Faits et chiffres relatifs à la lex Friedrich

Argumentaire

Faits et chiffres relatifs à
la lex Friedrich

1.	La lex Friedrich en vigueur est en partie
superflue

11.	Les objectifs de la lex Friedrich. En édictant
la lex Friedrich, comme avant elle la lex von
Moos, la lex Celio et la lex Furgler, le
législateur entendait réagir à l'expansion
économique frénétique de l'après-guerre. Ce
faisant, il a poursuivi divers objectifs: en
premier lieu, il a voulu éviter qu'une
proportion excessive du sol suisse ne passe en
mains étrangères. En outre, la législation
devait contribuer à combattre l'inflation et la
spéculation. En limitant l'acquisition
d'immeubles par des personnes à l'étranger, on
espérait enfin empêcher le développement
anarchique des sites, touristiques notamment.

12.	Les statistiques ne laissent apparaître aucun
bradage de la patrie. Il convient d'abord de
souligner qu'il n'existe pas de statistiques
fiables dans tous les domaines. Force est dès
lors de recourir en partie à des estimations.
Mais même ces dernières indiquent qu'à aucun
moment le territoire national n'a failli être
bradé. On estime aujourd'hui à 5 pour cent la
part de la surface urbanisée suisse en
possession étrangère. Un cinquième de cette
part, c'est-à-dire entre 0,5 et 1 pour cent de
la surface urbanisée aurait passé en mains
étrangères au cours des 30 dernières années. En
moyenne annuelle, des étrangers ont, depuis
1967, acquis 0,02 pour cent de la surface
urbanisée suisse.

	La révision de la lex Friedrich ne débouchera
pas non plus sur un bradage de la patrie. En
effet, les personnes à l'étranger, qui
souhaitaient acquérir du terrain en Suisse pour
y implanter une entreprise industrielle ou
commerciale, ont jusqu'à maintenant toujours
obtenu l'autorisation exigée, à cet effet, tant
par la lex Friedrich que par les lois
précédentes. De plus, compte tenu du prix des
terrains en Suisse, l'acquisition d'immeubles à
des fins de placement ne permet d'espérer qu'un
rendement modeste par rapport à d'autres formes
d'investissement (actions, bons de participation
ou obligations) et ne s'avère dès lors pas
particulièrement attractive. Enfin, dans
l'ensemble de la Suisse, les contingents
relatifs aux logements de vacances n'ont plus
été épuisés depuis 1985. Depuis cette époque, le
nombre des Suisses qui ont racheté des logements
à des étrangers a même été supérieur à celui des
étrangers qui ont acquis de nouveaux logements.

13	La situation économique s'est stabilisée. La
période de haute conjoncture appartient au
passé. L'inflation a fortement diminué,
l'immobilier n'attire plus guère les capitaux et
les spéculateurs. Ces dernières années ont
plutôt été marquées par la récession, par le
démantèlement des places de travail et par un
nombre considérable de faillites. Pour autant
qu'on puisse en juger, les investissements
étrangers sur le marché foncier suisse ne
risquent donc pas de déclencher une nouvelle
surchauffe du climat économique dans notre pays.

14	Les Suisses sont en grande partie responsables
des problèmes liés aux résidences secondaires.
La proportion d'étrangers parmi les
propriétaires de résidences secondaires est
certes importante. Dix-sept pour cent des
250'000 résidences secondaires construites ces
30 dernières années (1960 à 1990) ont été
achetées par des personnes à l'étranger. Les
étrangers contribuent donc au problème que
posent les résidences secondaires, à savoir la
dégradation du paysage par le développement
anarchique des constructions. Toutefois, les
propriétaires suisses de résidences secondaires,
qui possèdent les quatre cinquièmes au moins de
ces logements, sont de loin à l'origine de la
majeure partie de ces problèmes. C'est donc
d'abord sur nous-mêmes qu'il convient de porter
les efforts de sensibilisation relatifs à la
conservation du paysage.

