Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht: Zweiter Teilbericht der Expertenkommission Zimmerli
MEDIENMITTEILUNG
Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht: Zweiter Teilbericht der
Expertenkommission Zimmerli
16. Aug 2004 (EFD) Die vom Bundesrat eingesetzte Expertenkommission
unter der Leitung von Prof. Ulrich Zimmerli hat nach dem ersten
Teilbericht zur integrierten Finanzmarktaufsicht den zweiten Teilbericht
zu den Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht zuhanden des EFD
verabschiedet. Ausgehend von der bestehenden Sanktionenordnung wird eine
neue, gestraffte und harmonisierte Sanktionenordnung vorgeschlagen, die
einerseits aus überarbeiteten Strafbestimmungen anderseits aus neuen
harmonisierten Verwaltungssanktionen besteht.
Die "Expertenkommission Zimmerli" hat in einem ersten Teilbericht
Vorschläge zur Organisation der "Eidg. Finanzmarktaufsicht (FINMA)"
sowie zu den fachbereichsübergreifenden Aufsichtsinstrumenten
verabschiedet. In dieser neuen Behörde sollen gemäss den Vorschlägen der
Expertenkommission vorerst die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) und
das Bundesamt für Privatversicherungen (BPV) organisatorisch
zusammengeführt werden. Mit dem zweiten Teilbericht ergänzt die
Expertenkommission das im ersten Teilbericht vorgeschlagene Bundesgesetz
über die Finanzmarktaufsicht (Finanzmarktaufsichtsgesetz [FINMAG]) durch
ein Sanktionensystem. Damit wird aufgezeigt, mit welchen
Sanktionsinstrumenten eine künftige FINMA ausgestattet werden sollte.
Sanktionenbericht der EBK vom April 2003
Auf Wunsch der Expertenkommission hat die EBK Vorschläge zur Erweiterung
und Verstärkung des Sanktionenkatalogs der Finanzmarktaufsicht
ausgearbeitet. In dem am 3. Mai 2003 veröffentlichten
"EBK-Sanktionenbericht" kommt die EBK zum Schluss, dass die heutigen
Sanktionsmöglichkeiten den Bedürfnissen einer zeitgemässen
Finanzmarktaufsicht nicht mehr entsprechen. Sie stellt fest, dass das
Sanktionensystem zu wenig differenziert, teilweise lückenhaft und
unausgeglichen ist. Das Sanktionsverfahren hat sich zudem als
schwerfällig erwiesen. Die FINMA soll deshalb Vermögenssanktionen sowie
Berufsbeschränkungen mittels verwaltungsrechtlicher Verfügung anordnen
dürfen. Das Verfahren soll sich grundsätzlich nach dem
Verwaltungsverfahrensgesetz richten, welches durch Elemente des
Bundesstrafprozessrechts ergänzt und verstärkt wird. Die in den
Aufsichtsgesetzen heute enthaltenen Straftatbestände des
Verwaltungsstrafrechts sollen auf das Wesentliche reduziert und die
verbleibenden Tatbestände durch Verwaltungssanktionen ersetzt werden.
Das überarbeitete Sanktionensystem
Die Expertenkommission Zimmerli hat den Sanktionenbericht der EBK
geprüft und erachtet ihn als innovative Diskussionsgrundlage. Sie ist
jedoch, was die konkrete Ausgestaltung des Sanktionensystems anbelangt,
aufgrund rechtsstaatlicher Überlegungen zum Teil zu anderen Schlüssen
gekommen. Sie schlägt vor, auf verwaltungsrechtliche Vermögenssanktionen
generell zu verzichten und für Pflichtverletzungen weiterhin Bussen im
Rahmen des Verwaltungsstrafrechts auszufällen. Im Gegenzug werden die
Strafbestimmungen verwesentlicht und harmonisiert, und die Strafrahmen
einheitlich angehoben. Nicht praxisrelevante Straftatbestände werden
gestrichen. Daneben werden neue harmonisierte Verwaltungssanktionen
vorgeschlagen.
