transformé radicalement. Les
mots-clés suivants ont la cote: globalisation, concurrence effrénée et
changement perpétuel. L'économie mondiale a imposé de nouvelles lois.
La bonne réputation des places économiques et financières
traditionnelles n'est plus un critère. Les investisseurs
internationaux évaluent les marchés nationaux d'après leurs
performances réelles. Les Etats fortement endettés voient leur capital
confiance se réduire. Cela concerne également directement la Suisse et
sa population.
Aujourd'hui, le maintien de notre efficacité politique et économique
constitue un défi majeur pour le Conseil et pour le Parlement. Il en
sera également ainsi à l'avenir. Le Conseil fédéral a par conséquent
défini, dans le programme de la législature 1995-1999, un objectif
budgétaire clair: équilibrer le budget de la Confédération. Grâce à
l'objectif budgétaire 2001, il entend briser la spirale de
l'endettement. Si la dette continuait de s'amplifier au rythme actuel,
nous irions en effet à la ruine.
3 Perspectives financières
Les perspectives financières soulignent clairement la surcharge
structurelle du budget fédéral. En dépit de coupes radicales, les
déficits atteindront probablement cinq ou six milliards, voire plus,
ces prochaines années, bien que le budget et le plan financier
reposent sur des hypothèses économiques plutôt optimistes.
Tableau 1: Indicateurs des finances fédérales
1990 1997 1998 1999 2000
€ Quote-part de la Confédération (% PIB) 10,1 11,7 12,0 11,4 11,3
€ Quote-part d'impôt (% PIB) 9,3 9,3 9,5 9,4 9,5
€ Déficit ou excédent (% PIB) +0,3 -1,5 -1,5 -1,3 -1,2
€ Dette (% PIB) 12,3 24,7 25,2 25,5 25,7
€ Intérêts (% des dépenses) 5,8 7,6 8,5 9,0 9,2
Les indicateurs financiers montrent également que la situation demeure
préoccupante. La quote-part de la Confédération (dépenses en % du PIB)
tend certes à diminuer, elle reste cependant à un niveau élevé,
supérieur à onze pour cent. La quote-part d'impôt (recettes fiscales
en % du PIB) s'est légèrement accrue par rapport à la première moitié
des années nonante, avant tout du fait de l'introduction de la TVA et
de l'augmentation des droits d'entrée sur les carburants. La
quote-part des déficits de la Confédération, qui oscille entre 1,2 et
1,5 pour cent, est trop élevée. Elle dépasse encore le niveau de 1976,
année marquée par une forte récession. L'endettement reste certes
modéré en comparaison internationale. Cependant, le fort accroissement
de la dette de la Confédération est inquiétant. Cette évolution
préoccupante se reflète également dans la forte augmentation des
charges d'intérêts qui ne cesse de réduire la marge de manoeuvre en
matière de politique budgétaire.
4 Programme financier global du Conseil fédéral
Par le biais du Programme de la législature 1995-1999, le Conseil
fédé-ral a soumis au Parlement un programme financier global visant à
rééquilibrer le budget de la Confédération d'ici le début de la
prochaine décennie. Les principaux volets de ce programme sont les
suivants:
€ une stratégie d'assainissement des finances fédérales déployant ses
effets sur les dépenses (objectif budgétaire 2001), étant entendu que
les coupes budgétaires et les programmes d'économies traditionnels
devront de plus en plus être complétés par des réformes structurelles;
€ une consolidation financière des assurances sociales; et
€ des mesures en matière de recettes se limitant à assurer le
financement des projets d'infrastructure des trans-ports publics, de
l'AVS et de l'AI. Par ailleurs, la part du salaire prélevée pour
financer l'assurance-chômage devra être maintenue à trois pour cent
au-delà de l'an 2000.
Les milieux consultés se sont déclarés favorables à cette stratégie.
L'équilibre budgétaire visé et la manière de l'atteindre en tenant
compte de la situation conjoncturelle ont été largement approuvés.
5 Objectif budgétaire 2001
Le déficit budgétaire devra avoir été éliminé dans une large mesure
d'ici 2001. Le Conseil fédéral entend inscrire cet objectif dans la
constitution. Le Conseil fédéral et le Parlement seront tenus de
tailler dans les dépenses si l'objectif est raté.
Une disposition constitutionnelle transitoire obligera le Conseil
fédéral et le Parlement à mener une politique d'assainissement
contraignante. Cette disposition visera à éliminer dans une large
mesure les déficits annuels d'ici 2001. L'objectif sera considéré
comme atteint lorsque l'excédent de dépenses du compte financier ne
dépassera pas deux pour cent des recettes, soit environ un milliard de
francs. Un objectif intermédiaire est fixé pour 1999: un déficit
s'élevant au maximum à quatre milliards de francs.