2.	La révision de la lex Friedrich renforce
la position de la Suisse en tant que
centre de production et de services

21.	L'ouverture de la Suisse aux investisseurs
étrangers est indispensable. La Suisse a perdu
une bonne partie des atouts d'implantation dont
elle jouissait en tant que pays épargné par la
Seconde Guerre mondiale. A maints égards, son
économie se trouve aujourd'hui confrontée à une
concurrence internationale beaucoup plus rude
qu'avant. Pour être en mesure de sauvegarder son
attrait en tant que lieu d'implantation
économique et, notamment, d'enrayer la
délocalisation de ses places de travail, la
Suisse doit s'ouvrir plus largement aux
investisseurs étrangers. La diminution des
investissements étrangers directs en Suisse a en
effet pris des proportions inquiétantes. Alors
que leur volume atteignait encore 3'687 millions
de francs en 1989, un véritable
désinvestissement a été enregistré en 1993, avec
-344 millions de francs. Durant la même période,
les investissements suisses directs à l'étranger
ont en revanche légèrement augmenté (1989: 9'155
mio.; 1993: 9'566 mio. de francs). Cette chute
du volume des investissements étrangers directs
n'a certes pas été exclusivement causée par la
lex Friedrich. Celle-ci a cependant contribué à
cette évolution, dans la mesure où elle entrave
la libre circulation des capitaux.

22.	La suppression des barrières administratives
facilite l'implantation de nouvelles entreprises
économiques. La révision de la lex Friedrich se
veut, pour les entrepreneurs étrangers, une
incitation supplémentaire à venir s'établir en
Suisse. Ils n'auront désormais plus besoin
d'autorisation pour acquérir dans notre pays des
immeubles destinés à leur entreprise. Même s'ils
souhaitent acheter des immeubles en Suisse dans
un simple but de placement et sans aucune
intention d'exercer eux-mêmes des activités
économiques, les investisseurs étrangers
pourront dorénavant obtenir une autorisation
pour autant qu'ils soient prêts à mettre les
immeubles en question à la disposition
d'entreprises industrielles ou commerciales (cf.
par exemple le périmètre Sulzer à Winterthour).
Il n'y a en effet aucune raison d'empêcher
l'acquisition de terrain par des personnes à
l'étranger, qui contribuent à l'accroissement de
la productivité économique de notre pays.

23.	Les participations étrangères à des sociétés
possédant des immeubles en Suisse ne seront en
principe plus soumises à des restrictions. La
révision fournit une contribution supplémentaire
à la revitalisation de l'économie, dans la
mesure où elle permet à des investisseurs
étrangers d'acquérir des participations à des
sociétés, même lorsque celles-ci possèdent
d'importants biens immobiliers en Suisse. Le
droit en vigueur ne prévoit une telle
possibilité qu'à l'égard de sociétés dont les
actifs se composent pour moins d'un tiers
d'immeubles sis en Suisse. La vérification de
cet élément requiert souvent un travail
considérable et une telle prescription est
susceptible de dissuader des investisseurs
étrangers de prendre un engagement en Suisse.

24.	Elimination des tracasseries administratives.
Des entreprises étrangères, qui souhaitent
s'implanter dans notre pays et y acquérir un
immeuble à cet effet, ou encore des
investisseurs étrangers, qui envisagent de
prendre des participations dans des sociétés
disposant de biens immobiliers en Suisse, ne
seront désormais plus assujettis au régime de
l'autorisation. De nombreuses tracasseries
administratives liées aux examens préliminaires
et à l'accomplissement de formalités leur seront
ainsi épargnées. La suppression de ces barrières
bureaucratiques accroîtra d'autant l'attrait de
la place économique suisse et l'Etat pourra
réduire les charges découlant de l'application
de la lex Friedrich.

