Modification de la loi sur la protection de l'environnement - documentation de presse

Berne, en mai 1997

Modification
de la loi sur la protection de l'environnement
(LPE)

A	Evolution de la politique environnementale

B	Révision de la LPE

C	Ordonnances d'application

 A	Evolution de la politique environnementale
Nul ne contestera qu'en matière de protection de l'environnement, la
Suisse dispose aujourd'hui d'une législation bien étayée, efficace et
moderne. Celle-ci prend ses racines dans l'ancienne loi fédérale du 11
octobre 1902 concernant la haute surveillance de la Confédération sur la
police des forêts. Actuellement, les principaux actes législatifs dans le
domaine de l'environnement sont la loi fédérale sur la protection de la
nature et du paysage, la loi sur les forêts, qui a remplacé l'ancienne
loi sur la police des forêts, la loi sur la protection des eaux, la loi
sur la pêche et la loi sur la protection de l'environnement. Ces actes
législatifs n'ont pas été sans répercussions sur l'environnement.
L'impact de la politique environnementale suisse a été déterminant.
Ainsi, la surface totale des forêts a pu être préservée, la qualité des
lacs et des cours d'eau ne cesse de s'améliorer, les montagnes de déchets
diminuent, les marais et les sites marécageux d'une beauté particulière
et d'importance nationale sont désormais strictement protégés,
l'utilisation de diverses substances dangereuses pour l'environnement a
été considérablement réduite. Ces succès ne doivent toutefois pas
occulter les difficultés actuelles, imputables notamment aux instruments
classiques d'obligation et d'interdiction de police. Ces instruments
touchent visiblement à leurs limites:
· les obligations et interdictions supplémentaires coûtent toujours plus
alors que la population et les milieux économiques sont de moins en moins
prêts à accepter de nouvelles contingences, étant donné la quantité
actuelle des réglementations;
· les subventions et les contributions vont à l'encontre du principe du
pollueur-payeur;
· l'austérité budgétaire de la Confédération et des cantons appelle un
démantèlement des subventions et des contributions;
· la responsabilité individuelle doit être encouragée.
Il convient donc de remédier à ces défauts en introduisant de nouveaux
instruments. A cet effet, la Confédération fixera désormais les
conditions-cadres et les objectifs à atteindre, en déléguera autant que
possible la mise en oeuvre et l'application aux cantons et aux milieux
économiques et instaurera un climat d'incitation et de coopération en
favorisant les synergies plutôt que la confrontation. Un nouveau chapitre
s'ouvre donc dans la politique environnementale de la Suisse. Cette
nouvelle politique repose sur les principes fondamentaux suivants:
· les instruments économiques (p.ex. taxes d'incitation sur les composés
organiques volatils);
· la responsabilité individuelle (p.ex. système volontaire d'écolabel ou
d'audit environnemental);
· la collaboration (p.ex. avec les milieux économiques et les cantons);
· le principe du pollueur-payeur (p.ex. réduction des subventions).
Ce changement de cap s'intègre harmonieusement dans le concept de
développement durable qui, depuis le sommet de Rio de 1992, est devenu le
fil conducteur de toute politique environnementale axée sur l'avenir. En
effet, ses éléments majeurs sont l'internalisation des coûts
environnementaux, l'intégration de l'économie et de l'écologie, ainsi que
la prise en considération simultanée et équitable des intérêts
économiques, écologiques et sociaux. Grâce à une collaboration active
dans le cadre des organisations internationales, la Suisse tente
d'assumer ses responsabilités découlant du sommet de Rio, c'est-à-dire sa
part de responsabilité pour ce qui est des problèmes environnementaux
globaux. Notre pays s'engage dans le suivi des conventions signées à Rio
sur les changements climatiques et la conservation de la diversité
biologique, ainsi que dans la mise en oeuvre de l'Agenda 21, un programme
à l'échelon mondial pour un monde durable au XXIe siècle.
La loi révisée de 1995 sur la protection de l'environnement s'inscrit
dans le droit fil de ce changement de cap global et constitue la première
série de normes applicables au domaine de l'environnement.