Si ces objectifs sont ratés, le Conseil fédéral devra proposer un
train d'économies. Le Parlement pourra certes amender certains points
des propositions d'économies, mais pas le montant total des économies.
Les mesures d'économies contraignantes exerceront en premier lieu un
effet préventif.
Les objectifs relatifs au budget et au compte inscrits dans la
constitution formeront un cadre général. L'objectif budgétaire 2001 ne
se bornera pas à fixer clairement la marche à suivre, il améliorera
également la vision comptable de la Confédération et il conférera aux
mesures d'économies la force légale nécessaire.
51 Objectif et échéance
Le solde du compte financier a été retenu pour fixer l'objectif
budgétaire. Les dépenses d'investissement ne seront pas traitées
séparément.
Les priorités de la politique budgétaire sont fixées sur la base du
compte financier. Ce dernier figure au premier plan lors des travaux
annuels d'établissement du budget et du plan financier, il contient
des données permettant d'évaluer les retombées des finances fédérales
sur l'économie. La croissance de l'endettement dépend directement de
l'excédent de dépenses du compte financier. L'objectif budgétaire 2001
s'oriente par conséquent sur le solde du compte financier.
Les dépenses d'investissement ne feront pas l'objet d'un traitement
séparé. Les dépenses consacrées aux grands projets d'infrastructure
seront également soumises au nouveau régime constitutionnel. Un
traitement particulier soustrairait ce domaine aux efforts
d'économies. Cela aurait des conséquences défavorables sur le plan
budgétaire ainsi qu'à long terme sur le plan économique.
L'objectif budgétaire 2001 n'aura pas d'incidence sur la fixation des
priorités. Des crédits d'engagement et des plafonds de dépenses
permettront d'asseoir le financement de projets importants sur une
base supportable à long terme et calculable. L'arrêté fédéral
instituant des mesures visant à équilibrer le budget n'empêchera et ne
compliquera pas les travaux d'étude des projets d'infrastructure. Le
fonds destiné aux transports garantira la continuité dans ce domaine
primordial.
D'ici 2001, le déficit devra être ramené à 2 pour cent des recettes ou
à environ un milliard. Un objectif intermédiaire est fixé pour 1999:
un excédent de dépenses ne dépassant pas 4 milliards.
Il ne faudra pas obligatoirement éliminer totalement le déficit. Un
déficit de 2 pour cent procure une certaine marge de manoeuvre
permettant d'atténuer les influences conjoncturelles sur le budget
sans devoir prolonger les délais (voir chiffre 53). Cela ne signifie
pas qu'on renoncera à supprimer totalement les excédents de dépenses.
Cependant, il sera possible dans ces conditions d'abroger la
disposition constitutionnelle transitoire et de la remplacer par
l'article constitutionnel de durée indéterminée sur le frein à
l'endettement (voir chiffre 7). Un déficit représentant deux pour cent
des recettes correspond en gros au montant des propres investissements
de la Confédération. Le financement de ces dépenses par des emprunts
est également soutenable économiquement.
L'objectif budgétaire vise à rééquilibrer les finances fédérales d'ici
2001. Ce calendrier est certes ambitieux, il devrait cependant pouvoir
être tenu moyennant des efforts appropriés. Du point de vue économique
et social, il ne conviendrait pas d'avancer plus vite. Une allure plus
rapide ne serait pas non plus possible politiquement.
52 Mesures à prendre si les objectifs sont ratés
Si les objectifs en matière de solde du compte ne sont pas atteints,
le Conseil fédéral et le Parlement devront agir et arrêter des
économies supplémentaires.
Les lois qui ne prévoient pas de sanction en cas de violation n'ont
qu'une efficacité limitée, comme le montre clairement l'article 42bis
de la constitution. Cet article précise que la Confédération doit
amortir le découvert de son bilan, qui est comparable au report des
pertes d'une entreprise. L'évolution du découvert du bilan survenue
ces dernières années - 1990: 17,5 milliards; 1996: 47,2 milliards -
prouve qu'une disposition constitutionnelle ou la possibilité de
prendre des sanctions ne suffisent pas.
L'arrêté fédéral instituant des mesures visant à équilibrer le budget
prévoit que si les objectifs ne sont pas atteints, le Conseil fédéral
fixera le montant supplémentaire qu'il s'agit d'économiser. A cet
effet, il décidera des économies supplémentaires qui sont de son
ressort. Dans le même temps, il proposera au Parlement des
modifications de lois et d'arrêtés fédéraux de portée générale afin
d'obtenir des allégements supplémentaires. Le Parlement sera lié par
le montant total des économies fixé par le Conseil fédéral, il pourra
cependant établir des priorités politiques dans les limites de ce
montant. Les conseils traiteront le programme de mesures d'économies
supplémentaires durant la même session et selon la procédure
d'urgence.
