Revision des Nationalbankgesetzes

PRESSEROHSTOFF

Revision des Nationalbankgesetzes

1. Einleitung
Das geltende Nationalbankgesetz (NBG) stammt aus dem Jahr 1953 und wurde
in den Jah-ren 1978 und 1997 nur partiell revidiert. Viele Bestimmungen
sind deshalb nicht mehr zeitgemäss. Zudem drängen sich im Anschluss an
die Nachführung der Bundesverfassung (neuer Art. 99 BV über die Geld-
und Währungspolitik) Anpassungen auf Gesetzesstufe auf. Aus diesen
Gründen ist eine Totalrevision des NBG angebracht.
Von Mitte März bis Mitte Juli 2001 wurde eine Vernehmlassung zu einem
Ent-wurf für ein neues Nationalbankgesetz durchgeführt. Am 16. Januar
2002 hat der Bundesrat die Vernehmlassungsergebnisse veröffentlicht und
in Kenntnis-nahme der eingegan-genen Stel-lung--nahmen die wichtigsten
Leitlinien fest--gelegt . Heute hat er nun Botschaft und Entwurf für ein
neues National-bankgesetz zu Handen der Eidg. Räte verabschiedet.
Im Wesentlichen enthält die Revisionsvorlage die folgenden
Inhaltspunkte:
? Konkretisierung des verfassungsrechtlichen Notenbankauftrags und
Aktua-lisierung der Notenbankaufgaben
? Konkretisierung der Notenbankunabhängigkeit und Einführung einer
formellen Rechenschaftspflicht
? Flexibilisierung des Geschäftskreises
? Modernisierung der hoheitlichen Notenbankinstrumente
? Anpassung der aktienrechtlichen Bestimmungen, einschliesslich jener
über Gewinn-ermittlung und Gewinnverteilung
? Straffung der Organisationsstruktur
2. Notenbankaufgaben
2.1 Konkretisierung des Notenbankauftrags (Art. 5 Abs. 1 E-NBG)
Die Bundesverfassung (Art. 99 Abs. 2 BV) beauftragt die SNB, die Geld-
und Währungs-politik im Gesamtinteresse des Landes zu führen. Im
Nationalbank-gesetz soll dieser Auf-trag wie folgt konkretisiert werden:

"Die Nationalbank führt die Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse
des Landes. Sie gewährleistet die Preisstabilität. Dabei beachtet sie
die konjunkturelle Entwicklung."
2.1.1 Geld- und Währungspolitik im Gesamtinteresse des Landes
Die in der Verfassung vorgegebene Formulierung, dass die Geld- und
Wäh-rungs-politik im Gesamtinteresse des Landes zu führen ist, wird im
Gesetz nahe-zu wörtlich wiederholt. Damit wird auf die
wirtschaftspolitische Gesamt-verant-wortung der Nationalbank und auf die
Einbindung der Geldpolitik in die allge-meine Wirtschaftspolitik des
Bundes hingewie-sen. Gleichzeitig macht das "Ge-samt-interesse“
deutlich, dass allfällige Konflikte zwischen den nachfolgenden Zielen
der Preisstabilität und der Beachtung der konjunkturellen Ent-wicklung
im Gesamtinteresse des Landes gelöst werden müssen. Ferner wird mit dem
Ge-samtinteresse betont, dass die Geld- und Währungspolitik auf die
Schwei-zer Volkswirt-schaft als Ganzes ausgerichtet sein muss und nicht
auf die Probleme einzelner Branchen oder Regionen Rücksicht nehmen darf.

2.1.2 Gewährleistung von Preisstabilität
Unter den heutigen Rahmenbedingungen bildet die Kontrolle des
Geld-schöpfungspro-zesses die Hauptaufgabe der SNB. Die SNB soll die
Wirtschaft angemessen mit Geld versorgen und ihr so ermöglichen, ihr
Produktions-potential auszuschöpfen, ohne dass mit-telfristig die
Preisstabilität gefährdet wird. Vor diesem Hintergrund ist es sinnvoll,
Preis-stabilität als das vorrangige Ziel der Geldpolitik im
Nationalbankgesetz zu verankern und der Nationalbank die Verantwortung
dafür zu übertragen.
Mit der Hervorhebung der Preisstabilität wird der in der
Wirtschaftswissenschaft unbe-strittenen Tatsache Rechnung getragen, dass
die Geldpolitik die Grund-richtung der Preis-entwicklung bestimmt,
während sie bei Produktion und Be-schäf-tigung zwar auf Schwan-kungen,
nicht aber auf das langfristige Niveau Einfluss nehmen kann. In der
kurzen und mittleren Frist können zwar Schwan-kungen des Preisniveaus
auftreten, die nicht von der Geldpolitik herrühren. Aber es besteht kein
Zweifel, dass Inflation und Deflation grund-sätzlich ein monetäres
Phänomen darstellen.
Die Verpflichtung der Zentralbank auf die Gewährleistung von
Preisstabilität bildet gleich-zeitig einen Ersatz für die formelle
Aufhebung der Goldbindung des Frankens. Schliesslich entspricht diese
Zielformulierung qualitativ dem ausländischen Recht. Die Ausrichtung der
Geldpolitik auf das vorrangige Ziel der Preisstabilität als
staatsleitendes Prinzip ist heute weit verbreitet.
Preisstabilität ist kein Selbstzweck. Sie ist eine wichtige
Voraussetzung für das reibungs-lose Funktionieren der Wirtschaft und
damit für nachhaltiges Wirt-schafts-wachstum und Wohlstand. Die
Stabilität des Preisniveaus ist vor allem deshalb wichtig, weil die
Preise in unserer marktwirtschaftlichen Ordnung Produktion und Verbrauch
der einzelnen Güter steuern. Veränderungen des Preisniveaus können
falsche Signale setzen und zu kost-spieligen Fehlplanun-gen und
Fehlinvestitionen führen. Inflation und Deflation erschweren die
Entscheide von Konsumenten und Produzenten, stören die
Wirtschafts-entwicklung und führen zu sozial unerwünschten
Fehlentwicklungen.