Im Bereich des Strafrechts sind unter anderem folgende Neuerungen
vorgesehen:
- Soweit möglich werden diejenigen Straftatbestände, die für alle
Spezialgesetze des Finanzmarktaufsichtsrechts einheitlich formuliert
werden können, im FINMAG geregelt. Dies gilt für die Pflichtverletzungen
der Prüfgesellschaften, strafbare Handlungen im Zusammenhang mit dem
Führen der Geschäftsbücher und Belege, der Prüfung der Jahresrechnung
sowie die Missachtung von Verfügungen der Aufsichtsbehörde.
- Die übrigen Straftatbestände verbleiben in den Spezialgesetzen und
sind auf das Wesentliche beschränkt, vereinheitlicht und zum Teil
gestrichen.
- Vergehen sind bei vorsätzlichem Handeln einheitlich mit
Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren und Geldstrafe ohne Obergrenze (d. h.
maximal 360 Tagessätze und damit 1 080 000 Franken) bedroht,
fahrlässiges Handeln ist mit einer Geldstrafe von maximal 250 000
Franken bedroht.
- Als Strafbehörde wird das EFD bezeichnet, das bereits jetzt vorwiegend
für strafbare Handlungen im Aufsichtsbereich der EBK zuständig ist.
- Um den langen Instanzenzug gegen die Strafverfügungen des EFD zu
verkürzen, wird für alle Gesetze des Finanzmarktaufsichtsrechts neu das
Bundesstrafgericht zum einzigen erstinstanzlichen Gericht erklärt.
Bei den Verwaltungssanktionen macht die Kommission folgende Vorschläge:
- Der Feststellungsverfügung soll im System der Verwaltungssanktionen
zentrale Bedeutung zukommen: Muss sich das beaufsichtige Institut eine
schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen vorwerfen lassen,
so hat die FINMA eine entsprechende behördliche Feststellung in Form
einer anfechtbaren Verfügung zu treffen. Diese hat als solche
Sanktionscharakter und kann im Rahmen eines Verwaltungsjustizverfahrens
angefochten werden.
- Die FINMA soll Gewinne, die durch schwere Verletzung
aufsichtsrechtlicher Bestimmungen erzielt worden sind, einziehen können.
Das Gleiche gilt für vermiedene Verluste.
- Sofern die FINMA eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher
Bestimmungen des Instituts feststellt, kann sie gegenüber der
verantwortlichen Person in leitender Stellung ein befristetes
Berufsverbot verhängen.
- Die FINMA kann bei schwerer Verletzung aufsichtsrechtlicher
Bestimmungen ihren rechtskräftigen Entscheid (z.B. Bewilligungsentzug
oder Feststellungsverfügung) veröffentlichen. Mit der Schaffung einer
gesetzlichen Grundlage für die Veröffentlichung von Sanktionsentscheiden
der FINMA wird der FINMA die Kompetenz erteilt, das Instrument des
"naming and shaming" im Sinne einer Sanktion einzusetzen. Es ist auch
international üblich, Sanktionen öffentlich bekannt zu geben.
Keine Vorschläge zum Insidertrading und zur Kursmanipulation
Was die Marktaufsicht betrifft, verzichtet die Expertenkommission im
Moment auf weitergehende Massnahmen. Die Expertenkommission empfiehlt,
sich in diesem Bereich auf die hängige Revision von Artikel 161 und
161bis StGB im Rahmen der Umsetzung der FATF-Empfehlungen zu beschränken.
Weiteres Vorgehen der Expertenkommission
Noch nicht abgeschlossen sind die Arbeiten zur Frage der Erweiterung der
prudentiellen Aufsicht. Hierzu wird die Expertenkommission nach
Rücksprache mit dem Vorsteher des EFD einen dritten Teilbericht verfassen.
Auskunft für Medienschaffende:
Barbara Schaerer, Eidg. Finanzdepartement / Vizepräsidentin der
Expertenkommission, Tel.: 031 322 60 18
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD
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