 B	Révision de la loi sur la protection de l'environnement
1.	Genèse de la loi
Le 6 juin 1971, peuple et cantons ont adopté à une écrasante majorité
l'introduction du nouvel article 24septies dans la Constitution fédérale.
Forte de cette nouvelle compétence, la Confédération se voyait ainsi
attribuer une marge de manoeuvre législative matériellement très étendue.
Près de 15 ans de travaux législatifs ont été nécessaires pour que la loi
sur la protection de l'environnement entre en vigueur le 1er janvier
1985. A l'époque déjà, tous les intéressés savaient que les travaux
législatifs ne s'arrêteraient pas là. En effet, les domaines techniques
devant être nécessairement réglementés sont soumis à un constant
processus d'innovation. Près de cinq ans plus tard, les premiers
problèmes apparaissaient déjà. Le 7 juin 1993, le Conseil fédéral a
soumis à l'Assemblée fédérale un projet de modification de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement ainsi que son message
explicatif. Le 21 décembre 1995, l'Assemblée fédérale a adopté la
révision de la loi sur la protection de l'environnement - c'est la
première révision importante de la loi depuis son entrée en vigueur voici
une dizaine d'années.

2.	Les modifications de la LPE

2.1	Généralités
Telle qu'elle a été approuvée par les Chambres fédérales en décembre
1995, la révision de la loi sur la protection de l'environnement (LPE)
constitue un des axes importants du changement de cap de la politique
suisse en matière d'environnement - une politique légitimée par une base
constitutionnelle déjà bien établie et largement étayée.
La révision de la LPE n'a pas soulevé un intérêt public très marqué
durant la procédure parlementaire, très rapide, mais créative malgré
tout. Elle n'en constitue pas moins un grand progrès pour la protection
suisse de l'environnement et ne doit pas être sous-estimée dans son
importance.
Premièrement, la révision introduit des instruments économiques de
marché; deuxièmement, elle ouvre des domaines absolument nouveaux dans la
protection de l'environnement classique de droit de police;
troisièmement, elle comble les lacunes reconnues du droit en vigueur
jusqu'à présent.

2.2	Les instruments économiques de marché:
a. les taxes d'incitation: de nature non fiscale, ces taxes grèvent les
comportements défavorables à l'environnement et encouragent par
conséquent ceux qui sont plus respectueux de l'environnement. Ces taxes
ne constituent pas de nouvelles prescriptions de police, mais se fondent
sur l'autorégulation de l'économie de marché et asservissent le mécanisme
des prix aux nécessités de la protection de l'environnement. En guise de
projet pilote, la LPE révisée prévoit le prélèvement de taxes
d'incitation sur les composés organiques volatils (COV) ainsi que sur
l'huile de chauffage “extra-légère” d'une teneur en soufre supérieure à
0,1%. On espère ainsi faire diminuer les émissions de COV de 75 000
tonnes par année et les émissions de SO2 de 6000 tonnes par année;
b. la collaboration avec les milieux économiques: dans le cadre de
l'application de la LPE, les autorités doivent travailler de concert avec
les organisations économiques. Elles favorisent la conclusion
d'arrangements sectoriels en fixant les objectifs à atteindre et les
délais à respecter pour les mesures de protection de l'environnement. Le
législateur examinera d'abord les mesures librement consenties par les
milieux économiques avant d'édicter de nouvelles prescriptions, et ce,
dans le souci de respecter le principe de la subsidiarité des mesures
étatiques;
c. la promotion technologique: la Confédération entend encourager les
nouvelles technologies environnementales, car la protection de
l'environnement a besoin d'innovation technique. Plus la technique
environnementale progressera, moins les prescriptions étatiques seront
nécessaires;
d. la responsabilité civile en matière d'environnement: celle-ci doit
inciter les entreprises constituant un danger particulier pour
l'environnement à agir dans le respect de l'environnement. L'obligation
de réparer les dommages et les primes d'assurance qui en découlent sont
conçues dans le but d'améliorer la protection de l'environnement;
e. la loi favorise en outre la mise en place de systèmes volontaires
d'évaluation et d'amélioration de la protection de l'environnement dans
les entreprises (management environnemental et audit écologique) ainsi
que d'une norme de qualification écologique (écolabel).