2.1.3 Beachtung der konjunkturellen Entwicklung
Es ist unbestritten, dass die Geldpolitik - in einer kleinen offenen
Volkswirtschaft mit fle-xiblen Wechselkursen - die wirtschaftliche
Entwicklung beeinflussen kann. Da die Natio-nalbank mit der Geldpolitik
über ein wirksames wirtschafts-politisches Instrument zur
Kon-junkturstabilisierung verfügt, soll ihr im Noten-bankauftrag auch
eine Mitverantwortung für die realwirtschaftliche Ent-wicklung
übertragen werden.
Die SNB muss die konjunkturelle Entwicklung beachten, wenn sie auf
wirt-schaft-liche Stö-rungen reagiert, welche die Preisstabilität
gefährden könnten. Treten solche Störungen nachfrageseitig auf, birgt
beispielsweise eine starke Aufwertung des Frankens die Gefahr eines
Einbruchs von Produktion und Beschäftigung und damit eines unerwünschten
Rück-gangs des Preisniveaus, lockert die SNB ihre Geldpolitik. Damit
bewahrt sie nicht nur die Preisstabilität, sondern sie trägt auch dazu
bei, den Produktions- und Beschäftigungsein-bruch zu mildern. Bei
Störungen der Gesamtnachfrage wirkt eine Geldpolitik, die auf die
Stabilisierung des Preisniveaus abzielt, auch als Stabilisator von
Produktions- und Beschäftigungsschwankungen.
Vor einem Zielkonflikt stehen die Zentralbanken bei Störungen auf der
Ange-botsseite, wie z.B. einem Anstieg des Erdölpreises oder der
indirekten Steuer-sätze. Diese Störungen bewirken eine Zunahme der
Produktionskosten. Sie führen deshalb nicht nur zu einem Anstieg des
Preisniveaus, sondern veran-lassen auch die Unternehmungen, Produk-tion
und Beschäftigung zu drosseln. Es versteht sich von selbst, dass die SNB
in diesem Falle nicht gleichzeitig den Anstieg des Preisniveaus und den
Rückgang von Produktion und Beschäfti-gung verhindern kann. Ihr Auftrag
besteht vielmehr darin, die un-mittelbaren Wirkungen solcher Störungen
auf das Preisniveau zuzulassen, um die negati-ven Einflüsse auf
Produktion und Beschäftigung zu mildern. Die SNB darf aber keinen Kurs
steuern, der einen anhaltenden Inflationsanstieg auslöst.
Die SNB muss also auf die Konjunktur Rücksicht nehmen. Die Möglichkeit
der Geldpo-litik zur Konjunkturbeeinflussung sind aber begrenzt und
dürfen nicht überschätzt werden. Der Transmissionsmechanismus ist
komplex, und es bestehen nur lückenhafte Kenntnisse über die
Wirkungsweise der Geldpolitik. Es besteht deshalb die Gefahr, dass sich
diskretio-näre geldpolitische Mass-nahmen prozyklisch auswirken und die
Notenbank selber Ursache makro-ökonomischer Instabilität wird.
Erschwerend kommt hinzu, dass jeder Versuch einer aktiven
Konjunktursteuerung durch die Notenbank auch die Erwar-tun-gen der
Wirtschafts-akteure beeinflusst. Diese Erwartungen können
entgegen-gesetzte Effekte auslösen und wirksame Reaktionen der
Zentralbank auf Störungen verunmöglichen. Schliesslich ist es oft
schwierig, Störungen recht-zeitig zu identifizieren und zu
quantifizieren. Die Geldpolitik kann deshalb das konjunkturelle Auf und
Ab nicht vollständig ausschalten.
2.2 Aufgabenkreis der SNB (Art. 5 Abs. 2 - 4 E-NBG)
Im neuen Verfassungsartikel über die Geld- und Währungspolitik werden
die Hauptauf-gaben der SNB nicht mehr einzeln aufgezählt. Dies soll neu
im National-bankgesetz ge-schehen:
Zu den Kernaufgaben der Nationalbank gehört zunächst die Versorgung des
Schweizer Franken-Geldmarkts mit Liquidität. Dies geschieht, indem die
SNB den Geschäftsban-ken in einem mit dem geldpolitischen Kurs konformen
Ausmass Giroguthaben zur Verfü-gung stellt. Ferner umfasst diese Aufgabe
indirekt auch die Funktion der SNB als „Lender of last resort“, indem
die Nationalbank dem Finanzsystem in Krisensituationen die not-wendige
Liquidität zugänglich machen muss. Die Rettung von einzelnen insolventen
Banken ist demgegenüber nicht Sache der Nationalbank.
Ebenfalls zu den Kernaufgaben gehören die Gewährleistung der
Bargeld-versorgung sowie die Erleichterung und Sicherung des
Funktionierens bar-geld-loser Zahlungssys-teme. Zur Gewährleistung der
Bargeldversorgung muss die SNB ein geeignetes Distributi-onsnetz
unterhalten. Zur Erleichterung und Sicherung des bargeldlosen
Zahlungsverkehrs unterstützt die SNB Systeme zur Abwicklung von
Grossbetragszahlungen zwischen den Finanzinstituten, die mit möglichst
geringen Liquiditäts- und Kreditrisiken behaftet sind und eine hohe
Funktionssicherheit gewährleisten.
Die Verfassung verpflichtet die SNB zur Bildung von ausreichenden
Währungs-reserven. Die Verwaltung dieser Aktiven gehört ebenfalls zum
Kerngeschäft der Notenbank. Sie soll ertragsorientiert erfolgen, muss
dabei aber die für Währungsreserven spezifischen Erfordernisse
betreffend Auswahl der Wäh-rungen, Sicherheit und Liquidität erfüllen.
