NFA: Konzept auf Kurs - Härteausgleich zur Diskussion gestellt
PRESSEMITTEILUNG
NFA: Konzept auf Kurs - Härteausgleich zur Diskussion gestellt
Halbzeit bei der Überarbeitung des Zahlenwerks der „Neugestaltung des
Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA)“. Die
im letzten November veranlassten Vertiefungen haben bestätigt, dass das
NFA-Instrumentarium von hoher fachlicher Qualität ist, so dass das
Projekt auf Kurs bleibt. Weil jedoch auch die Aktualisierung des
Zahlenwerks auf die heutige Wirtschaftslage Härten in acht Kantonen
(vorwiegend in der Westschweiz) nicht beseitigt, wird von der
Projektleitung ein (allenfalls befristeter) Härteausgleich von jährlich
525 Mio zur Diskussion gestellt. Dies als staatspolitischer Preis für
eine politisch tragfähige und als gerecht empfundene Neugestaltung, die
den Bundesstaat über die „sichtbaren“ Finanzströme hinaus stärkt und auf
allen Ebenen Effizienzgewinne bringt.
Neben der Entzerrung des heute mit zahlreichen Fehlanreizen
ausgestatteten Ausgleichsystems sind auch im Sozialbereich Korrekturen
vorgesehen, namentlich sind Mindeststandards, Eingliederungsziele und
Betriebskonzepte für die neu in die Kantonszuständigkeit fallenden
Behindertenheime in Arbeit. Bis zur FDK Ende Mai werden zudem für alle
Kantone Dossiers mit den Auswirkungen der NFA sowie eine Wirkungsanalyse
vorliegen. Letztere wird auch Aufschlüsse über den möglichen Abbau von
Steuerbelastungs-Unterschieden geben. Das aus Vertretern des Bundesrates
und der Kantonsregierungen zusammengesetzte Steuerungsorgan der NFA hat
sich über den Projektfortschritt orientieren lassen, jedoch inhaltlich
noch nicht Stellung genommen. Die weiteren Arbeiten werden auf der
Basis des neuen, von aussenstehenden Experten als überzeugend taxierten
Instrumentariums inklusive Härteausgleich berechnet. Auf Ende Mai hin
sehen die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) und das Eidg.
Finanzdepartement eine erste politische Bewertung des Projektes vor.
Drei statt über dreissig Ausgleichsmechanismen
Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und die Entflechtung von Aufgaben
wirken sich einerseits frankenmässig in der Straffung der Finanzstöme
sowie in der Verringerung des Gefälles zwischen den finanzstarken und
den finanzschwachen Kantonen aus. Im heute noch angewendeten System gibt
es weit über dreissig Ausgleichsmechanismen mit zahlreichen
Verzerrungen, Doppelspurigkeiten und Fehlanreizen (zum Beispiel
aufwandabhängige Einzelobjektsubventionen). Das neue System basiert auf
nur noch drei Gefässen: dem so genannten Ressourcenausgleich sowie zwei
Ausgleichsgefässen für natürliche und soziale Sonderlasten (vgl.
Kasten). Insgesamt soll der Ausgleich die unverhältnismässig grossen
Unterschiede in der Steuerbelastung glätten. Dieser erste,
finanzpolitische Teil der NFA wird in der so genannten „Globalbilanz“
dargestellt. Sie zeigt den Verlauf der „rollenden Franken“ auf. Der
zweite, nicht in Bilanzen ausdrückbare Teil der NFA sind die
Effizienzgewinne aus der Aufgabenneuverteilung. Diese entwirrt
Mehrfachzuständigkeiten, schafft ökonomisch sinnvolle Anreize und neue
Formen der Zusammenarbeit sowie wesentlich mehr Handlungsspielraum für
die gezielte Wahrnehmung der zugewiesenen Aufgaben. Die auf allen Stufen
entstehenden Effizienzgewinne verbessern die Leistung pro Steuerfranken.
Insgesamt ist die NFA als finanz- und staatspolitische Stärkung des
Bundesstaates konzipiert. Damit der anvisierte Gesamtnutzen für das
„System Schweiz“ wirksam werden kann, müssen allerdings die einzelnen
Elemente beider NFA-Teile politisch akzeptiert und als gerecht empfunden
werden.
