Messages concernant la deuxième étape de la réforme de la politique agricole (Politique agricole 2002) et l'initiative "pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques"
COMMUNIQUE DE PRESSE
Messages concernant la deuxième étape de la réforme de la politique agricole (Politique
agricole 2002) et l'initiative «pour des produits alimentaires bon marché et des exploitations
agricoles écologiques»
Le Conseil fédéral a approuvé, à la séance du 26 juin, le message au Parlement concernant la
deuxième étape de la réforme agricole (Politique agricole 2002). Le 17 juin, il avait déjà
adopté le message relatif à l'initiative populaire «pour des produits alimentaires bon marché
et des exploitations agricoles écologiques» (deuxième initiative déposée par l'Association des
petits et moyens paysans).
La nouvelle loi sur l'agriculture, élaborée en relation avec la deuxième étape de la réforme
agricole, est la concrétisation de l'article agricole 31octies de la Constitution fédérale,
adopté le 9 juin dernier par le peuple et les cantons. Ces textes législatifs forment la base
permettant d'encourager une agriculture durable et compétitive.
La réforme, qui avait été annoncée dans le Septième rapport sur l'agriculture, a pour objectif
d'assurer à l'agriculture la place qui lui revient dans notre société moderne où prédominent
l'industrie et les services. La première étape - elle portait sur l'institution en 1993 des
paiements directs visés aux articles 31a et 31b de la loi sur l'agriculture - a consisté à
séparer la politique des prix de celle des revenus. Au coeur de la deuxième étape figure
l'amélioration de la compétitivité du secteur agro-alimentaire. Elle requiert une révision
complète de la loi sur l'agriculture et concerne aussi la plupart des autres actes législatifs
agricoles de caractère économique. Toutes les dispositions indispensables seront dorénavant
réunies sous le même toit. Cette refonte simplifie la législation agricole et la rend plus
transparente. Le Parlement entamera prochainement les débats sur le projet. L'entrée en vigueur
est prévue pour 1998 au plus tôt, de sorte que les délais transitoires arriveront à échéance
fin 2002.
La deuxième étape s'insère dans le programme de régénération de l'économie lancé par le Conseil
fédéral. Elle est coordonnée avec les messages concernant la réorientation de la politique
régionale et la révision de la loi sur l'aménagement du territoire, où sont proposées des
mesures d'encadrement accompagnant la présente réforme.
L'amélioration de la compétitivité passe par la réduction des interventions étatiques sur le
marché, visant à inciter les agriculteurs à adapter la production à la demande et à leur
permettre d'augmenter le produit des ventes et de préserver leurs parts de marché. L'intérêt
public le demande: en effet la valeur ajoutée plus élevée qui en résultera contribuera à
contenir les paiements directs dans des limites raisonnables. Par voie de conséquence, la
réforme commencera dans les domaines du lait et du blé panifiable, où l'intervention de l'Etat
est la plus forte et où il est prévu de supprimer la garantie des prix et de l'écoulement. Il
est envisagé d'accorder aux paysans des aides à l'investissement les encourageant à compresser
les coûts et donc à améliorer la compétitivité.
La deuxième étape de la réforme agricole prévoit une nouvelle mesure destinée à promouvoir
l'agriculture durable: les exploitants devront prouver qu'ils fournissent les prestations
écologiques requises pour bénéficier des paiements directs. Cela concrétise l'article
constitutionnel, qui fonde à la fois les tâches incombant à l'agriculture et les paiements
directs qui les rémunèrent. On poursuivra la stratégie incitative adoptée en 1993, qui devrait
ces prochaines années amener les agriculteurs à exploiter pratiquement toute la surface
agricole utile selon les règles de la production intégrée ou de la culture biologique. Au terme
d'une période transitoire de cinq ans à compter de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi, les
bénéficiaires des paiements directs seront tenus de fournir les prestations écologiques
requises, qui correspondent aux exigences posées à la production intégrée.
Outre la loi sur l'agriculture, le message contient trois propositions:
- modification et limitation dans le temps de l'article céréalier 23bis de la
constitution permettant à l'Etat de réduire ses interventions sur le marché des céréales
panifiables;
- assouplissement des dispositions relatives à la politique structurelle du droit foncier
rural et de la loi concernant le bail à ferme agricole, destiné à faciliter l'évolution des
structures;
- modification de la loi sur les épizooties, suite à l'apparition de l'ESB («maladie de
la vache folle»), quant à l'identification des animaux et à l'enregistrement des troupeaux
d'animaux de rente.