Schliesslich soll die SNB zur Stabilität des Finanzsystems beitragen.
Der wirk-samste Schutz der Systemstabilität besteht darin, durch
geeignete Rahmen-bedingungen dafür zu sorgen, dass die Grundpfeiler des
Finanzsystems (Wäh-rung, Banken, Abwicklungssysteme) robust sind und
bleiben. Aufgabe der SNB ist es in diesem Zusammenhang, die
Entwicklungen im Finanzsektor im Rah-men ihrer Statistiktätigkeit sowie
der Überwachung von Zahlungs- und Effek-tenabwicklungssystemen laufend
zu analysieren und mit einer stabilitäts-orientierten Geldpolitik dem
Finanzsystem eine solide Basis zu schaffen.
Neu soll im Nationalbankgesetz auch die Mitwirkung der SNB bei der
inter-nationalen Währungskooperation explizit genannt werden. Als
Neben-aufgabe schliesslich erbringt die SNB Bankdienstleistungen für den
Bund.
3. Unabhängigkeit und Rechenschaftspflicht der SNB
3.1 Weisungsfreiheit (Art. 6 E-NBG)
Art. 99 Abs. 2 BV hält fest, dass die Schweizerische Nationalbank (SNB)
die Geld- und Währungspolitik als unabhängige Zentralbank führt. Dieser
Grund-satz der Notenbank-unabhängigkeit soll im Nationalbankgesetz
konkretisiert werden: Art. 6 E-NBG bestimmt, dass die Nationalbank und
die Mitglieder ihrer Organe bei der Wahrnehmung ihrer geldpolitischen
Aufgaben weder vom Bundesrat noch von der Bundesver-samm-lung oder
anderen Stellen Weisun-gen ent-gegennehmen dürfen.
Diese Notenbankunabhängigkeit wird in Art. 6 ausdrücklich auf die
geldpoliti-schen Kernaufgaben der Nationalbank beschränkt. Bei ihren
Aufga-ben im Bereich der inter-nationalen Währungskooperation soll die
SNB gemäss der Bundesgesetz-gebung mit dem Bundesrat zusammenarbeiten.
Bei der Tätigkeit als Bankier des Bundes handelt die SNB - wie jede
Geschäftsbank - im Auf-trag ihres Kunden.
3.2 Rechenschaftspflicht und Information (Art. 7 E-NBG)
Als Gegengewicht zur Unabhängigkeit soll im Nationalbankgesetz auch eine
formelle Rechenschaftspflicht der SNB eingeführt werden: Indem die SNB
ihre Politik regelmässig erklären und über ihre getroffenen
Entscheidungen Rechen-schaft ablegen muss, erhält ihre unabhängige
Stellung die notwen-dige demokratische Legitimation, und ihre Tätigkeit
wird transparent. Damit die Unabhängigkeit der SNB gewahrt bleibt und
marktrelevante Informa-tionen der Zentralbank alle interessierten Kreise
gleichzeitig erreichen, muss die Rechenschaftsablage unterschiedlich
ausgestaltet werden, je nachdem, ob sie gegenüber dem Bundesrat, der
Bundesversammlung oder der Öffent-lich-keit erfolgt.
Schon heute legt die Schweizerische Nationalbank dem Bundesrat umfassend
Rechen-schaft über die geführte Geldpolitik ab. Dies geschieht in Form
der Aus--sprachen über die Wirtschafts- und Währungslage, die zwischen
dem Direktorium und der Delegation für allgemeine Wirtschaftspolitik des
Bundes-rates mehrmals jährlich stattfinden. Zudem unter-richten
Bundesrat und Natio-nal-bank einander vor Entscheidungen von
wesentlicher wirt-schaftspolitischer und monetärer Bedeutung.
Schliesslich müssen Jahresrechnung und Ge-schäfts-bericht der SNB vor
ihrer Abnahme durch die Generalversammlung der National-bankaktionäre
vom Bundesrat genehmigt werden. An dieser Ausge-staltung der
Rechen-schaftsablage gegenüber dem Bundesrat soll im neuen
Nationalbankgesetz festgehalten werden.
Gegenüber den eidgenössischen Räten bestand bisher keine rechtlich
veran-kerte Rechen-schaftspflicht. Neu soll die SNB gesetzlich
verpflichtet werden, die zuständigen Parla-mentskommissionen regelmässig
über die Wirtschafts-lage und die geführte Geld- und Währungspolitik zu
orientieren. Dabei ist jedoch eine Einflussnahme der Bundesversamm-lung
auf die künftige Geld-politik zu vermeiden. Zudem darf die
Berichtspflicht nicht zu einem Informa-tions-vorsprung von
Parlamentsmitgliedern gegenüber der Öffentlichkeit bzw. den Märkten
führen. Deshalb wird die Rechenschaftsablage gegenüber dem Parla-ment in
erster Linie rückwärtsorientiert erfolgen müssen.
Um ihre Glaubwürdigkeit zu erhalten, muss die SNB ihre Geldpolitik auch
gegenüber der Öffentlichkeit transparent machen. Im Nationalbankgesetz
wird deshalb festgehalten, dass die SNB die Öffentlichkeit regelmässig
über die geführte Geld- und Wäh-rungspolitik orientiert und ihre
geldpolitischen Absichten bekannt gibt. Zudem soll die SNB ihren
Jahres-bericht, viertel-jährliche Berichte über die realwirtschaftliche
und monetäre Entwick-lung und wöchentliche Ausweise von geldpolitisch
wichtigen Daten veröffentlichen.
4. Geschäftskreis
4.1 Anpassungsbedarf an die heutigen Finanzmärkte
Das geltende Nationalbankgesetz zählt die einzelnen Arten von
Geschäften, welche die SNB zur Erfüllung ihres Auftrags tätigen darf,
abschliessend und detailliert auf. Dabei wird unterschieden nach
Kategorie der Anlage (Gold, Schuldverschreibung, etc.), der Art des
Schuldners (Staaten, Banken, etc.) als Bonitätsmerkmal und der Laufzeit
als Liquidi-tätskriterium.