Überarbeitungs-Aufträge vom November 2000
Eine Zwischenbilanz zeigte im letzten November, dass das aufgrund der
Vernehmlassung bereinigte Konzept für eine griffige NFA zwar in der
Stossrichtung, nicht aber im Zahlenwerk befriedigt. Auch wenn
Korrekturen gegenüber dem heutigen Finanzausgleich gewollt waren, warfen
eine Reihe von Resultaten in der „letzten Kolonne“ der Globalbilanz
(Vergleich neu / alt) Fragen auf. So wären Kantone zum Teil massiv
belastet worden, die als eher finanzschwach einzustufen sind (u.a. OW,
FR, AR, NE, JU), während beispielsweise das finanzstarke Schwyz
profitiert hätte. Auch zeigte sich eine starke Belastung einzelner
„Zahlerkantone“. Daraufhin beschloss das oberste Projektgremium, das
politische Steuerungsorgan (vgl. Kasten), eine Überarbeitung des
Zahlenwerks sowie weitere Schritte zur Erhöhung von Akzeptanz und
Transparenz, insbesondere
? Aktualisierung der Globalbilanz und Hochrechnung auf die heutige
Wirtschaftslage
? Analyse der Gründe, die zu den nicht plausiblen Verwerfungen führten,
und allfällige Massnahmen
? Kantonsdossiers, welche die NFA-Wirkungen auf jeden einzelnen Kanton
aufzeigen (in Zusammenarbeit mit den Kantonen)
? Wirkungsanalyse bezüglich Abbau von Gefällen und
Steuerbelastungsunterschieden (wissenschaftlich begleitet durch Prof.
René L. Frey, Universität Basel)
? Weiterbearbeitung der Mindeststandards im Sozialbereich
(Behindertenheime)
Mit diesen in die Tiefe gehenden Aufträgen verzögerte sich die Botschaft
um mehrere Monate.
Erste Resultate: NFA-Konzept stimmt, „Härteausgleich“ zur Diskussion
gestellt
Die Aktualisierung der Globalbilanz sowie die Analyse und Vorschläge zur
Korrektur der Verwerfungen sind weitgehend abgeschlossen. Das
Steuerungsorgan hat der Projektleitung den Auftrag gegeben, die Arbeiten
in dieser Stossrichtung fertigzustellen und bis zur Jahreskonferenz der
kantonalen Finanzdirektoren vom 30. und 31. Mai 2001 auch Aussagen zu
den Kantonsdossiers und zur Wirkungsanalyse vorzulegen. Die wichtigsten
Ergebnisse der inzwischen erfolgten Überarbeitung sind:
? Aktualisierung der Globalbilanz mit Reduktion des Kantonsanteils an
der direkten Bundessteuer: Die Hochrechnung des NFA-Zahlenwerks auf die
heutige Konjunkturlage hat zwar in allen Kantonen Veränderungen, in der
Gesamtaussage und in der Wirkung jedoch keine bedeutenden Verschiebungen
(auch nicht bezüglich Härtefällen) ergeben. Merklich verbessert wurden
die Resultate dadurch, dass die Kantone von ihrem 30%-Anteil an den
direkten Bundessteuern 13% abtreten. Diese Mittel fliessen in die
„Mindestausstattung“ und die beiden Belastungsausgleiche. Im Vergleich
zu heute nimmt die Ausgleichsmasse um gut 50% zu.
? Gründe für die Verwerfungen: Es ist zu unterscheiden zwischen der
gewollten Korrektur (wenige und klare Indikatoren für den Ausgleich,
Ausmerzung falscher Anreize wie aufwandabhängige
Einzelobjektsubventionen) und untragbaren Härten, die sich aus dem
Übergang vom alten zum neuen System ergeben. Die Härtefälle erklären
sich zu einem wesentlichen Teil aus dem Wechsel der Berechnungsgrundlage
der zentralen Steuerungsgrösse des Ausgleichs, dem so genannten
Ressourcenindex. Neu wird bei der Berechnung dieses Indexes nicht mehr
darauf abgestellt, wieviele Steuern von einem Kanton tatsächlich erhoben
werden (Basis = Steuerkraft), sondern darauf, wie gross das
Steuerpotenzial eines Kantons ist (Basis = so genannte „aggregierte
Steuerbemessungsgrundlage ASG“, basierend auf den Einkommen, Vermögen
und Gewinnen gemäss Deklarationen in den Steuererklärungen).