3.	Egalité de traitement sur le plan
économique dans l'intérêt des Suisses de
l'étranger

31.	La libéralisation internationale repose sur la
réciprocité. Pays pauvre en matières premières,
la Suisse ne peut avoir de véritables
perspectives de développement que si elle
bénéficie d'un accès aussi libre que possible
aux marchés mondiaux. C'est la raison pour
laquelle la Suisse a constamment soutenu les
efforts de libéralisation déployés dans le cadre
de l'OCDE ainsi que par le GATT et le GATS.
Cependant, la libéralisation du commerce mondial
ne saurait représenter un acte à sens unique.
Pour l'obtenir, il faut également donner quelque
chose en échange. En clair: pour que des Suisses
puissent fonder des entreprises, acheter des
logements et acquérir du terrain à l'étranger,
il faut que les étrangers bénéficient des mêmes
droits en Suisse. La révision de la lex
Friedrich contribue à l'établissement de
relations économiques fondées sur la loyauté et
la réciprocité.

32.	La Suisse en tant que partenaire contractuel
fiable. Notre pays a conclu - depuis très
longtemps parfois - des conventions
d'établissement avec pratiquement tous les Etats
de l'Europe occidentale. Ces conventions
prévoient notamment que les étrangers que nous
autorisons à élire domicile en Suisse peuvent
également y acquérir de la propriété
immobilière. La lex Friedrich en vigueur viole
ces conventions. Cette situation a parfois donné
lieu à de profonds désaccords avec nos
partenaires étrangers. Il existe un sérieux
risque que ces derniers adoptent à l'avenir un
nombre croissant de mesures de rétorsion qui
pourraient frapper l'ensemble des Suisses
souhaitant acquérir du terrain à l'étranger,
mais principalement les Suisses de l'étranger.

33.	Egalité de chances économiques pour tous les
habitants de la Suisse. Eu égard à
l'interdépendance internationale des activités
industrielles, commerciales et artisanales de la
Suisse, nous ne pouvons nous permettre de
maintenir durablement une discrimination
économique des étrangers dans notre pays.
L'étranger qui établit son domicile en Suisse
pour une période prolongée ou de façon
permanente et qui a obtenu de la police des
étrangers l'autorisation nécessaire à cet effet
(généralement un permis d'établissement ou de
séjour) doit pouvoir y acquérir un immeuble au
même titre qu'un Suisse. Les Suisses
revendiquent le même droit à l'étranger. Dans
les cas où il s'avère encore nécessaire
d'imposer à des personnes à l'étranger certaines
restrictions en matière d'acquisition (cf.
infra, ch. 4), c'est le domicile et non pas la
nationalité qui doit constituer le critère
déterminant. Ce critère est également admis au
sein de la communauté internationale des Etats.

34.	Traitement correct des Suisses de l'étranger.
Le principe du domicile implique certaines
restrictions pour les Suisses de l'étranger.
Tant que l'acquisition d'immeuble ne sera pas
complètement libéralisée - et elle ne le sera
pas non plus après la révision de la lex
Friedrich - les Suisses de l'étranger seront
traités comme toutes les personnes ayant leur
domicile à l'étranger. Néanmoins, le législateur
a tenu compte de la situation particulière des
Suisses de l'étranger qui, souvent,
entretiennent pendant longtemps d'étroits liens
avec notre pays. C'est précisément en songeant
aux Suisses de l'étranger qu'il a exclu du champ
d'application de la loi les personnes qui ont
été domiciliées en Suisse pendant cinq ans en
tout. Cela signifie que les Suisses de
l'étranger, ceux de la première génération tout
au moins, pourront en principe acquérir sans
autorisation de la propriété foncière en Suisse.
En outre, les Suisses de l'étranger profiteront
largement du fait qu'en vertu de la révision les
héritiers pourront conserver les immeubles qui
leur sont dévolus et qu'ils ne seront pas tenus
de les aliéner dans un délai déterminé. Les
Suisses de l'étranger ne seront de ce fait pas
exposés à des rigueurs excessives. De plus,
cette réglementation leur offrira la garantie
qu'ils ne seront pas à leur tour frappés par des
discriminations et qu'ils pourront, à leur lieu
de domicile à l'étranger, acquérir de la
propriété au même titre que les autochtones.

