Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen: Botschaft verabschiedet

PRESSEROHSTOFF Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen: Botschaft verabschiedet 1. Ausgangslage Der Föderalismus als eines der tragenden Prinzipien der schweizerischen Verfassung hat in den letzten Jahrzehnten zusehends an Substanz eingebüsst. Eine schleichende Zentralisierung hat Schritt für Schritt die Kantone in ihrem Handlungsspielraum eingeengt, während dem Bund immer mehr Kompetenzen - auch in an sich kantonalen Zuständigkeitsbereichen - übertragen worden sind. Parallel zu dieser Entwicklung erhöhte sich auch der Anteil der zweckgebundenen Finanztransfers des Bundes an die Kantone, womit diese in zunehmende staats- und finanzpolitische Abhängigkeit des Bundes gerieten. Mittlerweile umfassen die Übertragungen an die Kantone insgesamt rund einen Viertel der Gesamtausgaben des Bundes. Davon werden lediglich 25 Prozent in der Form von nicht zweckgebundenen Mitteln ausgerichtet. Der überwiegende Anteil ist an bestimmte Aufgaben, Projekte oder Objekte sowie an die Erfüllung von Normen und Standards gebunden. Hinzu kommt, dass Bundessubventionen in vielen Fällen neben der Anreizfunktion auch noch eine Umverteilungsfunktion im Rahmen des Finanzausgleichs zu berücksichtigen haben. Diese Vermischung von Anreiz- und Umverteilungsfunktion führt in der Regel zu hohen Subventionssätzen, die vor allem ressourcenschwache Kantone zu einer nicht bedarfsgerechten Politik verleiten können. Unter diesen Vorzeichen besteht je länger desto mehr die Gefahr, dass eine kantonale Politik, welche für die jeweilige Bevölkerung eigenständige Schwerpunkte zu setzen vermag, zur blossen Fiktion verkommt. Der Föderalismus gerät in Bedrängnis. Somit ist auch der Wettbewerb der Ideen und der unterschiedlichen Lösungsansätze gefährdet. Dies wiederum hat zur Folge, dass das staatspolitische Innovationspotenzial, das föderalen Strukturen innewohnt, nicht mehr im erwünschten Ausmass zum Tragen kommen kann. 2. Umsetzung der NFA in zwei Etappen Der Bundesrat unterbreitet mit der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) ein kohärentes Reformprojekt zur Stärkung und Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Schweiz. Zu diesem Zweck legt er mit dieser Botschaft ein erstes Paket vor, welches sämtliche notwendigen verfassungsrechtlichen Modifikationen sowie das total revidierte Bundesgesetz über den Finanzausgleich enthält. Die Änderungen auf Verfassungsstufe werden Anpassungen in zahlreichen Spezialerlassen erfordern, dies sowohl in den aufgabenbezogenen als auch in den bereichsübergreifenden Bundesgesetzen. Die entsprechenden Anträge wird der Bundesrat dem Parlament nach der Durchführung der obligatorischen Volksabstimmung zum Bundesbeschluss sowie nach einem allfälligen Referendum zum Bundesgesetz im Rahmen einer zweiten NFA-Botschaft unterbreiten. 3. Kernanliegen der NFA Kernanliegen dieser Vorlage ist es, Bund und Kantone in ihren jeweiligen Rollen zu stärken. Dies setzt eine Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung voraus. Ferner soll die bundesstaatliche Zusammenarbeit effizienter ausgestaltet, die interkantonale Zusammenarbeit substanziell ausgebaut und der Finanzausgleich unter den Kantonen wirkungsvoller und vor allem politisch steuerbar gestaltet werden. Die NFA beruht im wesentlichen auf vier Pfeilern, die sich gegenseitig bedingen und ergänzen: 1. Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung In zahlreichen Aufgabenbereichen überlagern sich heute Kompetenzen und Finanzströme und führen somit zu Doppelspurigkeiten, unklaren Verantwortlichkeiten und einer zunehmenden Abhängigkeit der Kantone vom Bund. Mit der angestrebten Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung soll deshalb wieder Ordnung in das Gefüge der bundesstaatlichen Aufgabenerfüllung einkehren. Die Kantone werden in ihrer Eigenstaatlichkeit und damit in ihrem Handlungs- und Gestaltungsspielraum gestärkt. Umgekehrt kann sich der Bund vermehrt seinen eigentlichen nationalen Aufgaben widmen und, in Anwendung des Subsidiaritätsprinzips, in jenen Bereichen materiell und finanziell Einfluss nehmen, die einer einheitlichen Regelung bedürfen. Das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz, wonach Nutzniesser sowie Kosten- und Entscheidungsträger identisch sein müssen, kann dank der Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung vermehrt zum Tragen kommen. Klare Verantwortlichkeiten der Kantone werden die Stellung der kantonalen Parlamente und Regierungen sowie der Stimmberechtigten auf kantonaler Ebene stärken. Die Bevölkerung wird vermehrt entscheiden können, welche politischen Schwerpunkte sie in ihrem unmittelbaren Umfeld setzen möchte. Eine verstärkte Übertragung von Aufgaben an die Kantone heisst aber nicht, 26 verschiedene und untereinander nicht kompatible Systeme zu propagieren. Zum einen soll, wenn sich dies als unabdingbar erweisen sollte, der Bundesgesetzgeber auch bei kantonalen Aufgabenbereichen im Sinne einer Rahmengesetzgebung Leitplanken setzen können. Zum anderen werden die Kantone vermehrt zusammenarbeiten und gewisse Aufgaben gemeinsam wahrnehmen müssen, was vermehrt zu untereinander abgestimmten und kompatiblen Lösungen führen wird. 2. Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen zwischen Bund und Kantonen Gerade in einem kleinräumigen Bundesstaat wie der Schweiz können manche Aufgaben auch nach einer Aufgabenentflechtung sinnvollerweise nur gemeinsam von Bund und Kantonen erbracht werden. Dazu müssen aber neue Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen zwischen diesen beiden Staatsebenen eingeführt werden. Statt Einzelobjekte nach aufwandorientierten Kriterien zu subventionieren, sollen vermehrt Mehrjahresprogramme mittels Global- oder Pauschalsubventionen zum Tragen kommen. Dabei obliegt dem Bund die strategische Führung einschliesslich eines entsprechenden Controllings, während die Kantone auf operativer Ebene bestimmen, wie sie die Vertragsziele erreichen wollen. Wo diese neuen Zusammenarbeits- und Finanzierungsformen inskünftig zum Einsatz kommen, entfällt das System der aufwandorientierten Inputsteuerung. Neu wird über ein vereinbartes Ziel gesteuert und so die erwünschte Wirkung einer Massnahme in den Mittelpunkt staatlichen Handelns gestellt (Outputsteuerung). 3. Institutionalisierte interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich Angesichts der gegebenen wirtschaftlichen und sozialen Lebensräume, deren Grenzen immer seltener den Kantonsgrenzen entsprechen, müssen heute mehr denn je kantonale Aufgaben im horizontalen Verbund erfüllt werden. Um die Kantone auf diese Herausforderung vorzubereiten und sie in staats- und finanzpolitischer Sicht zu stärken, sieht die NFA eine substanziell ausgebaute interkantonale Zusammenarbeit mit einem Lastenausgleich vor. Kantone, die für umliegende Kantone Zentrumsleistungen erbringen, sollen für ihre Leistungen entsprechende Abgeltungen erhalten. Interkantonale Organe sollen, unter Beachtung des Legalitätsprinzips und der direktdemokratischen