Aus heutiger Sicht ist dieser Geschäftskreis zu restriktiv und die
gewählten Kategorien sind an den heutigen Finanzmärkten nicht mehr
sinnvoll. Grund-sätzlich soll deshalb im neuen Nationalbankgesetz auf
eine fixe Auflistung der erlaubten Geschäfte verzichtet wer-den. Der
neue Geschäftskreis orientiert sich stattdessen an den
Notenbankaufgaben. Die Definition der Geschäfte erfolgt über die an sie
gestellten Anforderungen, nicht wie bisher über ihre Eigenschaften.
Dabei sind die spezifischen Anforderungen an die Aktiven einer
Zentralbank betreffend Liquidität, Risiko und Ertrag im Auge zu
behalten.
4.2 Geschäfte mit Finanzmarktteilnehmern (Art. 9 E-NBG)
Im neuen Geschäftskreis wird die SNB ermächtigt, für Banken und andere
Finanz-marktteilnehmer verzinsliche und unverzinsliche Konten zu führen
und Vermögens-werte in Verwahrung zu nehmen. Dies ermöglicht der SNB das
Führen von Girokonten, über welche sie ihre Repo- und
Devisenswapgeschäfte  sowie die Bargeldbezüge bzw. -ein-lieferungen
abwickelt. Die Verwahrung von Vermögenswerten ist insbesondere im
Hinblick auf das Lombardgeschäft von Bedeutung. Indem das Gesetz der SNB
auch aus-drücklich die Annahme von verzinslichen Geldern erlaubt, wird
der SNB die Möglichkeit gegeben, wie die Europäische Zentralbank (EZB)
ein ständig zur Verfügung stehendes Instrument zur Abschöpfung
überflüssiger Liquidität zu schaffen.
Neu erhält die SNB die generelle Kompetenz, bei Banken und anderen
Finanz-markt-teilnehmern Konten zu eröffnen. Solche Konten bei
Geschäfts-banken, Effektenhändlern, Settlement- und
Clearing-Organisationen im In- und Ausland sind für die Anlage der
Wäh-rungsreserven wie auch für den internationalen Zahlungsverkehr der
SNB notwendig.
Des weitern kann die SNB an den Finanzmärkten tätig werden, indem sie
auf in- oder ausländische Währung lautende Forderungen und Effekten
sowie Edel-metalle und Edelmetallforderungen kauft und verkauft oder
damit Dar-lehensgeschäfte ab-schliesst. Unter dem Begriff Effekten
werden Wertpapiere, Wertrechte und Derivate zusammengefasst. Der SNB
wird somit ein weites Anlagespektrum eröffnet. Dieses deckt nicht nur
sämtliche Offenmarkt-geschäfte zur Geldmengensteuerung ab, sondern
ermöglicht der SNB auch eine möglichst ertragsorientierte
Bewirtschaftung jener Aktiven, die nicht direkt für die Durchführung der
Geldpolitik eingesetzt werden.
Mit der Ausgabe von SNB-eigenen Schuldverschreibungen und Derivaten
verfügt die Nationalbank über ein flexibles Instrument zur Abschöpfung
von Liquidität.
Unter den Abschluss von Kreditgeschäften mit Banken und anderen
Finanz-marktteil-nehmern fällt in erster Linie das Lombardgeschäft.
Ermöglicht wird der SNB damit aber auch die Schaffung einer
Spitzenrefinanzierungsfazilität, wie sie auch die EZB zur Verfü-gung
stellt. Im Unterschied zu den obgenannten Geschäften geht hier die
Initiative zum Geschäft nicht von der SNB, sondern von der Gegenpartei,
welche einen Kredit zur Über-brückung von Liquiditätsengpässen benötigt,
aus.
Schliesslich kann die SNB Vermögenswerte halten und verwalten; d.h. sie
ist ermäch-tigt, sowohl Währungsreserven wie auch ein
Inland-Wertschriften-porte-feuille zu halten. Diese Aktiven kann sie
auch von Dritten verwalten lassen.
4.3 Geschäfte mit anderen Zentralbanken und internationalen
Organisationen (Art 10 E-NBG)
In Ausführung der Notenbankaufgabe, an der internationalen
Währungs-kooperation mitzuwirken, findet sich im Geschäftskreis auch die
Kompetenz der SNB, mit ausländi-schen Zentralbanken und internationalen
Organisa-tionen Beziehungen aufzunehmen und alle Arten von
Bankgeschäften zu tätigen. Dazu gehört in erster Linie die Gewährung von
bilateralen Krediten. Neu können dadurch Beteiligungen der SNB an
Überbrückungs-krediten mit geringem Risiko und niedriger Laufzeit direkt
auf das Nationalbankgesetz abgestützt werden.
4.4 Geschäfte für den Bund (Art. 11 E-NBG)
Im geltenden Recht ist die SNB verpflichtet, als „Bankier des Bundes“
dem Bund unent-geltliche Bankdienstleistungen zu erbringen. Bei diesen
Dienst-leistun-gen handelt es sich in erster Linie um Geschäfte, welche
auch Geschäfts-banken anbieten; sie müssen also kei-neswegs zwingend von
der SNB erbracht werden. Vielmehr führen solche Gratisleistungen zu
Wettbe-werbsverzerrungen und bergen die Gefahr eines ineffizienten
Ressourcen-einsat-zes. Deshalb soll neu grundsätzlich die
Entgeltlichkeit solcher Leistungen eingeführt werden. Dabei können
sowohl Bund wie auch SNB frei ent-schei-den, ob sie miteinander
Vereinbarungen zur Erbringung solcher Leistun-gen abschliessen möchten.