? Analyse Ressourcenindex: Externe Experten der CS-Economic-Research
haben die neue ASG-Konzeption überprüft und bewerten diese als
methodisch konsequente und wissenschaftlich fundierte Steuerungsgrösse,
welche dem alten System überlegen ist (vgl. Zusammenfassung der
Expertise auf der EFD-Homepage "Aktuell" ==> "Neugestaltung des
Finanzausgleichs" ==> "Weiterführende Links"
[http://www.efd.admin.ch/d/aktuell/nfa/links.htm]. Die ASG-Konzeption
stellt nicht mehr darauf ab, mit welchen steuerlichen Mitteln und in
welchem Umfang ein Kanton dieses Potenzial tatsächlich ausschöpft,
sondern schafft Anreize für dessen bestmögliche Nutzung. Sie ist laut
Experten ein guter Indikator für die Bestimmung der Finanzkraft eines
Kantons, die auch den Kriterien von Steuergerechtigkeit,
Leistungsfähigkeit (Progression) und Ergiebigkeit stand hält. Dieser
Ansatz wird in der NFA denn auch weiter verfolgt. Der Ressourcenindex
wird einen Dreijahres-Durchschnitt repräsentieren und jedes Jahr
aktualisiert. Die Probleme bei jenen Kantonen, welche durch die
Neugestaltung benachteiligt würden, sind nur bedingt
finanzwissenschaftlich erklärbar und deshalb mit politischen Massnahmen
zu korrigieren.
? „Härteausgleich“: Acht Kantone (OW, FR, AR, VD, NE und JU, ferner ZH
und NW) würden beim Übergang zur NFA gegenüber dem heutigen Ausgleich
aus verschiedenen, teils strukturellen Gründen in politisch untragbarem
Mass schlechter gestellt. Weil der dem Bundesstaat aus der NFA
erwachsende Gesamtnutzen nur entsteht, wenn das Projekt politisch auch
umgesetzt werden kann, wird zusätzlich zu den drei Ausgleichstöpfen noch
ein gezielter Härteausgleich von 525 Mio. pro Jahr zur Diskussion
gestellt. Dieser Betrag käme einer Investition eines Teils der
Effizienzgewinne in die Akzeptanz der NFA gleich, würde den Bundesstaat
stärken und könnte gleichzeitig den Zielkonflikt zwischen der optimalen
Nutzung des Potenzials und einem als gerecht empfundenen Ausgleich
auflösen. Der Härteausgleich würde dazu führen, dass alle Kantone, die
ein deutlich unterdurchschnittliches Fiskalpotenzial aufweisen, aus der
NFA als Gewinner hervorgingen. Noch offen ist, ob ein solcher Ausgleich
als (befristete) Übergangslösung oder auf Dauer zu konzipieren wäre.
„Technisches zum Härteausgleich“
Der Härteausgleich würde gemeinsam durch den Bund (2/3) und die Kantone
(1/3) finanziert. Die Kantone könnten dafür Nationalbankgewinnanteile
einsetzen. Um die abrupten Wirkungen der finanzpolitisch an sich
richtigen Korrektur der Bemessungsgrundlage (neu: ASG) in den besonders
betroffenen Kantonen abfedern zu können, würde der Härteausgleich jedoch
nicht konsequent nach dem neuen ASG-Index berechnet, sondern auch unter
Berücksichtigung der effektiven Steuereinnahmen. Diese Massnahme hätte
zur Folge, dass zwar der Grossteil (ca. 2,5 Mrd.), aber nicht die ganze
Ausgleichsmasse nach den wissenschaftlich anzustrebenden ASG-Kriterien
verteilt würde. Anderseits würden alle Kantone mit deutlich
unterdurchschnittlichem Fiskalpotenzial zu Gewinnern aus der NFA-Reform.
? Neukonzeption des geografisch-topografischen Belastungsausgleichs:
Jene Kantone, die einen überdurchschnittlichen Anteil von Fläche über
dem gesamtschweizerischen Höhenmedian (1‘080 m) sowie eine dünne
Besiedelung aufweisen, kommen in den Genuss des Ausgleichs. Mit dieser
Neuausrichtung kommen mehr Kantone als bisher zu Ausgleichszahlungen.
