Presserohstoff Voranschlag 1999 und Finanzplan 2000-2002
EIDG. FINANZDEPARTEMENT
Presse- und
Informationsdienst
19.10.1998
Presserohstoff Voranschlag 1999 und Finanzplan 2000-2002
1 Entwicklung der Bundesfinanzen
11 Voranschlag 1999
Der Voranschlag 1999 weist ein Defizit von 4,0 Milliarden auf. Damit
wird das Haushaltsziel für nächstes Jahr erreicht. Der budgetierte
Ausgabenüberschuss unterschreitet das Ziel sogar um eine Milliarde und
fällt um 3,6 Milliarden tiefer aus als im Budget des laufenden Jahres.
Volk und Stände haben am 7. Juni 1998 eine Verfassungsbestimmung mit
deutlicher Mehrheit angenommen, wonach das Defizit für das kommende Jahr
auf fünf Milliarden zu begrenzen ist (Haushaltsziel 2001). Der
Voranschlag 1999 weist ein Defizit von 4,0 Milliarden in der
Finanzrechnung auf und entspricht damit dem Verfassungsziel. Das
budgetierte Defizit unterschreitet das Ziel um eine Milliarde und fällt
um 3,6 Milliarden tiefer aus als im Budget des laufenden Jahres. Diese
erfreuliche Entwicklung ist einerseits auf die einmalige Kumulation von
Leistungen an die SBB im laufenden Jahr und andererseits auf die
Sparbemühungen sowie das günstige wirtschaftliche Umfeld zurückzuführen.
Die Entlastungen aufgrund des Stabilisierungsprogrammes 1998 belaufen
sich im Voranschlag 1999 auf 0,5 Milliarden. Die Kreditsperre schlägt
mit 0,2 Milliarden zu Buche und die Weiterführung des 3. Lohnprozentes
für die Arbeitslosenversicherung (AlV) verbessert die Rechnung um 0,5
Milliarden.
Der Voranschlag 1999 basiert auf der Annahme eines realen
Wirtschaftswachstums von zwei Prozent und einer Jahresteurung von einem
Prozent.
12 Finanzplan 2000-2002
Die jährlichen Defizite im Finanzplan 2000-2002 können kontinuierlich
gesenkt werden. Im Finanzplan 2002 kann gar ein Einnahmenüberschuss von
1,1 Milliarden ausgewiesen werden, was seit 1990 nie mehr der Fall war.
Der Finanzplan des Bundes weist für die Jahre 2000 bis 2002 deutlich
abnehmende Defizite aus. Der Ausgabenüberschuss beträgt im Jahr 2000
etwas weniger als zwei Milliarden und reduziert sich im Jahr 2001 auf
rund 700 Millionen. Im Perspektivjahr 2002 kann sogar ein
Einnahmenüberschuss in der Finanzrechnung erwartet werden. Diese
erfreuliche und im Einklang mit den Haushaltszielen stehende Entwicklung
ergibt sich allerdings nur, wenn verschiedene Bedingungen eintreffen.
Insbesondere müssen die Entlastungen aus dem Stabilisierungsprogramm
1998, der Weiterführung des 3. AlV-Lohnprozents sowie der Kreditsperre
vollumfänglich realisiert werden.
Die Ausgabenüberschüsse sollen mit den beantragten Massnahmen des
Stabilisierungsprogrammes schrittweise abgebaut werden. Die Ausgaben
werden damit um durchschnittlich 0,3 Prozent pro Jahr abnehmen. Die
Einnahmen legen in der gleichen Zeitspanne mit durchschnittlich 4,7
Prozent pro Jahr zu.
Dem Finanzplan liegen insgesamt eher optimistische Wirtschaftsannahmen
zugrunde. Sollte das Wirtschaftswachstum schwächer ausfallen oder die
Teuerung und die Zinssätze über den Erwartungen liegen, müsste mit einer
spürbaren Verschlechterung der Haushaltlage gerechnet werden. Alleine
ein Anstieg des Zinsniveaus um einen Prozentpunkt oder ein um ein
Prozentpunkt tieferes Wirtschaftswachstum würde die Defizite schlagartig
um je rund eine halbe Milliarde erhöhen.