Kontrolle, rechtssetzende Normen erlassen dürfen, um auf neue Situationen und Herausforderungen rasch und sachgerecht reagieren zu können. Dabei kommt dem Bund die Aufgabe zu, die Kantone zur horizontalen Zusammenarbeit zu befähigen. Ihm sind aus diesem Grund minimale prozedurale Kompetenzen einzuräumen. Sie erlauben ihm, unter bestimmten Voraussetzungen und auf Antrag der Kantone nicht kooperationswillige Gliedstaaten zur horizontalen Zusammenarbeit zu verpflichten. Dieser Zwang kann sich als notwendig erweisen, soll der Föderalismus in seiner Substanz erhalten bleiben. Scheitert die interkantonale Zusammenarbeit, wird es unweigerlich zu einem verstärkten Zentralisierungsschub und damit zu einer Aushöhlung der föderalen Strukturen kommen. Aufgaben, die aus staats- und finanzpolitischer Sicht sinnvollerweise in horizontaler Zusammenarbeit erfüllt werden, müsste in diesem Falle der Bund erbringen. 4. Neues Ausgleichssystem unter den Kantonen Das Ausgleichssystem unter den Kantonen unterscheidet neu zwischen einem Ressourcen- und einem Lastenausgleich. Damit wird der Ausgleich gezielter und effizienter. Der Ausgleich zwischen den ressourcenstarken und den ressourcenschwachen Kantonen wird gegenüber dem heute geltenden System ausgebaut. Neben den ressourcenstarken Kantonen beteiligt sich an dessen Finanzierung neu auch der Bund. Er stellt eine genügende Mittelausstattung aller Kantone sicher. Das heutige undurchsichtige, komplizierte und nur für wenige Spezialisten durchschaubare System wird durch einen transparenten und nachvollziehbaren Finanzausgleich ersetzt. Das eidgenössische Parlament wird die Möglichkeit erhalten, die Eckwerte des Ressourcenausgleichs festzulegen. Damit wird der Finanzausgleich, der die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit und damit auch in der Steuerbelastung der Kantone verringern soll, politisch steuerbar. Der Ressourcenindex, der die finanzielle Leistungsfähigkeit der Kantone misst, ist in seiner Konzeption nicht manipulierbar und verzichtet, im Gegensatz zum heute geltenden Finanzkraftindex, bewusst auf die Berücksichtigung von Lastenelementen. So wird beispielsweise künftig die kantonale Steuerbelastung nicht mehr als Kriterium für die Bemessung der finanziellen Leistungsfähigkeit eines Kantons herangezogen, sondern ausschliesslich das fiskalisch ausschöpfbare Steuer- bzw. Ressourcenpotenzial eines Kantons erfasst. Auf diese Weise sollen in Zukunft Fehlanreize und Zielkonflikte vermieden werden. Übermässige und unbeeinflussbare Lasten der Kantone, die ihnen aufgrund geografisch-topografischer Gegebenheiten oder ihrer spezifischen Bevölkerungsstruktur erwachsen, werden vom Bund mittels eines entsprechenden Lastenausgleichs gezielt ausgeglichen. Auch dieser Ausgleich wird in seinem Umfang vom eidgenössischen Parlament festzulegen sein und ist somit politisch steuerbar. Um den Übergang vom heutigen Regime zur NFA abzufedern, ist ein Härteausgleich vorgesehen. Dieser wird von Bund und Kantonen finanziert und ist als Übergangshilfe konzipiert. Zahlungen aus dem Härteausgleich werden gezielt nur an ressourcenschwache Kantone ausgerichtet. Die Ausgleichsbeträge werden nicht der Teuerung angepasst und nur solange ausgerichtet, wie der Ressourcenindex der betreffenden Kantone das schweizerische Mittel unterschreitet. Die Weiterführung des Härteausgleichs ist zudem alle vier Jahre aufgrund eines Wirkungsberichtes grundsätzlich zu überprüfen. 