2.3	Nouveaux domaines soumis à des prescriptions de droit de police:
a. la biotechnologie et le génie génétique: il s'agit de prescriptions
correspondant au droit européen en vigueur, fixant les exigences
applicables aux organismes génétiquement modifiés ou pathogènes en ce qui
concerne leur mise dans le commerce, leur utilisation en milieu confiné
ainsi que les disséminations à titre expérimental. De plus, une
Commission fédérale d'experts pour la sécurité biologique doit être mise
en place de manière à pouvoir conseiller la Confédération et les cantons;
b. l'assainissement des sites contaminés: les prescriptions en la matière
entendent juguler les atteintes nuisibles ou incommodantes portées aux
eaux, à l'air et aux sols, qui sont provoquées par des décharges et
autres sites pollués par des déchets. En ce qui concerne le financement
de ces mesures d'assainissement, la Confédération peut introduire le
prélèvement d'une taxe sur la mise en décharge des déchets;
c. la protection physique du sol: les prescriptions en la matière visent
à préserver le sol de toute atteinte physique susceptible d'altérer
durablement sa fertilité (comme par exemple le compactage par des
machines de chantier ou encore l'érosion due à une gestion inadéquate du
sol).

2.4	Autres modifications de la loi
Enfin, il convient de relever certaines modifications de la loi servant
surtout à combler les lacunes juridiques reconnues:
a. la loi précise désormais que l'étude d'impact sur l'environnement
requise pour certaines installations doit être réalisée le plus tôt
possible et doit se limiter à l'examen du droit applicable dans le
domaine de la protection de l'environnement;
b. le plan de mesures pour la protection de l'air et l'interdiction
d'incinérer les déchets en plein air sont désormais concrètement établis
au niveau de la loi;
c. les installations bruyantes peuvent désormais bénéficier d'allégements
si elles présentent un intérêt public prépondérant en matière
d'aménagement du territoire;
d. le taux des subventions fédérales pour les mesures de protection
contre le bruit des routes communales a été augmenté de 10%.

 C	Ordonnances d'application
1.	En tout état de cause, la révision de la LPE ne signifie pas la
fin du travail législatif au niveau fédéral. En effet, la LPE est une loi
de délégation qui réglemente en un seul acte de nombreux domaines très
différents. Cette configuration permet d'obtenir une coordination
optimale entre les divers domaines environnementaux. Bien que directement
applicables, les dispositions de la LPE sont énoncées de manière
particulièrement étoffée, ce qui ne les rend pas très conviviales du
point de vue de l'application du droit. Pour résoudre ce problème, il
faut encore édicter un certain nombre d'ordonnances d'application.
L'élaboration d'un programme d'ordonnances aussi étendu requiert un
certain temps. Comme il n'était pas possible, pour des motifs d'ordre
politique, d'ajourner la mise en vigueur de la révision jusqu'à la mise
au point de toutes les ordonnances, la loi révisée sera intégralement
mise en vigueur le 1er juillet 1997. En l'absence de droit d'exécution,
l'application du droit devra se baser sur la loi même.
2.	Très complet, le programme des ordonnances se présente de manière
échelonnée. Jusqu'ici, seule l'ordonnance de la Commission fédérale
d'experts pour la sécurité biologique a été mise en vigueur le 1er
janvier 1997. Cette commission a été instituée à la même date. Les
modifications des deux ordonnances sur la protection contre les
immissions (ordonnance sur la protection de l'air et ordonnance sur la
protection contre le bruit) entreront en vigueur le 1er juillet 1997. Les
deux ordonnances relatives aux taxes d'incitation (COV et huile de
chauffage “extra-légère”) seront prochainement mises en vigueur par le
Conseil fédéral. Ces dispositions ne seront applicables qu'à partir du
1er janvier 1998 au plus tôt, étant donné les travaux préliminaires
qu'elles signifient aussi bien pour les privés que pour l'administration
des douanes.
3.	Le programme d'ordonnances présenté ci-après donne un aperçu des
ordonnances qui devront être rédigées ou modifiées suite à la révision de
la LPE et qui pourront vraisemblablement entrer en vigueur en 1998.

