Die neue Bundesverfassung/REFERAT
Es gilt das gesprochene Wort
Die neue Bundesverfassung
Referat von Bundesrat Arnold Koller
vor der Delegiertenversammlung der EVP Schweiz
St. Gallen, 6. März 1999
1. Einleitung
Es gibt ein Zitat, das wie kein zweites Sinn und Ziele der neuen
Bundesverfassung umreisst, über die die Volk und Stände am kommenden 18.
April abstimmen werden und über die Sie heute Ihre Parole fassen. Das
Zitat stammt von Benjamin Constant, einem an der Wende zum 19.
Jahrhundert in Frankreich zu Ehren gekommenen Schweizer. Er hat erklärt:
"Les constitutions doivent suivre les idées pour poser derrière les
peuples des barrières qui les empêchent de reculer, mais elles ne
doivent point en poser devant eux qui les empêchent d'aller en avant".
Die verfassungsrechtliche Absicherung zahlreicher staatspolitischer
Errungenschaften der letzten 150 Jahre und und die Öffnung einer
Reformstrasse - genau dies streben Bundesrat und Parlament mit der neuen
Bundesverfassung an. Ich möchte Ihnen zuerst die Notwendigkeit der
Verfassungsreform darlegen und anschliessend auf einige Errungenschaften
der neuen Bundesverfassung eingehen.
2. Notwendigkeit der Verfassungsreform
Die geltende Bundesverfassung ist mit ihrer bald 150jährigen Tradition
eine der ältesten geltenden Verfassungen der Welt. Dennoch kann niemand
behaupten, sie sei erstarrt. Im Gegenteil: Seit der Totalrevision im
Jahre 1874 ist sie in rund 140 Partialrevisionen von unterschiedlicher
Tragweite den Erfordernissen der jeweiligen Epoche angepasst worden. In
vielen Sachfragen bewegt sich die Bundesverfassung deshalb auf der Höhe
der Zeit. So haben, um einige jüngere Beispiele zu nennen, die
Landwirtschaftspolitik, die Energiepolitik oder die Verkehrspolitik ihre
Ausrichtung auf der Stufe der Verfassung erhalten. Trotzdem besteht aber
ein erheblicher Reformbedarf. Warum?
Das Resultat des kontinuierlichen Anpassungs- und Erneuerungsprozesses,
den unsere Verfassung erlebte, hat auch ihre Kehrseite. Die zahlreichen
von Volk und Ständen gutgeheissenen Teilrevisionen sind ausgesprochen
punktueller Natur. Unserer Verfassung fehlt daher die grosse
zusammenhängende Linie. Sie stellt heute vielmehr ein unübersichtliches
Konglomerat von Einzelbestimmungen unterschiedlichsten Alters und
Inhalts dar. Sie enthält Unklarheiten, Brüche, Inkohärenzen und Lücken,
Wichtiges neben Unwichtigem. Wenn Sie die aktuelle Verfassung zur Hand
nehmen, finden Sie darin kein Wort über die Meinungs- und
Versammlungsfreiheit, wohl aber Bestimmungen zu Brauteinzugsgebühren und
Auswanderungsagenturen. Rechtliche Entwicklungen, die sich jenseits der
Tagespolitik abspielen, wie die Weiterentwicklung der Grundrechte oder
der moderne kooperative Föderalismus, finden kaum Niederschlag in der
Verfassungsurkunde. Als weiteres Beispiel nenne ich die schleichenden
Gewichtsverschiebungen zwischen Parlament, Regierung und Verwaltung.
Dieses ständig grösser werdende Ungleichgewicht zwischen geschriebenem
und ungeschriebenem Verfassungsrecht möchte ich besonders hervorheben.
Das ungeschriebene Verfassungsrecht hat heute in Umfang und Bedeutung
ein Ausmass erreicht, das in einem demokratischen Rechtsstaat, der
bezüglich der Rechte und Pflichten der Bürgerinnen und Bürger und der
Kompetenzen der Behörden auf Transparenz angewiesen ist, unbedingt der
Korrektur bedarf.