Unentgeltlich bleibt nach wie vor die im Währungs- und
Zahlungsmittelgesetz (WZG) geregelte Inver-kehrsetzung und Rücknahme von
Münzen durch die SNB. Zudem hat die SNB die Mög-lichkeit, dem Bund
gewisse Dienstleistungen, welche für sie aus geldpolitischer Sicht von
Interesse sind, wie bisher gratis anzubieten.
 5. Geld- und währungspolitische Befugnisse
5.1 Begriff und Notwendigkeit von geld- und währungspolitischen
Befugnissen
Die SNB erfüllt heutzutage den grossen Teil ihrer Aufgaben mit
rechtsgeschäft-lichen Mitteln. Von diesen Geschäften unterscheiden sich
die geld- und wäh-rungspolitischen Befugnisse (ehemals: „hoheitliche
Instrumente“) dadurch, dass die Nationalbank nicht als Anbieterin oder
Nachfragerin am freien Markt auftritt, sondern dass sie die
Wirtschafts-subjekte - meistens sind es Banken - zu einem gewün-schten
Verhalten zwingen kann.
Zu den bisherigen hoheitlichen Instrumenten gehören die Emissions- und
Kapital-verkehrskontrollen sowie die  Mindestreserven. Es handelt sich
um Befugnisse der Na-tio-nalbank, die konzeptionell noch aus der Zeit
fester Wechselkurse stammen.
Mit der Emissionskontrolle konnte der Bundesrat die Ausgabe von
inländi-schen Schuld-verschreibungen und Beteiligungspapieren für
bewilligungs-pflichtig erklären. Damit konnte die Nachfrage nach Kapital
künstlich ge-dämpft und ein Sinken der Langfristzinsen bewirkt werden.
Die Kapital-verkehrs-kontrollen umfassten verschiedene Massnahmen, wie
zum Beispiel Negativzinsen auf Schweizer Franken-Guthaben von Ausländern
oder eine Be-willi-gungs-pflicht für Kapitalexporte von Banken. Damit
sollte ein über-mässiger Zu- oder Abfluss von Geldern in oder von der
Schweiz mit den damit verbundenen unerwünschten Auswirkungen auf
Preisstabilität sowie Zins- und Wechselkursentwicklung verhindert
werden.
Aus heutiger Sicht ist die Emissionskontrolle für die Geldpolitik
überflüssig. Die Steuerung der Bankenliquidität eignet sich besser, um
Zinsen und Wechsel-kurse zu beein-flussen. Wirksame
Kapitalverkehrskontrollen wären theoretisch aus geldpolitischer Sicht in
gewissen Situation zwar noch wünschbar. In der Praxis können aber an den
heutigen weltweit integrierten Finanzmärkten sowohl Emissions- wie auch
Kapitalverkehrskont-rollen leicht umgangen wer-den. Sie wären daher
nicht mehr wirksam. Zudem wären solche administra-tiven Eingriffe mit
volkswirtschaftlichen Kosten verbunden. Deshalb wurden beide Instrumente
seit über 20 Jahren nicht mehr in Anspruch genommen. Sie sollen im
Rahmen der vorliegenden Revision des Nationalbankgesetzes ersatzlos
ab-geschafft werden.
Mit dem Mindestreservesystem werden die Geschäftsbanken verpflichtet,
einen Minimal-bestand an Guthaben bei der Zentralbank zu halten.
Mindest-reserven sind auch heute für die Geldpolitik noch von Nutzen,
soweit sie für eine stetige Nachfrage nach Notenbank-geld sorgen. Im
neuen National-bankgesetz soll daher weiterhin an einer
Mindestreserve-pflicht festgehalten werden (Ziff. 5.2).
Unter dem Begriff „geld- und währungspolitische Befugnisse“ soll zudem
das Recht der SNB, auf einer erweiterten Basis statistische Daten von
Finanzmarktteilnehmern einzu-fordern, Eingang ins National-bankgesetz
finden. Damit wird die Rechtsgrundlage für die Statistiktätigkeit der
SNB vereinheitlicht (Ziff. 5.3). Neu wird schliesslich eine
Über-wachungsfunktion der SNB für Zahlungs- und
Effektenabwicklungssysteme einge-führt (Ziff. 5.4).
5.2 Mindestreserven (Art. 17 u. 18, 22-24 E-NBG; Art. 4 BankG)
Im geltenden Recht sind die Mindestreserve-Vorschriften ohne klare
Zu-ordnung auf ihre Ziele und die daran interessierten Institutionen in
zwei verschiedenen Erlassen geregelt:
Im Nationalbankgesetz findet sich ein Mindestreservesystem, welches v.a.
auf die aktive Steuerung des Geldschöpfungsprozesses ausgerichtet ist.
Da zu diesem Zweck heutzu-tage geeignetere Instrumente in Form von
Offenmarkt-geschäften (z.B. Repo-Geschäfte) zur Verfügung stehen, sollen
die bisher geltenden Mindestre-serve-vorschriften im National-bankgesetz
durch ein neues Konzept ersetzt werden.
Im Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (BankG) finden sich
Vor-schriften über die Kassenliquidität und die Gesamtliquidität der
Banken. Die Vorschriften über die Kassenliquidität sichern eine stabile
Mindestnachfrage nach Notenbankgeld und tragen dazu bei, dass innerhalb
des Bankensektors genügend Liquidität zur Verfügung steht. Dadurch wird
die Wahrscheinlichkeit geringer, dass die Zentralbank bei unerwarte-ten
Liquiditätsabflüssen als „Len-der of last resort" eingreifen muss. Da
die Kassenliquidi-tätsvorschriften somit in erster Linie geldpolitischen
Zielsetzungen dienen, sollen sie aus dem Banken-gesetz ins
Nationalbankgesetz übertragen werden.