Objectifs et points forts de la réforme ont été bien accueillis lors de la consultation. Nous
indiquons ci-joint dans quelle mesure les diverses modifications proposées à cette occasion ont
été intégrées dans le projet de message.
Lancée par l'Association des petits et moyens paysans, l'initiative populaire «pour des
produits alimentaires bon marché et des exploitations agricoles écologiques», munie de 111'306
signatures valables, a été déposée le 17 juin 1994. Le Conseil fédéral recommande au Parlement
de la rejeter. Il renonce à présenter un contre-projet direct.
L'acceptation de cette initiative compromettrait les chances d'une agriculture professionnelle,
compétitive et performante. Les initiants préconisent un système de paiements directs
garantissant un soutien public maximum aux exploitations agricoles comptant 17 hectares. Or, un
tel système freinerait l'évolution des structures et aurait de graves conséquences sur la
capacité concurrentielle non seulement de l'agriculture, mais aussi des secteurs situés en
amont et en aval, qui risqueraient de perdre des parts de marché et des emplois. Par ailleurs,
l'initiative tend vers une série d'objectifs incontestés, mais déjà atteints (conversion de la
protection douanière en droits de douane et concentration de l'aide sur les exploitations
paysannes). Quant aux méthodes de production particulièrement respectueuses de l'environnement
et des animaux, leur promotion est inscrite dans le nouvel article 31octies de la constitution.
Berne, le 28 juin 1996
DEPARTEMENT FEDERAL DE L'ECONOMIE PUBLIQUE
Service de presse et d'information
Annexe: Eléments de la deuxième étape de la réforme agricole (Politique agricole 2002)
Renseignements:
Office fédéral de l'agriculture, état-major Politique agricole, Eduard Hofer,
tél. 031 / 322 25 87
Eléments de la deuxième étape de la réforme agricole (Politique agricole 2002)
Nous donnons ci-après un aperçu des dispositions prévues dans la nouvelle loi sur l'agriculture
ainsi que des modifications apportées au projet après la procédure de consultation. Elles sont
commentées dans l'ordre du projet de loi, qui suit la structure de l'article 31octies de la
Constitution fédérale. L'orientation principale de la réforme est l'amélioration de la
compétitivité du secteur agro-alimentaire. A cette fin, il faut avant tout assouplir les
réglementations de marché, puis comprimer les coûts dans le domaine des améliorations
structurelles. Enfin, la preuve qu'il est satisfait à des prestations écologiques est un pas de
plus dans la direction d'une agriculture durable.
1. Principes généraux
Les premiers articles de la loi définissent les principes généraux régissant l'application de
toutes les mesures, tels que le champ d'application, la prise en considération des conditions
de production difficiles et les dispositions relatives à la politique des revenus et au
financement. L'article clé est celui qui porte sur le revenu paysan. Son objectif est de
permettre aux exploitations satisfaisant aux critères de durabilité et de compétitivité de
réaliser un revenu comparable à celui de la population active dans d'autres secteurs
économiques. Par rapport à l'avant-projet mis en consultation, nous présentons une conception
plus claire de la politique des revenus. Le terme «revenu équitable» est remplacé par «revenu
comparable».
2. Production et écoulement
Les mesures prévues au titre 2 constituent la base permettant à l'agriculture de maximiser les
recettes sur les marchés. Les dispositions économiques générales, telles que la protection
douanière, l'encouragement des exportations, la désignation des produits, la promotion des
ventes et l'allégement du marché, s'appliquent à tous les produits. Sous ce titre figurent
également les réglementations relatives à certains produits spécifiques. Au vu des résultats de
la consultation, nous proposons d'adopter un fondement légal nécessaire à l'institution des
interprofessions. Les mesures ayant trait à la qualité des produits, à la promotion des ventes
et à l'orientation de la production et de l'offre en fonction des besoins du marché sont en
principe l'affaire des protagonistes. Le Conseil fédéral peut tout au plus édicter des
prescriptions lorsque les interprofessions ne sont pas à même d'exécuter les mesures qu'elles
ont décidées dans ce domaine. En revanche, la Confédération continuera à soutenir la promotion
des ventes et, en cas de difficultés d'écoulement, débloquera des fonds destinés à alléger le
marché. Les dispositions relatives à la protection douanière, arrêtées dans le cadre de la mise
en conformité du droit suisse aux accords du GATT, sont formulées de manière plus
compréhensible; elles ont été adaptées ponctuellement.