4. Wirkungen der NFA Die Instrumente der NFA wurden bereits mit Blick auf die vorliegende Botschaft einer ersten Wirkungsanalyse unterzogen. Einerseits zeigt eine qualitative Untersuchung auf, ob die gesteckten staats- und finanzpolitischen Ziele erreicht werden können. Andererseits geben verschiedene quantitative Analysen Aufschluss über die finanziellen Auswirkungen auf den Bund und die einzelnen Kantone. Eine Expertise zu den qualitativen Wirkungen der NFA führte zu einer positiven Gesamtbeurteilung des Reformvorhabens: Die NFA verstärkt die Stärken und verringert die Schwächen des schweizerischen Föderalismus. Die Aufgabenentflechtung ist eine zielgerichtete Massnahme und darf daher in ihrem Umfang nicht mehr weiter verringert werden. Die Neuausrichtung der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen verspricht eine erhöhte Ziel- und Wirkungsorientierung wie auch eine effizientere Mittelverwendung. Die anvisierte Institutionalisierung der interkantonalen Zusammenarbeit stärkt die Rolle der Kantone im Bundesstaat, während der interkantonale Lastenausgleich den Anbieterkantonen von Zentrumsleistungen leistungsgerechte Entschädigungen ermöglicht. Das neue Ausgleichssystem mit strikter Trennung zwischen Ressourcen- und Lastenausgleich ist überzeugend. Der neue Ressourcenindex zur Bemessung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone ist dem heutigen Finanzkraftindex bezüglich Methodik und Aussagekraft weit überlegen. Die angesprochenen Grundelemente der NFA-Mechanik sind wesentlich entscheidender als die vergangenheitsbezogene Momentaufnahme, die den Ergebnissen der sogenannten „letzten Spalte“ der Globalbilanz (frankenmässiger Ausweis der quantifizierbaren Auswirkungen pro Kanton) zugrunde liegt. Trotzdem ist es gerechtfertigt, zur Abfederung des Übergangs vom heutigen zum neuen Finanzausgleich einen Härteausgleich mit ausschliesslicher Fokussierung auf die ressourcenschwachen Kantone vorzusehen. Was die mutmasslichen finanziellen Auswirkungen auf Bund und Kantone betrifft, ist vorerst die strikte Haushaltsneutralität hervorzuheben. Zwischen Bund und Kantonen bewirkt die NFA per Saldo keine Lastenverschiebung. Einzig der Härteausgleich, der sich im Laufe der Zeit aufgrund seiner funktionalen Befristung zurückbilden wird, führt unter den getroffenen Modellannahmen im Endeffekt zu einer Mehrbelastung des Bundes um rund 280 Millionen Franken. Verglichen mit dem gesamten Ausgleichsvolumen von rund 3 Milliarden Franken fällt diese Mehrbelastung aber relativ bescheiden aus und dürfte durch die zu erwartenden Effizienzgewinne aufgefangen werden können. Die sogenannte Globalbilanz gibt Aufschluss über die zu erwartenden finanziellen Auswirkungen der Reform auf den Bund und die einzelnen Kantone. Aus verschiedenen Gründen ist die Aussagekraft dieser Bilanz beschränkt (unter anderem infolge des Verzichts auf eine Quantifizierung der zu erwartenden Effizienz- und Effektivitätsgewinne). Immerhin steht aber fest, dass die NFA dank des Härteausgleichs sämtliche ressourcenschwache Kantone zu Gewinnern machen wird. Im Vergleich zum heutigen Finanzausgleich bewirkt das neue Ausgleichssystem zudem eine deutlich grössere Annäherung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone. Auch die Steuerbelastungsunterschiede lassen sich mit der NFA deutlich verringern. Gemäss der vorliegenden Modellannahme kann die Spannweite zwischen der tiefsten und der höchsten Steuerbelastung um bis zu 20 Prozent reduziert werden. Bei einer Beurteilung des neuen Ausgleichssystems muss aber auch die neu gewährleistete politische Steuerbarkeit hervorgehoben werden. Denn je