4.	Des risques soigneusement calculés

41.	Le noyau dur de la lex Friedrich est maintenu.
Le Conseil fédéral et le Parlement sont
conscients de la crainte profonde régnant au
sein de la population, qui redoute un bradage de
son sol. Certes, comme le montrent les
statistiques, cette peur est exagérée. Elle
paraît néanmoins compréhensible compte tenu de
la proportion importante de la population
étrangère et de la rareté du sol. Par ailleurs,
bien que les instruments de politique économique
aient été affinés ces dernières années, nul pays
n'est totalement à l'abri de soubresauts
économiques. C'est pourquoi, le noyau dur de la
lex Friedrich (pas d'acquisition d'immeubles à
des fins de placement, pas d'accès au marché
foncier suisse pour les sociétés étrangères
pratiquant le commerce d'immeubles,
contingentement des logements de vacances pour
les étrangers) est maintenu.

42.	Aucune explosion des prix sur le marché
foncier. La révision de la lex Friedrich ne doit
pas conduire à une nouvelle surchauffe sur le
marché foncier. C'est pourquoi, les étrangers
qui souhaitent acheter un immeuble (p.ex. un
immeuble locatif) à des fins purement
spéculatives ou de placement et qui ne le
mettent pas à disposition pour d'autres
activités économiques ou pour des logements
sociaux n'obtiendront, comme jusqu'ici, aucune
autorisation d'acquisition. Pour la même raison,
les sociétés étrangères pratiquant le commerce
d'immeubles ne seront pas non plus admises à
opérer en Suisse. Pour les Suisses, la révision
n'entraînera donc pas un renchérissement de
l'espace habitable.

43.	Le marché des logements de vacances demeure
limité à l'égard des étrangers. Même après la
révision de la lex Friedrich, les étrangers ne
pourront acquérir des logements de vacances que
dans les limites d'un système de
contingentement. Par conséquent, le marché des
logements de vacances demeure en premier lieu
réservé aux Suisses. Même si les problèmes
d'urbanisation liés aux logements de vacances
sont en grande partie provoqués par les Suisses
eux-mêmes, il ne faut pas que la révision de la
lex Friedrich les aggrave inutilement.

44.	Les immeubles ne présentent aucun attrait
particulier pour le blanchissage d'argent. Notre
pays est effectivement contraint de s'attaquer
résolument au blanchissage d'argent. Le Conseil
fédéral et le Parlement ont d'ailleurs pris
toute une série de mesures à cet effet. Ils ont
par exemple édicté des dispositions pénales
destinées à combattre le blanchissage d'argent
et les organisations criminelles, et institué un
office central de lutte contre la criminalité
organisée.

	L'acquisition d'immeubles n'est pas un moyen
particulièrement judicieux de camoufler de
l'argent sale, puisqu'elle est liée à des
exigences formelles qui en impliquent la
publication officielle. De plus le transfert du
prix d'achat s'effectue en principe avec le
concours d'une banque. Celle-ci, à l'instar de
toutes les personnes professionnellement actives
dans le secteur financier, est tenue de vérifier
l'origine des fonds et l'identité de leurs
ayants droits économiques. En omettant de
procéder à de tels contrôles, elle s'exposerait
à des sanctions pénales. D'un autre côté, si un
acheteur étranger interrogé sur les modalités de
paiement devait déclarer au notaire qu'il paie
comptant, il deviendrait suspect et s'exposerait
à une dénonciation.