Zur Beurteilung der Finanzlage dienen verschiedene finanzpolitische
Kennziffern. Die Staatsquote weist eine deutlich rückläufige Entwicklung
auf. Gemäss Finanzplan soll sie von 11,5 Prozent im Voranschlag 1999 auf
unter elf Prozent in den Jahren 2001 und 2002 abnehmen. Die Steuerquote
(= Fiskaleinnahmen des Bundes in % des BIP) soll dank Steuererhöhungen
von etwas weniger als zehn auf etwas mehr als zehn Prozent zunehmen. Die
Defizitquote kann damit von schätzungsweise 1,0 Prozent (1999) auf 0,2
Prozent im Jahre 2001 abgesenkt werden.
Dass die Trendwende bei den Bundesfinanzen in Sicht ist, zeigen die
Kennziffern zur Verschuldung. Die Defizite des Finanzplanes liegen
deutlich unter den Werten der vergangenen Jahre. Die Schulden werden
sich auf dem Niveau von rund 110 Milliarden stabilisieren. Die
Verschuldungsquote sollte von rund 28 Prozent des Bruttoinlandproduktes
im Jahr 1999 auf etwa 25 Prozent gesenkt werden.
Die Trendumkehr lässt sich auch an der Entwicklung der Zinsausgaben
ablesen. Diese nehmen von 1999 bis 2002 um lediglich knapp 100 Millionen
zu. Der Anteil der Zinsausgaben an den Gesamtausgaben kann damit von 8,3
Prozent im Jahr 1999 auf 8,1 Prozent im Jahr 2002 reduziert werden.
Diese positive Entwicklung stellt sich selbstverständlich nur ein, wenn
die geplanten Entlastungsmassnahmen des Stabilisierungsprogramms greifen
und sich die günstigen Wirtschaftsannahmen bewahrheiten.
2 Finanzpolitische Schwerpunkte
21 Die Ausgabenentwicklung im Voranschlag 1999
Die eingeleiteten Sparmassnahmen tragen erste Früchte: für verschiedene
gewichtige Aufgabenbereiche werden weniger Mittel beantragt als im
Vorjahr. Aber auch die bessere Beschäftigungslage wirkt sich positiv
aus. Selbst bei Ausklammerung der Zahlungsspitze SBB im Jahr 1998 können
noch Minderausgaben im Umfange von 1,5 Prozent ausgewiesen werden.
Die Ausgaben sind gegenüber dem Voranschlag 1998 mit einem Rückgang von
5,4 Prozent stark rückläufig. Auch bei Ausklammerung der erwähnten
Zahlungsspitze SBB können noch Minderausgaben im Umfange von 1,5 Prozent
ausgewiesen werden. Die eingeleiteten Sparmassnahmen tragen erste
Früchte: für verschiedene gewichtige Aufgabenbereiche werden weniger
Mittel beantragt als im Vorjahr. Aber auch die bessere
Beschäftigungslage wirkt sich positiv aus. So müssen für die
Arbeitslosenversicherung deutlich weniger Steuergelder eingesetzt
werden.
Am meisten zusätzliche Mittel gegenüber dem Voranschlag 1998 müssen für
die Zinszahlungen und Emissionskosten und für die Kantonsanteile an den
Bundeseinnahmen zur Verfügung gestellt werden. Die zusätzlichen
Zinslasten sind eine Folge der nach wie vor hohen Defizite und leicht
höherer Zinssätze. Kräftig aufgestockt werden mussten die
Zahlungskredite für die Landwirtschaft. Die Liquidation der Butyra und
der Käseunion wird den Bund 108 Millionen kosten. Zudem sind mit der
neuen Milchmarktordnung und dem Systemwechsel im Milchbereich gegenüber
dem Vorjahr zusätzliche Mittel verbunden. Auch die Bildungs- und
Forschungsausgaben legen zu. Im Sozialbereich verzeichnen die
Bundesbeiträge an die Kantone für die Krankenversicherung, die
Leistungen an die Invalidenversicherung und die Flüchtlingshilfe im
Inland starke Zuwachsraten. Das Ankurbelungsprogramm aus dem Jahre 1997
bewirkt sodann Kreditaufstockungen von rund 160 Millionen. Den
Mehrausgaben in den verschiedenen Aufgabenbereichen stehen umfangreiche
Entlastungen gegenüber. Die deutlich besseren Beschäftigungsaussichten,
die Weiterführung des 3. Lohnprozentes und die Massnahmen des Runden
Tisches bewirken eine massive Entlastung im Bereich der
Arbeitslosenversicherung. Die Leistungen des Bundes können im Budget
gegenüber dem Vorjahr um 1,9 Milliarden zurückgenommen werden. Auch der
Bundesbeitrag an die AHV soll zulasten der Kantone reduziert werden. Die
übrigen Aufgabenbereiche des Bundes weisen gegenüber dem Voranschlag
1998 als Folge der Kreditsperre und des Stabilisierungsprogrammes eine
rückläufige Tendenz auf. Am stärksten fällt dabei mit 238 Millionen der
Ausgabenrückgang in der Landesverteidigung aus.