Aus all den genannten Gründen vermag unsere Verfassung ihre
Orientierungs-, Steuerungs- und Integrationsfunktion nur noch
unzureichend wahrzunehmen. Eine Verfassung aber, die wegen ihrer
inhaltlichen und formellen Mängel die ihr zugedachten Funktionen nur
noch teilweise zu erfüllen vermag, verliert an Bedeutung. Längerfristig
kann das kein Staat und keine Rechtsgemeinschaft ohne Schaden hinnehmen.
Auch das Bewährte muss von Zeit zu Zeit erneuert werden, wenn es seine
Substanz nicht verlieren soll.
Mit der von der Bundesversammlung 1987 verlangten, vom Bundesrat 1996
vorgelegten sogenannten Nachführung oder "mise à jour" sollten die
Mängel der geltenden Verfassung beseitigt werden. Dieses Ziel ist mit
der Beratung und Verabschiedung durch die eidgenössischen Räte nun
zweifellos erreicht. Wir haben das ungeschriebene Verfassungsrecht in
die geschriebene Verfassung integriert, verfassungsunwürdige Normen
beseitigt, das Verhältnis des Landesrechts zum Völkerrecht geklärt. Das
geltende Verfassungsrecht, der "acquis suisse", wird in der neuen
Verfassung für die Bürgerinnen und Bürger wieder sichtbar und lesbar.
So bedeutungsvoll diese "mise à jour" für die Identität unserer Nation
und die Steuerungskraft der politischen Prozesse ist, der Bundes-rat war
von Beginn weg überzeugt, dass sie nicht der Endpunkt der
Reformbemühungen sein kann. Wir müssen insbesondere die
Handlungsfähigkeit der Institutionen stärken. Denn zum einen ist die
systematische Weiterentwicklung der bundesstaatlichen Institutionen in
den letzten 150 Jahren eindeutig zu kurz gekommen - denken Sie an den
Bundesrat, die Bundesversammlung und das Bundesgericht. Zum andern
verlangt die Internationalisierung von Wirtschaft und Politik heute
höhere Rhythmen in der Entscheidfindung. Es ist unabdingbar, die
Institutionen rechtzeitig für die gewachsenen Herausforderungen zu
rüsten.
Den grössten Reformbedarf auf der Verfassungsstufe ortete der Bundesrat
bei den Volksrechten und der Justiz. Er hat den Eidgenössischen Räten
deshalb zu diesen beiden Bereichen separate Reformpakete unterbreitet.
Andere systematische Reformvorhaben sind weit fortgeschritten oder
eingeleitet, so die Reform des Finanzausgleichs und die
Staatsleitungsreform. Dabei können Volk und Stände über jedes
Reformpaket einzeln abstimmen. Diese Trennung von Nachführung und
materiellen Reformpaketen ist ein politisches Konzept. Der Bundesrat
will zuerst eine klare und transparente Ausgangs-lage schaffen, die
zugleich als Initialzündung für einen offenen Reformprozess dient.
3. Aufnahme des Konzepts im Parlament - Stand der Reformpakete
Ende 1996 unterbreitete der Bundesrat dem Parlament Entwurf und
Botschaft zu einer neuen Bundesverfassung. Zu seiner Genugtuung haben
sich sowohl die vorberatenden Kommissionen wie auch die beiden Räte mit
grossen Mehrheiten hinter das vorgeschlagene prozesshafte Vorgehen
gestellt. Insgesamt setzte sich während den Beratungen auch die Einsicht
durch, dass die "mise à jour" nicht eine blosse Schönschreibeübung ist,
sondern ein Akt von einiger politischer Bedeutung. So warf zum Beispiel
die Aufnahme von ungeschriebenem Verfassungsrecht zahlreiche
Wertungsfragen auf, denken Sie etwa an das Streikrecht. Das Parlament
war überdies willens, einige konsensfähige Neuerungen in die neue
Verfassung aufzunehmen, namentlich im Bereich der Behördenorganisation,
aber zum Beispiel auch eine Besserstellung der Behinderten.