	Il est en revanche plus difficile de détecter
des velléités de blanchissage d'argent lorsqu'un
étranger acquiert des parts de société dont les
actifs sont notamment constitués par des
immeubles. La révision n'exigeant plus
d'autorisation pour l'acquisition d'actions ou
d'autres titres de participation, il devient
plus facile d'investir de l'argent sale. Mais ce
problème se pose de façon générale pour
l'acquisition de parts de n'importe quelle
personne morale et non pas seulement lorsque la
société a de la propriété immobilière. Par
conséquent, la libéralisation de la lex
Friedrich ne donne lieu à aucun problème nouveau
en matière de blanchissage d'argent.

45.	La sécurité militaire n'est pas tributaire de
la lex Friedrich. Au niveau de l'armée, on a
fini par admettre que le maintien du secret ne
se justifiait plus qu'à l'égard des éléments
qu'il est effectivement possible de protéger des
regards du public. Tel n'est généralement pas le
cas des constructions et des installations
militaires. C'est pourquoi le régime de
l'autorisation imposé aux étrangers qui
souhaitent acquérir un immeuble sis à proximité
d'un ouvrage militaire n'a pratiquement plus
joué de rôle ces derniers temps. De 1991 à 1993
par exemple, seules cinq des 1'782 demandes
d'acquisition présentées ont été refusées. Dès
lors, l'abrogation de la clause de protection
des ouvrages militaires ne compromet en rien la
défense nationale.

5.	Pas d'action précipitée

51.	L'abrogation totale de la lex Friedrich
n'entre pas en ligne de compte pour l'instant.
Durant ces dernières années de récession,
plusieurs organisations et milieux politiques
ont revendiqué avec véhémence l'abrogation
intégrale de la lex Friedrich. Le Conseil
fédéral et le Parlement n'entendent pas aller
aussi loin. Leurs efforts tendent vers une
ouverture contrôlée, tenant compte des
préoccupations de larges couches de la
population à l'égard de l'évolution du marché
foncier.

	Afin d'étayer les perspectives politiques, le
Département fédéral de justice et police a
néanmoins chargé une commission d'experts
d'examiner de manière plus précise les
conséquences d'une éventuelle abrogation de la
lex Friedrich et d'inclure dans son analyse la
question des mesures de substitution qu'il
s'agirait d'adopter dans le droit fédéral et
cantonal. Pour le Conseil fédéral, il va
toutefois de soi qu'une abrogation ne saurait
être envisagée avant que des expériences aient
été faites avec la lex Friedrich révisée. De ce
fait, la question de savoir si une
libéralisation plus étendue du marché foncier
sera possible demeure pour l'instant sans
réponse. Quoi qu'il en soit, le dernier mot
appartiendra une nouvelle fois au peuple.

52.	Commission d'experts: l'abrogation de la lex
Friedrich implique des mesures d'accompagnement.
La commission d'experts est certes parvenue à la
conclusion que la lex Friedrich pouvait être
abrogée. En revanche, elle relève que la
suppression de la loi risquerait d'entraîner une
augmentation considérable de la demande
étrangère portant sur des logements de vacances.
Si l'abrogation de la loi devait être envisagée,
il conviendrait d'adopter des mesures
d'aménagement du territoire, voire des mesures
fiscales, afin d'empêcher le développement
incontrôlé de la construction de logements de
vacances avec toutes ses répercussions
négatives. Les experts eux-mêmes sont dont
opposés à une abrogation de la lex Friedrich qui
ne s'accompagnerait pas de mesures de
substitution.

53.	La révision constitue un compromis équilibré.
La révision emprunte la voie médiane helvétique.
Elle recherche l'équilibre entre les intérêts de
la relance économique et le souci de maintenir
le cours harmonieux de l'évolution du marché
foncier suisse. Cette ouverture contrôlée
représente une forme de compromis à laquelle
chacun peut adhérer.

12 avril 1995

DEPARTEMENT FEDERAL DE JUSTICE ET POLICE
Service d'information et de presse