L'ampleur des efforts supplémentaires d'économies dépendra de
l'objectif en matière de déficit inscrit dans la constitution et du
délai supplémentaire qui ne devra pas dépasser deux ans. Ce
prolongement des délais est nécessaire pour atteindre l'objectif, car
la mise en oeuvre de nouvelles mesures d'économies prendra un certain
temps.
Dans le cadre de l'exécution du budget, le Conseil fédéral devra
cependant déjà saisir les occasions d'empêcher à titre préventif que
les objectifs ne soient pas atteints. A cet effet, il pourra bloquer
des crédits d'engagement ou des crédits de paiement déjà autorisés,
toutefois les prestations formellement garanties et les prétentions
fondées sur des dispositions légales échapperont aux coupes.
53 Aspects conjoncturels
Afin de tenir compte adéquatement des impératifs conjoncturels, les
délais impartis pour atteindre les objectifs (1999 et 2001) peuvent
être prolongés pour une durée totale de deux ans au maximum.
L'assainissement des finances fédérales constitue une entreprise
majeure. Il devra cependant s'opérer autant que possible en fonction
des impératifs conjoncturels. Par conséquent, les délais en matière de
réalisation des objectifs (1999 et 2001) devront pouvoir être
prolongés en cas de récession.
Etant donné que le retour à l'équilibre budgétaire est prioritaire, il
ne doit pas être possible de le différer à volonté en prolongeant les
délais. Ces derniers pourront ainsi être prolongés pour une durée
totale n'excédant pas deux ans. Cette restriction se justifie
également du fait qu'un délai supplémentaire de deux ans sera de toute
façon accordé pour mettre en oeuvre le “train d'économies² requis si
les objectifs inscrits dans la constitution ne sont pas atteints (voir
chiffre 52). Par ailleurs, on ne pourra guère parler de problèmes
conjoncturels en cas de persistance d'une faible croissance
économique.
Il se pourrait par conséquent qu'un excédent de dépenses ne
représentant pas plus de deux pour cent des recettes ne devienne une
réalité qu'en 2005 si les possibilités de prolonger les délais pour
des motifs conjoncturels étaient utilisées intégralement. Cela se
produirait si les délais étaient prolongés de deux ans pour des motifs
conjoncturels et si l'objectif n'était pas atteint en 2003. En pareil
cas, le Conseil fédéral devrait définir les économies supplémentaires
d'une manière telle que l'objectif soit atteint avec un retard de deux
ans au maximum, c'est-à-dire en 2005.
54 Votation populaire et entrée en vigueur
L'objectif budgétaire 2001 contient en fait deux objectifs: l'un pour
2001 et l'autre pour 1999. L'arrêté fédéral entrera en vigueur
immédiatement après avoir été accepté par le peuple et les cantons. Il
s'agit d'oeuvrer en sorte que le budget pour 1999 soit déjà établi en
tenant compte de l'objectif budgétaire 2001. Ce n'est qu'ainsi que
l'on connaîtrait déjà, lors de l'examen et de l'approbation du budget
pour 1999, les conséquences d'une non réalisation des objectifs. Dans
cette optique, il serait judicieux que le peuple puisse se prononcer
d'ici à l'été 1998. Théoriquement, un scrutin pourrait avoir lieu
jusqu'à fin 1999. Dans ce cas, l'arrêté fédéral s'appliquerait déjà au
résultat du compte de 1999, année de l'objectif intermédiaire.
55 Ampleur de l'assainissement requis
Les données disponibles actuellement montrent que l'objectif
budgétaire 2001 ne pourra être atteint qu'en décidant un train
d'économies se montant à 2 milliards et en réduisant de 1,5 milliard
les demandes des départements.
Au travers de l'objectif budgétaire 2001, le Conseil fédéral entend
rééquilibrer le budget d'ici 2001, c'est-à-dire ramener les déficits à
un niveau acceptable. La réalisation de l'objectif sera facilitée par
des réformes structurelles, notamment par la réforme de
l'administration et par le nouveau système de péréquation financière,
ce dernier n'entraînera toutefois pas d'économies importantes avant
2001. Le Conseil fédéral escompte en outre que l'analyse critique à
laquelle ont été soumis les subventions ainsi que les normes et
standards applicables aux constructions fédérales et à la construction
des routes nationales se traduira par un allégement du budget.
Les réformes structurelles visent à simplifier l'organisation, la
gestion et le déroulement des opérations au niveau de l'administration
et à répartir plus adéquatement les tâches et les compétences entre la
Confédération, les cantons et les autres bénéficiaires de subventions.
Elles sont une des conditions d'un Etat efficace. Il s'agit donc de
les réaliser dans les meilleurs délais. Cela s'applique notamment au
rapport sur les subventions qui est maintenant disponible: la mise en
oeuvre systématique des mesures proposées devrait à long terme alléger
le budget de la Confédération de quelques centaines de millions.