In der Schlussabstimmung fand die neue Bundesverfassung komfortable
Mehrheiten. Im Ständerat wurde sie mit 44:0 Stimmen angenommen, im
Nationalrat mit 134 zu 14 Stimmen bei 31 Enthaltungen.
Auch die Justizreform fand bisher eine recht gute Aufnahme. Der
Reformbedarf in diesem Bereich wurde allgemein anerkannt und
insbesondere der Ständerat teilt die Stossrichtung der Reformvorschläge.
Umstritten sind die Verfassungsgerichtsbarkeit gegenüber dem
Bundesgesetzgeber und die Regelung der Zugangsbeschränkungen zum
Bundesgericht. Der Nationalrat berät diese Vorlage im kommenden Juni
weiter.
Etwas ungewiss ist die Situation bei der Reform der Volksrechte. Die
Vorschläge des Bundesrates sind bereits in den Verfassungskommissionen
umstritten. Überraschen darf dies jedoch nicht, handelt es sich doch bei
den Volksrechten um einen Herzteil unseres Staates.
4. Errungenschaften der neuen Verfassung
Die Bedeutung der "mise à jour" der Bundesverfassung wird oft
unterschätzt. Ich möchte deshalb ihren Eigenwert anhand einiger
Beispiele erläutern. Eine nicht zu unterschätzende Leistung des neu
gefassten Verfassungstextes besteht darin, die vier tragenden Säulen
unseres Bundesstaates wieder sichtbar zu machen: den Föderalismus, den
Rechtsstaat, die Sozialwerke und die direkte Demokratie. Als Nation ohne
ethnisch oder sprachlich begründbare Identität sind diese
Grundprinzipien für die Schweiz von zentraler Bedeutung. Sie müssen
indes gepflegt werden. In diesem Sinn schrieb der unvergessliche Karl
Schmid in seinem Versuch über die schweizerische Nationalität: "Wo die
einfachen und schlagkräftigen Begründungen einer menschlichen
Gemeinschaft fehlen, wie gemeinsame Sprache oder Religion ... sie
darstellen, liegt alles Gewicht auf der Bemühung um die geistige
Legitimation. Und diese Prüfung der Legitimität der Nation ist von jeder
Generation neu zu unternehmen". Dazu trägt auch die Verfassungsreform
bei.
Die genannten Grundprinzipien der Eidgenossenschaft wurden zum Teil
schon in die Wiege des Bundesstaates gelegt, zum Teil entstanden sie
später, alle aber haben sich im Verlaufe der letzten 150 Jahre
weiterentwickelt. Die Bundesverfassung hat diese Entwicklungen indes nur
beschränkt aufgenommen. So wurde die Idee des Rechtsstaates, die vorab
mit der Helvetik in die Schweiz kam, in der Verfassung von 1848
insbesondere durch die Verwaltungsgerichtsbarkeit, die Garantie der
Rechtsgleichheit sowie eine Reihe von Freiheitsrechten verankert. Die
bedeutende Weiterentwicklung der Grundrechte erfolgte seither ausserhalb
der geschriebenen Verfassung. Nicht zuletzt mit einem umfassenden
Grundrechtskatalog macht die neue Verfassung die Rechtsstaatsidee wieder
sichtbar. Erstmals können die Bürgerinnen und Bürger im Verfassungstext
nachlesen, dass unter anderem das Recht auf Leben und auf persönliche
Freiheit, der Schutz der Privatsphäre, die Sprachenfreiheit, die
Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit durch die Verfassung
geschützt werden. Ferner enthält die neue Verfassung den Grundsatz der
Gesetzmässigkeit der Verwaltung. Sie hebt auch den Aspekt der
Rechtssicherheit hervor, indem sie die Grundsätze des staatlichen
Handelns (Verhältnismässigkeit, öffentliches Interesse, Treu und Glaube)
sowie die allgemeinen Verfahrensgarantien nennt.