Die so genannten Kosten der Weite werden auf diese Weise besser als im
bisherigen Vorschlag abgebildet (vgl. Kasten) Eine grosse
Besiedelungsdichte kommt indirekt im zweiten (soziodemografischen)
Belastungsausgleich zum Tragen.
? Mindeststandards im Sozialbereich: Die Kantonalisierung der Bau- und
Betriebsbeiträge an Wohnheime, Werkstätten und Institutionen für die
berufliche und medizinische Eingliederung wird durch Mindeststandards
des Bundes sowie durch Betriebskonzepte und Eingliederungsziele
flankiert. Kollektive Massnahmen im Sozialbereich sind eine klassische,
kantonale Do-mäne. Gerade beim Bau und Betrieb von Institutionen macht
es (im Gegensatz zu den sozialen Individualmassnahmen) Sinn, regio-nale
oder lokale Aspekte zu berücksichtigen. Im Botschaftstext zur NFA wird
der Grundsatz "Eingliederung vor Rente"verankert. Damit wird Kritiken
aus der Vernehmlassung Rechnung getragen.
? Weitere Punkte: Beim Bevölkerungsschutz trifft der Bund Anordnungen
insbesondere für den Fall bewaffneter Konflikte, während den Kantonen
Massnahmen namentlich für zivile Katastrophen und Notlagen obliegen. Im
Denkmalschutz ist neu eine Teilentflechtung vorgesehen, wonach der Bund
für Objekte von nationaler Bedeutung, die Kantone für alle übrigen
Objekte abschliessend zuständig sind.
Weiteres Vorgehen
Das politische Steuerungsorgan hat grünes Licht dafür gegeben, dass die
Arbeiten an der Globalbilanz, an den Kantonsdossiers und am
Härteausgleich abgeschlossen und an der FDK-Tagung vom 30. und 31. Mai
2001 zur Diskussion gestellt werden. Bis dahin sollten auch erste
Ergebnisse der Wirkungsanalyse vorliegen. Diese zeigt namentlich auf, ob
und wie die NFA-Ziele erreicht werden und wie sich die Neugestaltung auf
die Unterschiede in der Steuerbelastung auswirken kann. Es ist
vorgesehen, dass der Bundesrat die Botschaft zu den Verfassungsartikeln
und das NFA-Gesetz noch dieses Jahr verabschiedet.
Kästchen:
Phase 1: Klärung methodischer Fragen, Aktualisierung der Zahlen.
Hauptproblemfelder Abzuklärende Hauptfragen
Ressourcenindex - Hochrechnungen für die Jahre 1998/99 sowie
- Analyse seiner dynamischen Entwicklung (Berechnung für min-destens
vier Jahre)
Neuer Ressourcenindex / heu-tiger Finanzkraftindex - Vertieftes
Aufzeigen der prinzipiellen Unterschiede in ihren Ziel-setzungen,
Zusammensetzungen und Wirkungsweisen.
- Abgrenzungserläuterungen gegenüber anderen bekannten Indizes (z.B.
kant. Volkseinkommen)
Vermögen der natürlichen Per-sonen Ermittlung einer Schätzgrösse, die
das Vermögen der natürlichen Personen, namentlich die Kapitalgewinne,
mit den Einkommen der natürlichen Personen aggregierbar macht.
Phase 2: Erstellung der Globalbilanz und einer Wirkungsanalyse
Hauptproblemfelder Abzuklärende Hauptfragen
Globalbilanz Neuberechnung anhand aktueller Daten und Hochrechnungen
Interkantonale Disparitäten und Steuerbelastungsunterschiede
Ausmass des möglichen Abbaus, politische Steuerbarkeit
(Grundlage: Wirkungsanalyse von Prof. René L. Frey)
Drei Ausgleichtöpfe statt 36 Kässeli
Heute bestehen rund drei Dutzend Ausgleichs- und Subventionsgefässe. Neu
sind noch deren drei vorgesehen, die von Bund und (Zahler-) Kantonen
finanziert werden. Die Ausgleichsmasse beläuft sich neu auf insgesamt
3,1 Mrd. Franken gegenüber 2,0 Mrd. Franken heute. Der Anstieg des
Finanzausgleichs zwischen finanzstarken und finanzschwachen Kantonen um
mehr als 50% wird durch eine eben solche Erhöhung der Ausgleichsmasse
ermöglicht. Diese wird mit der Reduktion des Kantonsanteils an der
direkten Bundessteuer auf 17% finanziert.
