Krankenversicherung: Bundesrat lehnt die "Gesundheitsinitiative" ab

Medienmitteilung 31. Mai 2000 Krankenversicherung: Bundesrat lehnt die "Gesundheitsinitiative" ab In seiner Botschaft lehnt der Bundesrat die Volksinitiative "Gesundheit muss be-zahlbar bleiben (Gesundheitsinitiative)" der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz ohne Gegenvorschlag ab. Die Initiative fordert eine grundlegende Neu-ordnung der Finanzierung der sozialen Kranken-versicherung. Diese soll aus zu-sätzlichen Mehrwertsteuereinnahmen des Bundes und in mindestens gleicher Höhe durch Beiträge der Versicherten finan-ziert werden. Diese Beiträge sollen vom Einkommen, vom realen Vermögen und von den Familienlasten der Versi-cherten abhängen. Die heutigen Kinderprämien würden dabei wegfallen. Zudem soll zur Kosten-dämp-fung im Gesundheitswesen eine Reihe von Kompetenzen von den Kanto-nen auf den Bund übergehen. Geht man von MWST-Mitteln und Versicher-tenbei-trä-gen in gleicher Höhe zur Finanzie-rung der Grundversiche-rung aus, so hätte die Initiative Bundesausgaben von rund 7,5 Milliarden Franken zur Folge, gegen-über heute rund 2 Milliarden für die Prämienverbilligung. Der Bundesrat will am heutigen System der Kopfprä-mien mit dem Ausgleich durch die Prämienverbilligung festhalten. Er ist der Mei-nung, dass diese be-darfsab-hän-gige Unterstützung ihre Aufgabe im Wesentli-chen gut erfüllt, anerkennt aber auch, dass sie zahlreiche Versicherte vor allem mit mittle-ren Einkommen unge-nügend gegen soziale Härtefälle schützt. Nach Meinung des Bundesrates konn-ten und können verschiedene An-liegen der "Ge-sundheits-initiative" im Rahmen hängiger Gesetzgebungsprojekte in ihrer Stossrichtung verwirklicht werden. Insbesondere das Finanzierungsmodell der "Gesundheitsinitiative" hätte Auswirkungen über die Krankenversicherung und das Gesundheitswesen hinaus, deren Ausmass sich aufgrund der vorgeschlage-nen Verfassungsregelung nicht konkret abschätzen lässt. So kann der Einbezug der Vermögens- und Einkommenssituation bei der Prämienbe-messung Bereiche wie das Steuer-, Erb- oder Eherecht beeinflussen. Die Berücksichti-gung der Familienlasten bei gleichzeitig wegfallenden Kinderprämien stellt die Frage nach dem Abgleich mit den kantonalen Regeln zur steuerlichen Entlastung der Fami-lien. Im Rahmen der vom Parlament verabschiedeten 1. KVG-Teilrevi-sion und der 2. Teil-re-vi-sion, die den Räten in diesem Jahr unterbreitet wird (Spitalfinan-zie-rung/-Auf-he-bung Kontrahierungszwang), sowie im Rahmen des Neuen Finanzausgleichs Bund/Kantone konnten und können nach Meinung des Bundesrates verschiedene An-liegen der "Gesundheitsinitiative" in ihrer Stossrichtung verwirklicht werden. Eine Regelung der Spitzenmedizin auf nationaler Ebene sowie verstärkte Bundeskom-petenzen bei der Prämienverbilligung werden im Rahmen des Neuen Finanzausgleichs angestrebt. Zusätzliche kosten-dämpfende Massnahmen wurden vom Parlament mit der 1. Teilrevision bereits be-schlossen (z.B. Substitutionsrecht und neues Abgeltungs-modell bei der Medikamen-tenabgabe, Beschränkung der Zulassung von Leistungs-erbringenden). Der Parallelim-port von Arzneimitteln soll im Rahmen des neuen Heil-mittelgesetzes mit Einschränkun-gen erlaubt werden und bei einer ganzen Reihe älterer Medikamente und bei den wichtigsten Laboranalysen hat der Bund be-reits namhafte Preissenkungen realisiert. Schliesslich wird auch die 2. KVG-Teilrevision Massnahmen zur stärkeren Kosten-dämpfung und -kontrolle enthalten (verstärkte Be-deutung der kantonalen Spitalplanung, kein Anreiz mehr für die Kantone zur Verlage-rung vom sta-tionären zum teilstationären oder spitalambulanten Bereich, einheitliche Struktur der Spitalpauschalen). Der Bundesrat will am heutigen System der Kopfprämien mit dem Ausgleich durch die Prämienverbilligung festhalten. Er ist der Meinung, dass diese be-darfsabhän-gige Un-terstützung ihre