Das Parlament hat in Ergänzung zum Katalog der Grundrechte einen Artikel
über die individuelle und gesellschaftliche Verantwortung jeder Person
aufgenommen. Dieser Artikel entfaltet keine direkte rechtliche Wirkung.
Der Bundesrat erachtet ihn dennoch als sinnvoll, weil er betont, dass
die Bürgerinnen und Bürger nicht nur Rechte gegenüber dem Staat haben,
sondern mitverantwortlich sind für das Wohlergehen der Gemeinschaft.
Der Sozialstaat bildete sich erst nach 1848 heraus im Übergang der
Schweiz von der Agrar- zur Industriegesellschaft. In der geltenden
Verfassung ist diese Entwicklung kaum erkennbar. Sie finden im
wesentlichen nur einige verstreute Kompetenzartikel. Die neue Verfassung
hingegen macht die Sozialstaatlichkeit gleich mehrfach sichtbar: im
Grundrechtsteil durch die Sozialrechte und die Sozialziele, im
Kompetenzteil durch den Aufgabenkatalog.
Die neue Verfassung kennt als Sozialrechte das Recht auf Hilfe in
Notlagen, die unentgeltliche Rechtspflege und das Recht auf
ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Von diesen drei
Sozialrechten ist nur dasjenige über den Unterricht in der geltenden
Verfassung enthalten, die beiden andern entstanden in der
Gerichtspraxis. Sie begründen alle drei einklagbare Ansprüche des
Einzelnen und können von den Gerichten entsprechend beurteilt werden.
Neu in der Verfassung sind auch die Sozialziele (Art. 33). Sie
gewährleisten keine konkreten, klagbaren Ansprüche. Es handelt sich
vielmehr um Aufträge an den Gesetzgeber zur Ausgestaltung der
entsprechenden Ziele. Erst die gesetzliche Konkretisierung des
Sozialziels gewährt allenfalls Ansprüche im Bereich Gesundheit, Arbeit,
Familienschutz, Förderung der Jugend usw. Die einzelnen Sozialziele sind
nicht zufällig ausgewählt, sondern betreffen die elementaren Aspekte des
menschlichen Lebens. Damit soll allerdings nicht eine unerwünschte
Anspruchsmentalität gefördert werden. Deshalb werden auch in Artikel 33
der Vorrang der Eigeninitiative und die Bedeutung der persönlichen
Verantwortung verankert.
Im Kapitel über die Kompetenzen findet sich schliesslich ein Abschnitt
über Wohnen, Arbeit, soziale Sicherheit und Gesundheit. Auch er macht
die soziale Dimension unseres Bundesstaates sichtbar und verdeutlicht,
in welchen Teilbereichen sich der Bund mit welchen Instrumenten sozial
engagiert (Art. 99 ff.).
Auch der Föderalismus kommt in der neuen Verfassung viel besser zur
Geltung. In der geltenden Verfassung finden sich kaum Bestimmungen über
das Zusammenwirken von Bund und Kantonen. Hier leistet die Nachführung
einen wesentlichen Beitrag zur Transparenz. Die neue Verfassung stellt
die Grundsätze über das moderne, partnerschaftliche Zusammenwirken von
Bund und Kantonen anschaulich dar. So wird beispielsweise ausdrücklich
festgehalten, dass Bund und Kantone sich gegenseitig zu unterstützen und
sich solidarisch zu verhalten haben. Streitigkeiten sind friedlich
beizulegen, lautet ein weiterer Grundsatz. Als weitere staatliche
Handlungsmaxime wird ferner der Grundsatz der Subsidiarität erwähnt: Der
Bund soll hauptsächlich jene Aufgaben wahrnehmen, die die Fähigkeiten
der Kantone übersteigen oder die einer einheitlichen Regelung bedürfen.
Auch der Vollzugsföderalismus wird sichtbar gemacht und festgehalten,
dass das Bundesrecht normalerweise durch die Kantone vollzogen wird und
diesen dabei ein möglichst grosser Gestaltungsspielraum zu belassen ist.