Die ebenfalls im Bankengesetz stehenden Vorschriften über die
Gesamtliqui-dität erfüllen eher betriebswirtschaftliche Zielsetzungen:
Indem Mindest-reserven bei jeder einzelnen Bank für eine Art „Notvorrat“
an Liquidität sorgen, wird eine Bank bei massiven Rückzü-gen nicht
sofort zahlungsunfähig. Da das Aufstellen von Anforderungen an das
Liquidi-tätsmanagement der Banken vor allem Sache der Aufsichtsbehörde
(Eidg. Bankenkommis-sion) ist, sollen die Gesamtliquiditätsvorschriften
im Bankengesetz verbleiben. Sie werden aber revidiert und den heutigen
Bedürfnissen angepasst.
Die neue Mindestreservepflicht im Nationalbankgesetz, der alle Banken
unterstehen werden, soll wie folgt aussehen: Als Mindestreserve gelten
die von den Banken gehalte-nen Bestände von auf Schweizer Franken
lautenden Münzen und Banknoten sowie die Giroguthaben bei der
Nationalbank. Im Unterschied zu den bisherigen Vorschriften über die
Kassenliquidität im BankG sollen Postguthaben der Banken, welche nicht
zu den gesetzlichen Zahlungs-mitteln gehören, nicht mehr zu den
Mindestreserven zählen. Geldpolitischer Zweck der Mindestreservepflicht
ist es, eine stetige Nach-frage nach Noten-bank-geld sicherzustellen. Es
macht somit keinen Sinn, die Postkontoguthaben, welche nicht Teil der
Noten-bankgeldmenge sind, bei der Berechnung der Mindestreserve-pflicht
miteinzu-beziehen. Mit dem Einbezug von Bargeld als Mindestreserve
unterscheidet sich die Schweizer Regelung von derjenigen der
Europäischen Zentralbank (EZB). Der Einbezug von Bargeldbeständen soll
eine Verzerrung der Nachfrage der Banken nach Bargeld und Girogut-haben
vermeiden. Im Gegenzug dazu plant die SNB - ebenfalls im Unterschied zur
EZB - die Mindestreserven vorläufig nicht zu verzinsen. Allerdings wird
die Frage der Verzin-sung im Gesetz offen gelassen. Sollte sich aus der
fehlenden Ver-zinsung ein gravierender Wettbewerbsnachteil der Schweizer
Banken gegenüber dem Ausland ergeben, wäre eine Verzinsung zu prüfen und
auf Verordnungsstufe einzuführen.
Bezugsgrösse für die Berechnung der Mindestreserven sind die
kurzfristigen Verbind-lichkeiten der Banken. Im Unterschied zur heutigen
Regelung im Bankgesetz sollen kurzfristige Verbindlichkeiten der
inländischen Banken untereinander nicht mehr mindest-reservepflichtig
sein, da solche Interbank-Gelder lediglich zu einer Verschiebung der
Bankenliquidität, nicht aber zu einer Erhöhung der Geldschöpfung führen.
Diese zusätzliche Spezifizierung schränkt die geldpolitische Funktion
der Mindestreserven nicht ein, gibt aber den Banken die gewünschte
Gewissheit, keine Konkurrenznachteile gegen-über der ausländischen
Konkurrenz zu erleiden. Die Effekte des Ausschlusses der
Post-konto-guthaben als Mindestreserve und des Verzichts auf die
Unter-stellung von Interbankverbindlichkeiten unter die
Mindestreservepflicht dürften sich in etwa kompensieren; die
Gesetzesänderung wird also das Verhältnis der effektiv von den Banken
gehaltenen zur gesetzlich verlangten Liquidität nicht verändern.
Der Mindestreservesatz wird im Gesetz bei 4 Pro-zent festgelegt. Die SNB
legt in einer Verordnung fest, welche kurzfristigen Verbindlich-keiten
mindestreserve-pflichtig sind und wie hoch der Mindestreservesatz sein
soll.
Gleichzeitig werden im Anhang zum Nationalbankgesetz die Vorschriften
über die Ge-samtliquidität im BankG revidiert. Im BankG soll
festgehalten werden, dass die Banken einzeln und auf konsolidierter
Basis über ange-messene Eigenmittel und Liquidität verfügen müssen. Die
genaue Ausge-staltung soll wie bisher auf Verordnungsstufe erfolgen.
Dies ist angesichts der hochtechnischen Materie sachgerecht und erlaubt
zudem, die Verordnungs-bestimmungen jederzeit den aktuellen
Entwicklungen und Bedürfnissen anzu-passen (Art. 4 E-BankG).
5.3 Statistik (Art. 14 - 16, 22 u. 24 E-NBG)
Die SNB erstellt bereits heute umfangreiche Finanzmarktstatistiken. Die
rechtlichen Grundlagen dazu finden sich in verschiedenen Erlassen
verstreut. Neu soll ein Statistikauf-trag im Nationalbankgesetz eine
einheitliche Grund-lage für die Statistiktätigkeit der SNB schaffen,
bestehende Lücken schliessen und der SNB den Aufbau einer umfassenden
Finanzmarktstatistik ermöglichen: Die SNB soll nebst den heute
gesetzlich zur Auskunft verpflichteten Banken und Anlagefonds auch Daten
bei weiteren Finanzmarktakteuren (Effekten-händlern, Betreibern von
Zahlungs- und Effektenabwicklungs-systemen, der Post, Versicherungen,
Einrich-tungen der beruflichen Vorsorge) einholen können. Dabei gilt die
klare Einschränkung, dass die Erhebungen mit dem gesetzlichen Auftrag
der Na-tionalbank im Einklang stehen müssen.
5.4 Überwachung von Zahlungs- und Effektenabwicklungssystemen (Art. 19 -
21 u. 22-24 E-NBG)
Systeme zur Abrechnung und Abwicklung von Zahlungen oder von Geschäf-ten
mit Finanzinstrumenten, welche für die Stabilität des Finanzsystems von
Bedeutung sind, müssen einwandfrei funktionieren, damit sie die
Durch-führung der Geldpolitik nicht erschweren oder gefährden. Neu
erhält die SNB deshalb die Kompetenz, das Funktionieren solcher
Zahlungs- und Effekten-abwicklungssysteme zu überwachen.