Aufgabe im Wesentlichen gut erfüllt, anerkennt aber auch, dass sie zahlreiche Versicherte vor allem mit mittleren Einkommen ungenügend gegen soziale Härtefälle schützt. Die be-stehenden Mängel sind hauptsächlich auf die nicht immer optimale Ausgestaltung durch die Kantone zurückzuführen und können innerhalb des geltenden Systems beseitigt werden. EIDG. DEPARTEMENT DES INNERN Presse- und Informationsdienst Auskünfte: Tel. 031 / 322 90 04 Fritz Britt, Vizedirektor Hauptabteilung Kranken- und Unfallversicherung Bundesamt für Sozialversicherung Beilagen: ? Mediendokumentation ? Überblick: beschlossene und hängige Reformmassnahmen ? Botschaft Medienmitteilungen des BSV sowie weitere Informationen finden Sie im Internet unter www.bsv.admin.ch Mediendokumentation EDI / BSV 31. Mai 2000 Der Bundesrat lehnt die Volksinitiative "Gesundheit muss bezahlbar blei-ben" ab Die Volksinitiative der Sozialdemokratischen Partei der Schweiz "Gesundheit muss be-zahlbar bleiben (Gesundheitsinitiative)" fordert die grundlegende Neuordnung der Fi-nanzierung der obligatorischen Krankenpflegeversicherung. Diese soll künftig aus zu-sätzlichen, zweckgebundenen Mehrwertsteuereinnahmen des Bundes und in mindes-tens gleichem Umfang durch Beiträge der Versicherten finanziert werden. Die Versi-chertenbeiträge sollen nach Ansicht der Initianten im Verhältnis zum Einkommen und zum realen Vermögen sowie unter Berücksichtigung von Familienlasten festgelegt werden. Die heutige Prämienverbilligung würde somit wegfallen. Weiter fordert die "Gesundheitsinitiative" als Massnahme zur Kostendämpfung im Ge-sundheitswesen, dass eine Reihe von Kompetenzen im Gesundheitswesen und spezi-ell in der Krankenversicherung von den Kantonen auf den Bund übertragen wer-den. Dies betrifft die Bereiche Spitzenmedizin, Planung im Gesundheitswesen, Preise und Tarife, Zulassung der Leistungserbringer, Qualitätskontrolle und Kostendämp-fungs-massnahmen bei übermässigen Leistungsmengen. Der Bundesrat hat bereits anlässlich zweier Aussprachen im November 1999 und im März 2000 sowie im Rahmen seiner Botschaft zur 11. AHV-Revision für die Kranken-versicherung grundlegende Entscheide gefällt und beschlossen, grundsätzlich am heu-tigen System der Kopfprämien und der Prämienverbilligung festzuhalten. Er ist der Mei-nung, dass die Kantone mit ihrer Steuergesetzgebung und einem gut daran angepass-ten Prämienverbilligungssystem bereits sehr viel zur Entlastung der Familien tun kön-nen. Mit der vorliegenden Botschaft ergreift er nun die Gelegenheit zu einer Gesamt-schau der sozialen Krankenversicherung, bestehend aus ? einer Analyse des Ist-Zustandes und ? einer Darlegung der hängigen Fragen sowie ? deren Einbettung in die laufenden Projekte. Positive Bilanz des Ist-Zustandes Bei seiner Analyse des Ist-Zustandes im System der sozialen Krankenversicherung orientiert sich der Bundesrat an den drei mit dem KVG verfolgten Hauptzielen: Verstär-kung der Solidarität, Eindämmung der Kosten und Sicherstellung einer qualitativ hoch stehenden Versorgung. ? Das KVG hat die Solidarität unter den Versicherten grundsätzlich und sehr deutlich verstärkt. Umsetzungsprobleme in der Einführungsphase konnten erfolgreich gelöst werden, die Freizügigkeit der Versicherten wurde gestärkt, unerwünschte Praktiken von Versicherern konnten unterbunden werden. Wichtige Bereiche, auf die der Bundesrat laufend ein besonderes Augenmerk richtet, sind die Prämienverbilligung und der Risikoausgleich unter den Versicherern. Bei der Prämienverbilligung ist der Handlungsbedarf anerkannt und Massnahmen sind im Rahmen des Neuen Finanz-ausgleichs Bund/Kantone in Vorbereitung. Der Vollzug des Risikoausgleichs wurde verbessert, es stellen sich aber grundsätzliche Fragen vor allem in Bezug auf die Kriterien des Ausgleichs. Entsprechende Eingriffe bergen allerdings Gefahren in sich, sodass sie gut abgewogen werden müssen. Zudem