höher das eidgenössische Parlament die einzelnen Ausgleichsgefässe dotiert, desto grösser wird auch die Reduktion der kantonalen Unterschiede bezüglich finanzieller Leistungsfähigkeit und Steuerbelastung ausfallen. Mit den beantragten Massnahmen bezüglich der Aufgabenteilung können wertmässig knapp 40 Prozent des heutigen Aufgabenverbunds entflochten werden. Entsprechend der Aufgabenentflechtung vergrössern sich die Handlungsspielräume von Bund und Kantonen. Grössere Handlungsspielräume wiederum ermöglichen die gewünschten Effizienzgewinne. Durch die Aufgabenentflechtung erfolgt auch die gewünschte Umwandlung von zweckgebundenen bzw. auflagenabhängigen in nicht zweckgebundene Transfers, wodurch sich die Handlungsspielräume der Kantone nochmals vergrössern werden. Die zweckgebundenen Transfers des Bundes an die Kantone gehen um gut ein Drittel zurück, die nicht zweckgebundenen nehmen um 20 Prozent zu. Damit kann der Anteil der nicht zweckgebundenen Transfers am Total im Vergleich zu heute von 25 auf knapp 40 Prozent gesteigert werden. Bei den ressourcenschwachen Kantonen übersteigt der Zuwachs an nicht zweckgebundenen Mitteln das Ausmass der zusätzlich zu übernehmenden Aufgaben bei weitem, so dass ein zusätzliches Potenzial zur Reduktion ihrer in der Regel überdurchschnittlichen Steuerbelastung geschaffen werden kann. Nach Einführung der NFA werden deren Instrumente alle vier Jahre auf ihre Effizienz und Wirkung hin evaluiert werden. Gestützt auf diese Wirkungsberichte wird das eidgenössische Parlament jeweils zu beurteilen haben, ob eine Anpassung der Eckwerte des Finanzausgleichs angezeigt ist. Das neue Finanzausgleichssystem wird seine Wirkung dann optimal entfalten können, wenn seine Instrumente, wie im vorliegenden ersten Paket vorgeschlagen, integral umgesetzt werden. Ein Herausbrechen einzelner Bausteine würde seine Wirksamkeit wesentlich schmälern oder verunmöglichen und die erwünschte und dringend notwendige Modernisierung des Föderalismus gefährden. 5. Ausblick auf die zweite Etappe Nach einer Annahme dieser Vorlage durch Volk und Stände voraussichtlich im Jahr 2003 wird der Bundesrat die zweite NFA-Botschaft ausarbeiten. Diese wird aufzeigen, welche Anpassungen in den Spezialerlassen - sowohl in den aufgabenbezogenen als auch in den bereichsübergreifenden Bundesgesetzen - infolge der in dieser ersten NFA-Botschaft beschlossenen Verfassungsmodifikationen notwendig sein werden. Darüber hinaus wird der Bundesrat weitere Gesetzesrevisionen beantragen, die eine Klärung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen auch in jenen finanziell verflochtenen Aufgabenbereichen beabsichtigen, die keiner Verfassungsänderung bedürfen und somit nicht im Rahmen der vorliegenden Botschaft zu behandeln sind. Nach der Beschlussfassung über die zweite Botschaft kann die NFA in Kraft gesetzt werden. Aus heutiger Sicht dürfte dies nicht vor 2006 der Fall sein. Übersicht über das NFA-Gesamtkonzept Stossrichtung Instrumente Massnahmen Wirkungen Verbesserung der bundesstaatlichen Aufgabenerfüllung Aufgaben-entflechtung - Kompetenz- und Finanzentflechtung zwischen Bund und Kantonen. Entflechtung entweder eines ganzen Aufgabenbereichs oder von Teilen eines Aufgabenbereichs (Teilentflechtung) - Integrale Verantwortlichkeit des Bundes oder der Kantone - Fokussierung auf Kernkompetenzen - Weniger administrative Doppelspurigkeiten und Parallelverwaltungen - Grössere Handlungsspielräume für Bund und Kantone - Bedarfsgerechtere und wirtschaftlichere Leistungserstellung dank Übereinstimmung