Les réformes ne doivent cependant pas donner la fausse impression que
leur mise en oeuvre dispensera le Conseil fédéral et le Parlement de
décider d'autres mesures d'économies. Ces réformes ne permettront de
loin pas d'économiser le montant global nécessaire. Par ailleurs, les
économies potentielles ne pourront être réalisées que partiellement
d'ici à 2001.
L'équilibre budgétaire ne pourra pas être atteint sans des mesures
radicales d'économies dans les principaux groupes de tâches de la
Confédération. Pour appliquer ces mesures d'économies, le Conseil
fédéral et le Parlement devront prendre d'autres décisions. La
disposition constitutionnelle transitoire proposée n'est en effet
qu'un instrument indiquant la voie à suivre pour équilibrer le budget.
A elle seule, elle n'entraîne aucune économie. Le couteau est certes
aiguisé, mais il n'a pas encore été utilisé.
Au cours des semaines et des mois à venir, le Conseil fédéral devra
définir exactement où il y a lieu de procéder à des coupes, car le
budget pour 1999 devra être conforme à la constitution, c'est-à-dire
que le déficit escompté ne devra pas dépasser 4 milliards.
6 Rapport entre l'objectif budgétaire et le programme
d'investissements
Le programme d'investissements n'entraîne qu'une augmentation
temporaire des dépenses, il ne compromet donc pas l'objectif
budgétaire 2001.
Le programme d'investissements occasionnera quelque 550 millions de
dépenses supplémentaires à la Confédération et il déclenchera à court
terme des commandes se montant à 2,4 milliards. Comme le train de
mesures de relance déploiera des effets à court terme et ne
s'accompagnera pas de coûts secondaires, il se justifie, même du point
de vue budgétaire. Si les cantons, les communes et la Confédération
tirent à la même corde, ce programme aura certainement dans l'ensemble
des retombées favorables sur la conjoncture. Etant donné qu'il s'agit
de dépenses uniques qui se traduiront le cas échéant par une baisse
des frais d'exploitation, ce programme n'est pas en contradiction avec
l'objectif budgétaire 2001 du Conseil fédéral.
7 Rapport entre l'objectif budgétaire et le frein à l'endettement
Le frein à l'endettement prendra le relais de l'article
constitutionnel temporaire concernant l'objectif budgétaire 2001. Il
permettra de garantir la pérennité des résultats obtenus en matière de
consolidation budgétaire.
Le frein à l'endettement suppose que le budget soit largement
équilibré sur le plan structurel. Une fois ce stade atteint, des
dispositions de durée indéterminée inscrites dans la constitution et
dans la loi sur les finances de la Confédération serviront à assurer
que les excédents de recettes et de dépenses se compensent durant un
cycle conjoncturel.
L'idée d'un frein à l'endettement a été très bien accueillie lors de
la consultation qui s'est déroulée en automne 1995. La grande majorité
des milieux consultés se sont déclarés favorables à des mesures
institutionnelles destinées à limiter les déficits et l'endettement.
Par ailleurs, la consultation a montré que le frein à l'endettement
devra tenir compte d'une limitation de la quote-part de l'Etat et
qu'une éventuelle restriction de la souveraineté du Parlement en
matière budgétaire était controversée.
Le Conseil fédéral présentera un message concernant le frein à
l'endettement dès que le peuple et les cantons auront accepté
l'objectif budgétaire 2001.
8 Résumé
Faute de mesures correctrices, les déficits risquent de continuer de
se chiffrer par milliards ces prochaines années. On ne peut pas rester
les bras ballants face à une telle évolution si on veut une Suisse
compétitive et sociale. La compétitivité, la stabilité économique, la
pérennité des assurances sociales et une économie performante ne se
conçoivent pas sans des finances publiques saines. L'élimination des
déficits n'est donc pas une tâche de nature budgétaire, mais une
mission essentielle de l'Etat.
Le Conseil fédéral est conscient du fait que la voie proposée pour
équilibrer le budget ne sera pas facile à suivre. A lui tout seul,
l'objectif budgétaire 2001 ne débouche sur aucune économie. Pour
atteindre les objectifs fixés, il s'agit de procéder à des coupes
notables dans tous les groupes de tâches importants de la
Confédération. Au cours des semaines et des mois à venir, le Conseil
fédéral devra définir exactement où se feront les coupes, car il
faudra que le budget pour 1999 soit conforme à la constitution. Par
ailleurs, le budget pour 1998 devra déjà être établi à la lumière de
l'objectif budgétaire 2001. Si le déficit atteignait un niveau
excessif l'année prochaine, il serait illusoire de vouloir atteindre
l'objectif intermédiaire.