sollte nach den kleineren Korrekturen das System des Risikoausgleichs nicht zu rasch erneut geändert wer-den, weil dies die Analyse seiner effektiven Wirkung stark erschwert. ? Zur Eindämmung der Kosten sieht das KVG verschiedene Massnahmen vor, die ihr Wirkungspotenzial erst teilweise entfalten konnten. Mit einem Bündel von Mass-nahmen sorgte und sorgt der Bundesrat für eine verstärkte Kostenbremse. Zu die-sen Massnahmen gehören bereits umgesetzte Beschlüsse (Preissenkungen, Tarif-einschränkungen), beschlossene Massnahmen (1. KVG-Teilrevision) oder solche in Vorbereitung (2. KVG-Teilrevision, Neuer Finanzausgleich, neues Heilmittelgesetz, Arzttarifstruktur TarMed). ? Massnahmen: Siehe Überblick im Anhang. Das Kostenwachstum in der Krankenpflegeversicherung hat sich in den letzten zehn Jahren leicht zurückgebildet. Es lag aber seit der Einführung des KVG stets über dem in der Botschaft zum KVG von 1991 festgehaltenen Ziel der Annäherung an die allge-meine Lohn- und Preisentwicklung. Allerdings sind die Gesundheitskosten pro Kopf der Bevölkerung das Produkt der Variablen Preis und Menge. Das Men-gen-ele-ment erlaubt es nicht, die Steigerung der Gesundheitskosten mit einem üblichen Preisindex zu vergleichen. Der Bundesrat hält heute fest, dass das 1991 beschrie-bene Ziel kaum erreicht werden kann. Ein "richtiges Kostenni-veau" zu definieren in Abhängigkeit von einem Preisindex oder vom BIP macht kei-nen Sinn, solange der - wünschbare - wissenschaftliche und technische Fortschritt weiter-läuft und in wohlha-benden Ländern wie der Schweiz immer mehr Gesundheitsleistun-gen an-geboten und auch nachgefragt werden: Die Kostenentwicklung der letzten Jahre ist in erster Linie mengen- und nicht preisbe-dingt. ? Das KVG garantiert allen Versicherten den Zugang zu einer qualitativ hoch stehen-den medizinischen Versorgung. Eine klare Verbesserung der Situation vor dem KVG wurde durch das Versicherungsobligatorium und durch den einheitlichen Leis-tungs-katalog erreicht. Zudem ist die Kostenübernahme bei Spitalaufenthalten nicht mehr zeitlich befristet. Der Leistungskatalog wurde um jene Leistungen er-weitert, die für eine qualitativ hoch stehende Grundversorgung wirklich notwendig sind (in erster Linie Präventionsmassnahmen und Leistungen von Spitex und in Pflegeheimen). Dem Kostenaspekt neuer Leistungen wird bei deren Beurteilung verstärkt Rechnung getragen und neue Leistungen werden gegebenenfalls zeitlich beschränkt zu Pflichtleistungen erklärt, um mit wissenschaftlichen Evaluationen ih-ren medizinischen Wert und ihre Kostenauswirkungen zu untersuchen. Der Bun-desrat ist sich bewusst, dass die Zulassung neuer Leistungen durch das EDI eine Gratwanderung zwischen Berücksichtigung des medizinischen Fortschritts und den Kostenfolgen darstellt. Um dieser Anforderung besser gerecht zu werden, erhielten die beratenden Fachkommissionen effizientere Strukturen. Massnahmen des Bundes gehen in Stossrichtung der Initiative ? Siehe Überblick im Anhang. Zum Teil wurden von der Initiative aufgeworfene Fragen bereits mit der vom Parlament be-reinigten 1. KVG-Teilrevision beantwortet. Mehrere unter sich eng verflochtene Teilbereiche werden im Rahmen der 2. KVG-Teilrevision und des Neuen Finanzaus-gleichs zwi-schen Bund und Kantonen aufgenommen. Die 2. KVG-Teilrevi-sion wird Mass-nahmen zur stärkeren Kostendämpfung und -kontrolle ent-halten. Die "Gesund-heits-initiative" hingegen gestaltet nach Meinung des Bundesrates das System grund-legend um, ohne die bereits hängigen Probleme umfassend zu lösen. Beurteilung des Modells für Prämien in Abhängigkeit von Einkommen, Vermögen und Familienlasten Die Umsetzung des Finanzierungsmodells der Initiative käme in ihren Wirkungen der Einführung einer neuen Steuer auf hohen Einkommen gleich. Tendenziell würden die hohen Einkommensklassen und besser verdienenden Alleinstehenden oder kinderlosen Paare stärker