C'est la réglementation du marché laitier qui fait l'objet de la principale innovation. Le prix
du lait doit se former dans un système transparent, répondant aux exigences du marché. Seront
supprimés: la garantie du prix du lait, les instruments servant à son application, tout comme
l'orientation par l'Etat de la mise en valeur et les deux organisations para-étatiques que sont
l'Union suisse du commerce de fromage et la BUTYRA. Le prix payé au producteur et la marge des
entreprises de transformation et du commerce dépendront dorénavant du résultat de la vente des
produits laitiers. Suite à la consultation, nous avons stipulé dans le projet de loi que les
transferts de contingents de la montagne en plaine, effectués indépendamment de la surface,
sont en principe interdits.
Le marché de la viande connaît déjà une faible densité normative, abstraction faite de la
protection douanière. Les contingents tarifaires seront répartis selon un système simplifié et
transparent. A la différence de l'avant-projet, on fixe dans la loi le principe selon lequel la
répartition se fait généralement selon le nombre d'abattages.
La Confédération n'achètera plus de blé panifiable. A l'échéance de la période transitoire, les
céréales panifiables et fourragères seront soumises à une seule réglementation de marché, d'où
la nécessité de modifier l'article céréalier 23bis de la constitution. Les nouvelles
dispositions seront limitées dans le temps et abrogées à la fin de la période transitoire.
Les réglementations concernant les betteraves sucrières, les oléagineux, les pommes de terre et
les fruits sont conçues de manière plus transparente et axées sur la concurrence.
3. Paiements directs
Les cinq catégories de paiements directs sont maintenues, à savoir les paiements directs
destinés à assurer le revenu, à compenser les désavantages comparatifs, à rémunérer les
prestations écologiques particulières et à orienter la production, ainsi que ceux accordés à
titre de politique sociale. Les deux premières catégories sont des paiements directs généraux
qui se fondent sur la nouvelle base constitutionnelle (art. 31octies, 3e al., let. a). Il
s'agit des paiements directs complémentaires, des contributions pour des animaux consommant des
fourrages grossiers, ainsi que des contributions aux frais des détenteurs de bétail et des
contributions pour des terrains en pente. Au terme d'une période transitoire de cinq ans à
compter de l'entrée en vigueur de la loi, les bénéficiaires seront tenus de prouver qu'ils
fournissent les prestations écologiques requises. Compte tenu des contributions écologiques,
plus de 90 pour cent des paiements directs seront ainsi subordonnés à des conditions
écologiques. Celles-ci ne s'appliquent pas aux paiements directs servant à orienter la
production, ni aux paiements directs à caractère social, leur finalité étant différente.
Les prestations écologiques requises comprennent:
a. un bilan de fumure équilibré,
b. une part équitable de surfaces de compensation écologique,
c. un assolement régulier,
d. une protection appropriée du sol ainsi que
e. une sélection et une utilisation ciblée des produits de traitement des plantes.
Combinées avec les exigences prévues dans l'ordonnance sur la protection des animaux, ces
conditions correspondent aux règles de la production intégrée. Mais comme cette dernière notion
évolue constamment selon les exigences du marché, il ne faut pas la rattacher directement à la
définition des prestations écologiques requises. Nous proposons donc d'inscrire plutôt les cinq
critères précités dans la loi, car ils constituent une référence fiable pour les agriculteurs.
La production intégrée étant ainsi considérée comme la norme, elle ne fera plus partie des
programmes écologiques spéciaux. Au terme de la période transitoire, le montant de 500 millions
de francs affecté à cette mesure sera transféré à la rubrique des paiements directs
complémentaires. Les contributions écologiques ne serviront alors plus qu'à rétribuer les
prestations supplémentaires. L'article 31b, 4e alinéa de la loi sur l'agriculture en vigueur,
selon lequel il convient d'atteindre un équilibre entre ces contributions et les paiements
directs complémentaires, perdra ainsi sa raison d'être. Après la transition, les agriculteurs
pratiquant la production intégrée ou la culture biologique toucheront, au total, le même
montant qu'avant. Par contre, les exploitations ne fournissant pas les prestations écologiques
requises seront exclues de tous les paiements directs généraux.