Dazu unterstehen zunächst alle Zahlungs- und Effektenabwicklungssysteme
der sta-tis-tischen Auskunftspflicht. Dies ermöglicht der SNB einen
Überblick über alle in der Schweiz zugänglichen Zahlungssysteme und
erlaubt es ihr, kleinere Zahlungssysteme mit begrenz-tem
Teil-nehmerkreis, von welchen kein Systemrisiko ausgehen kann, von
vornherein aus der Überwachung auszu-klammern.
Sodann müssen Zahlungssysteme mit hohem Betrags-volumen und
Effekten-abwicklungs-systeme eine erweiterte Auskunftspflicht gegen-über
der SNB erfüllen. Aufgrund dieser Auskünfte kann die SNB beurteilen, ob
es sich um für die Stabilität des Finanzsystems bedeutsame Systeme
handelt.
Schliesslich erhält die SNB im neuen NBG die Kompetenz,
Mindestanforde-rungen an den Betrieb von Zahlungs- und
Effektenabwicklungs-systemen zu stellen, von denen Risiken für die
Stabilität des Finanzsystems aus-gehen.
Sofern solche Systeme die Anforderungen des Bank- oder Börsengesetzes
sowie die Mindestanforderungen der SNB erfüllen, kann die EBK den
System-betrei-bern eine Bewilli-gung als Bank bzw. als Effektenhändler
ausstellen (Art. 1bis E-BankG bzw. Art. 10bis E-BEHG). Um
Doppelspu-rigkeiten zu vermeiden, wer-den SNB und EBK ausdrück-lich zur
Zusammenarbeit und zur gegenseitigen Abstimmung ihrer Über-wachungs-
bzw. Aufsichtstätigkeit verpflichtet (Art. 21 E-NBG, Art. 23bis E-BankG,
Art. 34bis E-BEHG).
6. Anpassung der aktienrechtlichen Bestimmungen, einschliesslich jener
über Gewinnermittlung und Gewinnverteilung
6.1 Aufbau der Aktiengesellschaft (Art. 1, 3, 25-28 E-NBG)
Im vorliegenden Gesetzesentwurf wird die gegenwärtige Rechtsform der SNB
als spezial-gesetzliche Aktiengesellschaft, deren Aktien an der Börse
kotiert sind, weitergeführt. Festgehalten wird auch an den beiden Sitzen
der SNB in Bern und Zürich. Neu soll die SNB aber über einen rechtlichen
Doppelsitz verfügen; auf die Unterscheidung zwischen einem rechtlichen
und einem administrativen Sitz wird verzichtet.
Dem Nationalbankgesetz kommt die Funktion von Statuten der SNB zu. Diese
sollen im Rahmen der vorliegenden Revision des Nationalbankgesetzes der
Wirklichkeit und den Erfordernissen des revidierten Aktienrechts
angepasst werden. Dazu gehört insbesondere die Anpassung des
Aktienkapitals. Dieses be-trägt gegenwärtig 50 Mio. Franken, war jedoch
stets nur zur Hälfte einbe-zahlt. Während das Aktienkapital in der
Gründungszeit der SNB noch in einem angemessenen Verhältnis zum
Geschäftsumfang stand, kommt ihm heute angesichts der viel höheren
Bilanzsumme keine Bedeutung mehr zu, und eine Einbezahlung der fehlenden
Hälfte des Aktienkapitals würde keinen Sinn mehr ergeben. Deshalb soll
das Aktienkapital auf den einbezahlten Teil von 25 Mio. Franken
redu-ziert werden; der Nennwert der einzelnen Aktie reduziert sich damit
auf 250 Franken und ist neu vollständig liberiert.
Nebst der Höhe des Aktienkapitals regeln die Bestimmungen zur
Aktien-gesellschaft die Form der Aktien, die Übertragungsbeschränkungen
sowie die Form der Bekannt-machungen an die Aktionärinnen und Aktionäre.

6.2 Gewinnermittlung und Gewinnverteilung (Art. 29 - 32 E-NBG)
Art. 99 Abs. 3 BV verpflichtet die SNB, aus ihren Erträgen ausreichende
Wäh-rungsreser-ven zu bilden. Bei der Regelung der Gewinnermittlung
stellt sich daher die Frage, wel-chen Anteil ihres Gesamterfolgs die SNB
als Gewinn aus-weisen und an Bund und Kantone ausschütten soll, und
welchen Anteil sie als Rückstellungen zum Aufbau von Währungsre-serven
zurückhalten soll. Bisher fehlen dazu präzise Angaben im Notenbankrecht.
Da sich die optimale Höhe an Währungsreserven nicht mit
wissenschaftlicher Genauigkeit bestim-men lässt, kann auch künftig keine
präzise Formel ins Nationalbankgesetz aufge-nommen werden. Vielmehr soll
es der SNB überlassen sein, als unabhängige Notenbank die Höhe der
Währungsreserven bestimmen zu können. Der not-wendige Umfang an
Wäh-rungsreserven hängt dabei insbesondere von der Grösse der Wirtschaft
und der Ausland-verflechtung des betreffenden Landes ab. Als Leitplanke
soll daher im Gesetz festgehal-ten werden, dass die SNB bei der
Bestimmung der Höhe der notwendigen Währungsreser-ven die Entwick-lung
der Volkswirtschaft zu berücksichtigen hat. Dies entspricht der
gegen-wärtigen Praxis, wonach die SNB ihre Währungsreserven im
Gleichschritt mit dem Wachstum des nominellen Wirtschaftswachstums
erhöht. Im Rahmen der neu eingeführten Rechenschaftspflicht wird die SNB
künftig unter anderem auch ihre Überlegungen zur Bestimmung der Höhe der
Währungsreserven er-läutern. Zudem soll der von Bundesrat und Aktionären
gewählte Bankrat der SNB auf Antrag des Direktoriums die Höhe der
Rückstellungen der National-bank genehmigen (Art. 42 Abs. 2 Bst. d
E-NBG).