Schliesslich wird in der neuen Verfassung die Mitwirkung der Kantone an
der Willensbildung des Bundes verankert, nicht zuletzt auch die
Mitwirkung an der Vorbereitung aussenpolitischer Entscheide, wenn ihre
Zuständigkeit oder wesentliche Interessen betroffen sind. All diese
Regeln sind Abbild des heute gelebten Föderalismus. Es ist Zeit, dass
sie klar und umfassend als Verfassungsnormen festgehalten werden.
Im Gegensatz zu den anderen Grundprinzipien schlug sich die
Weiterentwicklung der direkten Demokratie nach 1848 in der geltenden
Verfassung gut nieder, handelt es sich bei den Volksrechten ja immer um
verfassungsmässige Rechte. Die Verbindung der abstrakten Idee der
Volkssouveränität mit den demokratischen Traditionen der alten
Eidgenossenschaft und ihre Umsetzung in praktikable Volksrechte stellt
eine originelle Leistung des schweizerischen Verfassungsrechts dar. Die
neue Verfassung macht indes deutlich, dass die Volkssouveränität keinen
absoluten Vorrang hat, sondern im zwingenden Völkerrecht (ius cogens)
eine Schranke findet. Wie es der jüngeren Praxis entspricht, hat die
Bundesversammlung daher Volksinitiativen für ungültig zu erklären, wenn
sie zwingendes Völkerrecht verletzen (Art. 129).
Wie Sie sehen, gibt die nachgeführte Bundesverfassung unseren tragenden
Staatsprinzipien wieder neues Gewicht. Sie bringt indes auch
überzeugende Lösungen für punktuelle Probleme. Ein gutes Beispiel dafür
ist die Berufsbildung. Sie gab zu ausgiebigen Diskussionen Anlass. Nach
geltendem Recht verfügt der Bund in der Bildung nur über verschiedene
punktuelle Kompetenzen. Namentlich in der Berufsbildung führte die
stürmische Entwicklung des Wirtschaftslebens der letzten Jahrzehnte zu
Veränderungen, denen die rechtliche Entwicklung stets nachhinkte.
Aufgrund veränderter Berufsbilder stellten sich immer wieder Fragen der
Kompetenzabgrenzung zwischen Bund und Kantonen. Nach langem Ringen hat
sich das Parlament nun dazu entschlossen, dem Bund eine umfassende
Berufsbildungskompetenz einzuräumen. Der Bundesrat unterstützt diese
zukunftsorientierte Lösung. Sie verspricht, unseren Bürgerinnen und
Bürgern insbesondere in der internationalen Anerkennung von
Ausbildungsabschlüssen Erleichterungen zu bringen.
5. Schluss
Die bisher kaum vernehmbare Opposition könnte den Verdacht nahelegen,
die neue Bundesverfassung sei das magere Ergebnis auf dem kleinsten
gemeinsamen Nenner. Wer sich mit dem neuen Verfassungstext befasst,
sieht indes bald, dass dies keineswegs zutrifft, sondern dass es sich um
ein überzeugendes, solides neues Grundgesetz handelt, auf dem sich
weiter bauen lässt.
Die neue Verfassung bietet auch die staatspolitische Chance, die
Bürgerinnen und Bürger mit den Grundlagen unseres Bundesstaates besser
vertraut zu machen. Gerade in unserem Vielvölkerstaat und unserer
direkten Demokratie ist dies von grosser Bedeutung.
Schliesslich - und das erachte ich als zentral - gibt uns die "mise à
jour" der Verfassung die Chance, den politischen Grundkonsens zu
erneuern und Polarisierungen abzubauen. Der schwindende Grundkonsens ist
wohl gerade einer der Gründe, weshalb wir in der Bewältigung wichtiger
politischer Probleme nur langsam vorankommen. Die neue Verfassung rückt
demgegenüber das Gemeinsame und Verbindende wieder in den Vordergrund.
Der Bundesrat hofft, dass auch die EVP mithilft, dieses einigende
Potential der neuen Bundesverfassung nutzen.