Ordonnance	Contenu
Ordonnance sur les sites contaminés (nouveau)	Recensement, dans un
cadastre, des sites contaminés par des déchets (sites de stockage
proprement dits, ainsi que sites d'exploitation et d'accident)Evaluation
de la nécessité d'assainir, de l'urgence et des objectifs de
l'assainissementPrescription des mesures requises
Ordonnance sur les emballages pour boissons (modif.)	Adaptation des
quantités de déchets résiduaires à la nouvelle situation, en particulier
en ce qui concerne le PET
Ordonnance sur les substances (modif. 1)	Adaptation aux
prescriptions de l'UE en ce qui concerne:· les bonnes pratiques de
laboratoire obligatoires pour les données d'enregistrement· l'information
du preneur (étiquetage, fiche technique de sécurité, pictogramme
“dangereux pour l'environnement”)Dans un même temps, adaptation de
l'ordonnance sur les toxiques aux prescriptions de l'UE pour ce qui est
des bonnes pratiques de laboratoire et des fiches techniques de sécurité
Ordonnance sur les substances (modif. 2)	Taxe d'élimination
anticipée pour les pilesConsigne pour les petits accumulateurs au
nickel-cadmiumAdaptation de l'annexe à la directive UE (valeurs maximales
pour certains métaux lourds, étiquetage)
Ordonnance du DFI sur les fiches techniques de sécurité (nouveau)
Ordonnance d'exécution du Département relative à la modification 1 de
l'Osubst (adaptation aux prescriptions de l'UE): exigences relatives aux
fiches techniques de sécurité pour les substances, concernant les données
relatives à la protection de l'environnement et des utilisateurs
Ordonnance sur les mouvements de déchets spéciaux (modif.)
Introduction de l'autorisation obligatoire pour l'exportation de déchets
spéciauxPrescriptions de contrôle pour les importations de déchets
spéciaux égalementPrescriptions de contrôle pour les mouvements
transfrontières de déchets non spéciaux également (p.ex. déchets
urbains)Prescriptions de contrôle pour les entreprises qui organisent
depuis la Suisse des mouvements de déchets entre pays tiersApplication du
droit international (Convention de Bâle, OCDE) et adaptation au droit
européen
Ordonnance sur le financement de l'assainissement des sites contaminés
(nouveau)	Introduction d'une taxe sur:· le stockage de déchets en
Suisse· l'exportation de déchets destinés à être stockésSont soumis à la
taxe:· les exploitants de décharges en Suisse· les
exportateursAffectation de la taxe liée aux objectifs: indemnités aux
cantons qui assainissent les sites contaminés par des déchets
Ordonnance sur les polluants du sol (modif.)	Complétée par des
prescriptions relatives à la protection des sols contre les atteintes
physiques (compactage, érosion)Complétée par des prescriptions relatives
aux restrictions d'utilisation et aux mesures d'assainissement de sols
fortement polluésIntroduction de seuils d'investigation et de valeurs
d'assainissement en vue d'évaluer des charges élevées des sols en
polluants

Ordonnance du DFI sur les bonnes pratiques de laboratoire (nouveau)
Ordonnance d'exécution du Département relative à la modification 1 de
l'Osubst (adaptation aux prescriptions européennes):· principes des
bonnes pratiques de laboratoire· procédure de contrôle et respect de ces
principes· publication des résultats du contrôle et établissement de
certificats
Ordonnance sur la dissémination d'organismes (nouveau)	Dissémination à
titre expérimental (autorisation obligatoire, exigences et procédure pour
l'autorisation)Mise dans le commerce de produits (autorisation
obligatoire, exigences et procédure pour l'autorisation)Prescriptions sur
l'importation et l'exportation d'organismes et leur transportAssurance
responsabilité civile obligatoire pour les disséminations à titre
expérimental
Ordonnance sur le confinement d'organismes (nouveau)	Classement des
organismes en groupes de risquesClassement des installations en classes
de risquesMesures de confinement et de surveillanceDocumentation,
notification et autorisation obligatoires (échelonnées selon les classes
de risques)Importation, exportation et transportModification du champ
d'application de l'OsubstModification de l'OEIE (EIE obligatoire)
Ordonnance sur la promotion de technologies pour la protection de
l'environnement (nouveau)	Concrétisation en ce qui concerne le type
d'encouragement, les bénéficiaires, les critères et le montant