Was die Gewinnverteilung angeht, schreibt Art. 99 Abs. 4 BV vor, dass
die Notenbank-gewinne zu mindestens 2/3 an die Kantone gehen. Das
geltende Nationalbankgesetz hält fest, dass aus dem Gewinn nach
Dotierung des Reservefonds und Ausschüttung einer Di-vidende an die
Aktionäre den Kantonen zunächst eine Entschädigung von 80 Rp. je Kopf
der Bevölkerung zusteht. Der verbleibende Überschuss fällt zu 1/3 an den
Bund und zu 2/3 an die Kantone. Der den Kantonen zufallende Überschuss
wird dabei zu 5/8 unter Berück-sichtigung der Wohnbevölkerung und zu 3/8
gemäss ihrer Finanzkraft verteilt.
Neu soll bei der Verteilung zwischen Bund und Kantonen aus Gründen der
Einfachheit auf die Pro-Kopf-Ausschüttung von 80 Rp. an die Kantone
ver-zichtet werden (diese Aus-schüttung von insgesamt rund 5.5 Mio. Fr.
ist ver-nachlässigbar bei einer Gesamtausschüt-tung von gegenwärtig 1.5
Mrd. Fr.).
Ebenfalls neu wird im Gesetzestext erwähnt, dass das Eidg.
Finanzdeparte-ment (EFD) und die SNB - unter vorgängiger Information der
Kantone - eine Gewinnausschüttungs-verein-barung zur Verstetigung der
Ausschüttungs-be-trä-ge abschliessen. Damit wird der geltenden Praxis,
wonach EFD und SNB in ei-ner Vereinbarung einen festen
Ausschüt-tungs-betrag für eine bestimmte Perio-de festlegen, eine
gesetzliche Grundlage gegeben. Während der ver-ein-bar-ten Periode
können die Währungsre-serven der SNB über oder unter dem an-ge-strebten
Bestand zu liegen kommen - allfällige Abweichungen werden bei der
Fixi-erung des Ausschüttungsbetrags für die Folgeperiode berücksichtigt.

7. Organisationsstruktur (Art. 33 - 51 E-NBG)
7.1 Anpassungsbedarf
Die SNB verfügt nach geltendem Recht über sieben Organe, nämlich fünf
für die Aufsicht und Kontrolle (Generalversammlung der Aktionäre,
Bankrat, Bank--ausschuss, Lokalkomi-tees und Revisionskommission) und
zwei für die Lei-tung (Direktorium und Lokaldirektio-nen). Diese seit
der Gründung der Noten-bank beibehaltene Organisationsstruktur genügt
den Anforderungen der heutigen Zeit in verschiedener Hinsicht nicht
mehr. Die SNB ist mit der Vielzahl an Organen, deren Kompetenzen sich
teilweise überlappen oder die fak-tisch nicht mehr wahrgenommen werden,
überorganisiert. Die schwerfälligen Struk-turen können eine rasche
Entscheidungsfindung behindern. Im Rahmen der Revision des
Natio-nalbankgesetzes ist die Organisationsstruktur deshalb um-fassend
zu reformieren.
7.2 Reduktion der Organe der SNB
Zunächst soll die Anzahl der Organe der SNB reduziert und auf den
Bank-ausschuss, die Lokaldirektionen und die Lokalkomitees verzichtet
werden. Der Bankausschuss wurde eingesetzt, um als Delegation des
Bank-rates die nähere Aufsicht und Kontrolle über die Leitung der Bank
auszuüben. Die vom Bank-ausschuss heute noch wahrgenommenen Auf-gaben
sollen künftig von einem kleineren, in seinen Kompetenzen gestärkten
Bankrat (s. Ziff. 7.3) wahrgenom-men werden. Die Lokaldirektionen und
-komitees wurden in erster Linie für eine auf regionale Gegebenheiten
ausgerichtete Geldversorgung geschaf-fen. Die Geldpolitik und
Geldversorgung werden aber längst zentral für die Schweiz als Ganzes
festgelegt und durchgeführt. Es macht somit keinen Sinn mehr,
Lokaldirektionen und -komitees als eigenständige Organe der
Natio-nal-bank beizubehalten. Die von diesen Organen heute noch
ausgeführten Aufgaben im Bereich der Bargeldversorgung und der
regionalen Wirtschafts-beobachtung können auch durch lokale Vertretungen
oder Bera-tungs-gremien der SNB wahrgenommen werden. Neu wird die SNB
noch über vier Organe verfügen: die Generalversammlung der Aktionäre,
den Bankrat, das Direktorium und die Revisionsstelle, welche als
professionelles Organ die bis-herige Revisionskommission ab-lösen soll.
 7.3 Verkleinerung und Stärkung des Bankrats
Als weitere Massnahmen soll der Bankrat verkleinert und in seinen
Kompe-tenzen und Ver-antwortlichkeiten gestärkt werden. Heute besteht
der Bankrat aus 40 Mitgliedern, wovon 25 durch den Bundesrat, 15 durch
die General-versammlung der Aktionäre gewählt werden. Neu soll der
Bankrat auf 11 Mitglieder reduziert werden, 6 davon sollen vom Bundesrat
gewählt werden. Damit wird das Verhältnis der vom Bundesrat gewählten
Mitglieder zu den durch die GV ernannten leicht zu Gunsten der GV
verändert. Gleichzeitig mit der Verkleinerung sollen die Kompetenzen des
Bankrats im Zusammenhang mit der Ver-waltung der SNB gestärkt werden.
Zur angestrebten Aufwertung des Bankrats soll beitragen, dass der
Bankausschuss inskünftig im verkleinerten Bankrat aufgehen wird (s.
Ziff. 7.2) und damit nur noch ein Organ für die Administrativaufsicht
der SNB bestehen wird.

EIDG. FINANZDEPARTEMENT
Presse- und Informationsdienst

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26.6.2002