als heute belastet. Der Grossteil der Versicherten jedoch würde einer-seits auf der Prämienseite entlastet, gleichzeitig aber durch den vorgeschlagenen An-stieg der Mehrwertsteuer zusätzlich belastet. Letzteres bekämen insbesondere die tie-fen Einkommensklassen zu spüren. Die Umsetzung des Finanzierungsmodells der Initiative würde grosse Schwierigkeiten bieten (z.B. "realistische Schätzung" von Vermögensbestandteilen zu Verkehrswerten; Datenschutz) und könnte weitere Bereiche wie Steuerrecht, Erbrecht, Eherecht oder Sachenrecht beeinflussen. Entsprechend müssten verschiedene Gesetzge-bungen grundlegend angepasst und Finanzierungslasten neu verteilt werden. So sieht die Ini-tiative vor, dass die Versicherungsbeiträge der Kinder in jenen der Eltern inbe-griffen wären. Gleichzeitig wird verlangt, dass bei der Prämienbemessung die Famili-enlasten berücksichtigt werden. Das bedeutet, dass diese Lasten zusätzlich zum Weg-fall der heutigen Kinderprämien auszugleichen wären. Beurteilung der Forderung nach hälftiger Finanzierung durch die MWST In seiner Auslegeordnung zur Zukunft der Sozialversicherungen im Rahmen der Bot-schaft zur 11. AHV-Revision hat der Bundesrat festgehalten, dass zur Finanzierung des Mehrbedarfs in der obligatorischen Krankenversicherung die Prämien im Vordergrund stehen. Durch den Wegfall der Prämienverbilligungsbeiträge der öffentlichen Hand ge-mäss Initiative würde der Bund zwar rund 2 Milliarden Franken einsparen. Geht man aber bei der Finanzierung der Grundversicherung von MWST-Mitteln und Versicherten-beiträgen in gleicher Höhe aus, so hätte die Initiative Bundesausgaben von rund 7,5 Milliarden Franken zur Folge. Sie sieht keinen definierten oberen Rahmen für die zulässige Steuererhöhung vor. Folglich würde das Ausmass der einzusetzenden MWST-Mittel vom Verlauf des Kostenanstiegs abhängen. Durch eine "automatische" Finanzierung eines Teils der Kosten über die Mehrwertsteuer würden die Anreize zur Kostendämpfung reduziert. Prämienverbilligung: Bewährtes Modell, das im bestehenden Rahmen verbessert werden kann und muss Der Bundesrat anerkennt, dass das heutige Kopfprämiensystem trotz der gezielten Prämienverbilligung durch die Kantone für eine grosse Zahl von Versicherten insbe-sondere mit mittleren Einkommen zu einer zu starken finanziellen Belastung geworden ist und zu sozialen Härtefällen führen kann. Der heutige Versicherungsschutz unter dem KVG ist vorzüglich, doch die Bezahlung dieses Schutzes über die Krankenversi-cherungsprämien stellt viele Versicherte vor fi-nanzielle Probleme, die sie alleine kaum zu lösen vermögen. Nach Meinung des Bundesrates müssen und können die nötigen Korrekturen am aktu-ellen System der Prämienverbilligung vorgenommen werden. Wenn dieses heute die angestrebte Wirkung nicht voll erbringt, so liegt dies nicht am System an sich, sondern an der nicht immer optimalen Ausgestaltung durch die Kantone sowie an den noch gro-ssen regio-nalen Prämienunterschieden. Daher strebt der Bundesrat eine Verbesse-rung über die Festsetzung eines verbindlichen Verbilli-gungsziels an. Den Rahmen für die notwendi-gen Korrekturen bietet die Umsetzung des Neuen Finanzausgleichs zwi-schen Bund und Kantonen. Beurteilung einzelner Forderungen der Initiative zur Kostendämpfung ? Regelung der Spitzenmedizin durch den Bund Das Projekt Neuer Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen (NFA) sieht die rechtliche Verankerung einer gesamtschweizerischen Planung und Aufgabenteilung im Bereich der Spitzenmedizin vor. Die Frage der Finanzierung der Spitzenmedizin ist auch verknüpft mit jener der Finanzierung der Spitäler, welche in der 2. KVG-Teil-revision geregelt wird. Nach Meinung des Bundesrates soll die Finanzierungsfrage im Rahmen des NFA beantwortet werden. Spitzenmedizin ist auch eng mit der teil-weise über Steuern finanzierten Forschung verbunden. Diese Forschung soll