von Nutzniessern sowie Kosten- und Entscheidungsträgern - Folge: Ersatz von zweckgebundenen durch nicht zweckgebundene Finanzmittel für die Kantone Neue Zusammenarbeits- und Finanzierungs-formen Bund / Kantone - Neue Kompetenzteilung bei verbleibenden Verbundaufgaben. Im Grundsatz: Strategie = Bund, operative Verantwortung = Kantone - Partnerschaftlich auszuhandelnde Programmvereinbarungen zwischen Bund und Kantonen - Vermehrt Global- bzw. Pauschalbeiträge statt kostenproportionale Subventionen, output- statt inputorientierte und im Voraus statt nachträglich festgelegte Subventionen - Abkoppelung der heutigen zweckgebundenen Finanzkraftzuschläge von den Bundesbeiträgen. Damit wird der nicht zweckgebundene vertikale Ressourcenausgleich finanziert - Möglichkeit für den Bund, im Aufgabenverbund mit den Kantonen die strategische, d.h. ziel- und wirkungsorientierte Rolle einzunehmen - Dafür integrale Aufgaben- und Ressourcenverantwortung der Kantone auf der Ausführungsebene - Beseitigung der heutigen falschen Finanzierungsanreize. An ihre Stelle treten Anreize für eine effiziente Leistungserstellung - Der Betrag für die heutigen Finanzkraftzuschläge der Subventionen wird für den Finanzausgleich eingesetzt Interkantonale Zusammenarbeit mit Lastenausgleich - Verpflichtung der Kantone zur Zusammenarbeit in vorgegebenen Aufgabengebieten - Dabei angemessene Abgeltung des ausserkantonalen Bezugs von Leistungen - Wirtschaftlichere Leistungserstellung dank Skalenerträgen und Verbundvorteilen - Vermeidung einer Überzentralisierung von Aufgaben auf der Ebene des Bundes - Entschädigungen seitens der Bezügerkantone bringen den Anbieterkantonen die nötigen finanziellen Entlastungen und Anreize Steigerung der Wirk- samkeit des Finanz-ausgleichssystems Ressourcen-ausgleich - Politisch festlegbare Umverteilung von Mitteln von den ressourcenstarken zu den ressourcenschwachen Kantonen (horizontaler Ressourcenausgleich) - Ergänzende Mittelaufstockung durch den Bund bei den ressourcenschwachen Kantonen, so dass jeder von ihnen ein bestimmtes Ressourcenpotenzial erreicht (vertikaler Ressourcenausgleich) - Ausstattung der Kantone mit Finanzmitteln so, dass alle die ihnen zugedachte Entscheidungs- und Handlungsverantwortung auch wahrnehmen können - Abbau der Ressourcen- und indirekt auch der Steuerdisparitäten unter den Kantonen Lastenausgleich des Bundes - Geografisch-topografischer Lastenausgleich des Bundes zugunsten von Kantonen mit überdurchschnittlichen Lasten aufgrund ihrer Höhenlage, der spezifischen Siedlungsstruktur und Bevölkerungsdichte - Soziodemografischer Lastenausgleich des Bundes zugunsten von Kantonen mit spezifischer Bevölkerungsstruktur (relativ grosse Anteile von Armen, Arbeitslosen, Ausländern, Drogenabhängigen etc.) und grossen Ballungsräumen - Nicht zweckgebundener Ausgleich der unbeeinflussbaren geografisch-topografisch und soziodemografisch bedingten Lasten - Damit wird der Finanzausgleich im engeren Sinn (Ressourcenausgleich und Lastenausgleich des Bundes) neu ausschliesslich über nicht zweckgebundene Zahlungen abgewickelt Abfederung des Systemwechsels Härteausgleich Funktional befristeter Härteausgleich zugunsten ressourcenschwacher Kantone - Die Umstellung auf die NFA macht alle Kantone mit unterdurchschnittlichem Ressourcenpotenzial zu Gewinnern im Vergleich zur heutigen Situation EIDG. FINANZDEPARTEMENT Presse- und Informationsdienst Weiterführende Informationen zu aktuellen Medienmitteilungen finden Sie im "Hot Spot" auf unserer Website: www.efd.admin.ch. 14.11.2001