? Ressorcenausgleich: Reduktion von Gefällen zwischen Kantonen im
Umfang von ca. 2,5 Mrd. Franken im Jahr. Der Ressourcenausgleich wirkt
zweifach:
Disparitätenabbau: Zum Abbau der Unterschiede in der finanziellen
Leistungsfähigkeit tragen die finanzstarken Kantone mit 1,1 Mrd.
(Modellannahme) an die finanzmittelstarken und -schwachen Kantone bei
Mindestausstattung: Der Bund stockt den Beitrag aus dem
Disparitätenabbau um insgesamt 1,4 Mrd. (Modellannahme) auf, so dass
auch die finanzschwachen Kantone eine Mittelausstattung von mindestens
rund 85% des schweizerischen Durchschnitts erreichen.
? Geografisch-topografischer Belastungsausgleich (275 Mio): Beitrag des
Bundes an Kantone mit Bergregionen und dünn besiedelten Gebieten
(Kosten der Weite und der Höhe).
? Soziodemografischer Belastungsausgleich (275 Mio): Beitrag des Bundes
an Kantone mit dichten Ballungsgebieten (Kosten der Enge).
Zusätzlich wird noch ein Härteausgleich (550 Mio) für acht von der NFA
besonders betroffene Kantone zur Diskussion gestellt.
Klare Zuständigkeiten dank Entflechtung von Aufgaben
Heute bestehen bei der Wahrnehmung öffentliche Aufgaben zahlreiche
Doppelspurigkeiten und häufig unklare Kompetenzen. Die
Aufgabenentflechtung stellt transparente Kriterien auf und schafft
Ordnung:
? 15 Aufgaben sind in der alleinigen Kompetenz der Kantone (z.B. die
Verbesserung der Wohnverhältnisse in den Berggebieten). Damit erhöht
sich der Handlungsspielraum der Kantone. Wo nötig, erlässt der Bund
Mindeststandards (z.B. Behindertenheime)
? 6 Aufgaben fallen in die alleinige Zuständigkeit des Bundes (z.B. der
Betrieb und Unterhalt der Nationalstrassen)
? 9 Aufgaben werden im Verbund gelöst (z.B. das Vermessungswesen). In
diesen Fällen wird zwischen der strategischen Führung des Bundes und der
freieren operativen Umsetzung durch die Kantone unterschieden.
Die verantwortlichen NFA-Gremien
Politisches Steuerungsorgan:
Bund: Bundesrätin Ruth Dreifuss, Bundesräte Joseph Deiss und Kaspar
Villiger (Vorsitz)
Mit beratender Stimme: Peter Siegenthaler, Direktor EFV; Daniel Eckmann,
Kommunikationsdelegierter EFD
Kantone: Regierungsräte Peter Schönenberger (SG), Präsident KdK, Hans
Lauri (BE), Präsident FDK, und Charles Favre (VD), Präsident der
Westschweizer Regierungskonferenz
Mit beratender Stimme: André Baltensperger, Sekretär KdK, Kurt Stalder,
Sekretär FDK
NFA-Delegation
Bund: Peter Siegenthaler, Direktor EFV, Peter Saurer, Stv. Dir. EFV,
Bruno Letsch, Vizedirektor EFV, Daniel Eckmann,
Kommunikationsdelegierter EFD
Kantone: Regierungsräte Peter Schönenberger (SG), Präsident KdK; Hans
Lauri (BE), Präsident FDK, Franz Marty (SZ) und Charles Favre (VD),
Präsident der Westschweizer Regierungskonferenz
Städtevertreter: Stadtammann Heinz Christen, St. Gallen, Präsident des
Schweiz. Städteverbandes
Mit beratender Stimme: André. Baltensperger (Sekretär KdK ); Kurt
Stalder (Sekretär FDK) sowie Mitglieder der Projektleitung NFA
EIDG. FINANZDEPARTEMENT
Presse- und Informationsdienst
Auskunft: Gérard Wettstein, Eidg. Finanzverwaltung, Tel. (031) 322 97 61
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26.4.2001