grund-sätzlich nicht über die obligatorische Krankenversicherung finanziert werden. ? Maximalpreise für Leistungen und Arzneimittel Der Bundesrat sieht keinen Bedarf für Massnahmen über jene hinaus, die bereits im Rahmen der 1. und der 2. KVG-Teilrevision beschlossen oder in Angriff genommen wurden. ? Erlass von Bestimmungen zur Zulassung von Leistungserbringern und zur Qualitäts-kontrolle Das Parlament hat mit der 1. KVG-Teilrevision bereits die Möglichkeit einer befriste-ten Zulassungsbeschränkung neuer Leistungserbringer ("Bedürfnisklausel") be-schlossen und den Auftrag erteilt, im Rahmen der 2. Teilrevision die Aufhebung des Kontrahierungszwanges zu prüfen (Ausschluss z.B. qualitativ oder kostenmässig "ungenügender" Leistungserbringer). Die Forderung nach einer wirksameren Quali-tätskontrolle wird bereits umgesetzt. Zur Zeit laufen die Aufbauarbeiten für ein Sys-tem, dank welchem Qualität verstärkt zum Wettbewerbselement wird. ? Zusätzliche Kostendämpfungsmassnahmen für den Fall übermässiger Leistungs-mengen in bestimmten Sparten oder Regionen Im Rahmen der 1. KVG-Teilrevision hat der Bundesrat die zusätzliche Möglichkeit einer Globalbudgetierung auch im teilstationären und ambulanten Bereich vorge-schlagen. Das Parlament hat diese Frage für die Behandlung der 2. Teilrevision zu-rückgestellt. Offene Fragen zur Durchführung und zu den Folgen Eine ganze Reihe von grundlegenden Entscheiden über die künftige Ausgestaltung der sozialen Krankenversicherung aufgrund der "Gesundheitsinitiative" müsste auf Geset-zesstufe erst noch gefällt werden. Dabei lässt die Initiative wesentliche Fragen offen: ? So ist unklar, wie bei der vorgeschlagenen Finanzierung der Wettbewerb zwischen den Krankenversicherern überhaupt noch stattfinden soll, der heute hauptsächlich über die Prämien läuft. ? Im Finanzierungsmodell der Initiative gibt es keine Kostenbeteiligung der Versi-cherten mehr. Das bedeutet den Wegfall eines Finanzierungsanteils von gegenwär-tig rund 2 Milliarden Franken, der nach Meinung des Bundesrates nicht auf die Ver-sicherer - und somit indirekt auf die Prämien - überwälzt werden darf. ? Die Aufhebung der Kostenbeteiligung würde nicht nur das Kostenbewusstsein der Versicherten schmälern, sondern bedeutet auch den Wegfall des Versicherungsmo-dells mit erhöhter Franchise und könnte zudem die Existenz der anderen besonde-ren Versicherungsformen (HMO, Hausarztmodell etc.) mit ihrem Einsparpotenzial gefährden. ? Unbeantwortet bleibt auch, wer den Finanzbedarf des einzelnen Versicherers fest-legt, wer die Prämien der Versicherten aufgrund ihrer Steuerdaten bestimmt, ein-kassiert und auf die jeweiligen Versicherer verteilt. Nach einer Annahme der Initiative müssten in intensiven politischen Prozessen zu-nächst die Rahmenbedingungen und Details vor allem des neuen Finanzierungssys-tems definiert werden. Ohne diese Grundlagen können die effektiven Auswirkungen der Initiative auf die Versicherer nicht abgeschätzt werden. Mit Sicherheit wäre ein System mit einkommens- und vermögensabhängigen Prämien und den notwendi-gen Aus-gleichmechanismen für die Versicherer nicht einfacher und kostengünstiger durch-zu-führen, als das heutige System. Der Bund würde durch die MWST-Finanzie-rung stär-ker belastet, während die Kantone und Gemeinden durch den Systemwechsel bis zu einer Milliarde Franken jährlich an Prämienverbilligungsbeiträgen und Sozialhil-fezah-lungen einsparen würden (Schätzung ausgehend vom heutigen Stand). Je nach Aus-gestaltung des neuen Finanzierungsmodells hätten sie aber mit einem erheblichen zu-sätzlichen administrativen Aufwand zu rechnen (Steuerveranlagungsbehörden). Bundesamt für Sozialversicherung Informationsdienst Auskünfte: Tel. 031 / 322 90 04 Fritz Britt, Vizedirektor Hauptabteilung Kranken- und Unfallversicherung Medienmitteilungen des BSV sowie weitere Informationen finden Sie im Internet unter www.bsv.admin.ch