4. Mesure d'accompagnement social
Nous proposons d'augmenter l'aide aux exploitations paysannes, de sorte à renforcer la sécurité
sociale durant la période d'adaptation. Suite à la consultation, son champ d'application a été
élargi. Elle sera accordée aux familles paysannes qui doivent faire face à des difficultés
financières dont elles ne sont pas responsables, résultant du changement de l'environnement
économique. Nous avons renoncé à l'idée d'indemniser la cessation d'exploitation, demandée par
certains milieux consultés, car son efficience économique est contestée. En outre, il ne nous
paraît pas indiqué d'accélérer artificiellement le changement structurel dans l'agriculture, en
raison de la situation sur le marché du travail.
5. Améliorations structurelles
Les contributions allouées pour les travaux de génie rural et les constructions rurales, ainsi
que les crédits d'investissements sans intérêts ont pour objectifs l'amélioration des
structures et la compression des coûts. La procédure d'octroi des contributions est simplifiée.
S'agissant du soutien accordé aux exploitations individuelles pour des travaux de construction,
on devra remplacer autant que possible le principe du financement des frais résiduels, si l'on
veut encourager les solutions les moins coûteuses. Les contributions et les crédits seront à
l'avenir fixés de manière forfaitaire (p.ex. par place de gros bétail, par mètre cube de fosse
à purin, etc.).
6. Recherche et formation professionnelle, encouragement de la sélection végétale et
animale
Ces dernières années, les dispositions ont été adaptées aux nouvelles conditions- cadre et aux
nouveaux besoins. Nous les avons reprises pratiquement telles quelles dans le projet de loi.
7. Protection des végétaux et matières auxiliaires
Les prescriptions en la matière visent à prévenir les dommages que pourraient causer les
organismes nuisibles et la mise en circulation de matières auxiliaires impropres. Elles ont été
approuvées le 21 juin 1996 par le Parlement dans le cadre du «Paquet agricole 95» et intégrées
sans changement dans le projet de loi.
8. Voies de droit, mesures administratives et dispositions pénales
Les prescriptions des divers actes législatifs ont été regroupées dans la nouvelle loi sous une
forme simplifiée.
9. Dispositions finales
Le passage de l'ancien au nouveau système devra être achevé dans les cinq ans suivant l'entrée
en vigueur de la loi.
Incidences financières
Selon les estimations de l'EPF-Zurich, la valeur de la production finale de l'agriculture
diminuera, de 1995 à 2002, de 1,9 milliard de francs, en raison de la baisse des prix. La
diminution devra être compensée par les économies réalisées sur les coûts (0,7 mia) et par des
fonds supplémentaires de la Confédération (paiements directs et aides aux investissements: 1,2
mia). Le recul des dépenses affectées à la mise en valeur des produits est estimé à 0,5
milliard de francs. La somme supplémentaire à la charge du compte d'Etat s'élève à 0,7
milliard. Les consommateurs, quant à eux, bénéficieront d'un allègement de 1,4 milliard.
Cette année, nous avons franchi à nouveau une étape importante dans cette direction. Notamment
la baisse du prix du lait et l'évolution sur le marché du bétail de boucherie ont fait diminuer
la valeur de la production finale: il ne reste plus qu'à la réduire de 1,55 milliard de francs
(18 %) d'ici à l'an 2002. Par contre, les dépenses pour l'agriculture et l'alimentation prévues
dans le budget 1996, y compris les crédits supplémentaires, ont augmenté de 436 millions de
francs par rapport à 1995.
A l'avenir, il conviendra de fixer le montant des fonds affectés aux principaux postes de
dépenses sous la forme d'enveloppes financières pour plusieurs années. L'agriculture disposera
ainsi de conditions-cadre plus stables. En 1998, le Conseil fédéral devrait soumettre au
Parlement un message sur l'allocation de fonds pour les années 2000 à 2003.