22 Personalvoranschlag 1999
Im Personalvoranschlag der allgemeinen Bundesverwaltung sind für
allfällige Lohnerhöhungen im nächsten Jahr vorsorglich 20 Millionen
respektive 0,5 Prozent eingestellt. Über konkrete Massnahmen wird der
Bundesrat erst im Dezember entscheiden.
Im Personalvoranschlag 1999 der allg. Bundesverwaltung sind für
allfällige Lohnmassnahmen insgesamt knapp 20 Millionen vorsorglich
eingestellt. Budgetiert heisst aber noch nicht konkret beschlossen. Ob
überhaupt und in welcher Form, wieviel und wem von diesen rund 0,5
Lohnprozenten letztlich etwas zufällt, wird der Bundesrat wie jedes Jahr
erst im Dezember nach Abwägen der Opportunität und nach den
Verhandlungen mit den Personaldachverbänden beschliessen. Der Bundesrat
schafft sich damit vorderhand lediglich einen gewissen
Handlungsspielraum im Lohnbereich. Diesen kann er aber auch nur dann
nutzen, wenn ihm das Parlament diese Mittel bei der Behandlung des
Budgets in der Dezembersession auch tatsächlich zugesteht. Das Parlament
hat die Budgethoheit und somit das letzte Wort.
Im Frühjahr 1998, dem Zeitpunkt, zu welchem die Arbeiten am Voranschlag
beim Bund begonnen haben, gingen die massgebenden Prognoseinstitute noch
von einer Teuerung von 0,8 Prozent aus. Im Sommer wurde die
Teuerungsannahme auf 0,5 Prozent korrigiert. Angesichts dieser Prognose,
dem sich damals abzeichnenden Konjunkturaufschwung und dem damit
erwarteten Lohnwachstum von rund zwei Prozent, beantragte das EFD dem
Bundesrat, ein halbes Prozent der Personalbezüge für einen allfälligen
Teuerungsausgleich einzustellen. Im August wurde die Teuerungsprognose
ein weiteres Mal nach unten revidiert: Die Jahresendteuerung soll
voraussichtlich 0,3 Prozent betragen.
Der Bundesrat beschloss bei der materiellen Bereinigung des Voranschlags
im August, für einen Teuerungsausgleich und/oder allfällige andere
Massnahmen nach wie vor 0,5 Prozent zu belassen. Er sichert sich damit -
im Gegensatz zur SBB, die in ihrem Budget hiefür keine zusätzlichen
Mittel vorgesehen haben - die Option, sich Ende Jahr den
Marktentwicklungen anzupassen zu können, um als Arbeitgeber
konkurrenzfähig zu bleiben. Die Post hat diesbezüglich noch nicht
entschieden.
23 Bundesfinanzen und Konjunktur
Das Budget 1999 beruht auf der Annahme einer sich konsolidierenden
Wirtschaftserholung und einer rückläufigen Arbeitslosigkeit. Diese
erfreuliche Entwicklung unterstützt nicht nur die
Sanierungsanstrengungen, sie lässt auch im Sinne einer antizyklischen
Finanzpolitik einen leicht restriktiven Budgetkurs zu.
Eine antizyklische Finanzpolitik ist ein ökonomischer Imperativ, weil
sich zu starke konjunkturelle Ausschläge negativ auf das
Wachstumspotential der Wirtschaft auswirken. Artikel 31quinquies der
Bundesverfassung fordert deshalb von Bund, Kantonen und Gemeinden, dass
sie ihre Budgets konjunkturverträglich ausgestalten. Antizyklische
Finanzpolitik ist somit nicht nur eine Bundesaufgabe. Der Bund wäre gar
nicht in der Lage, eine falsche finanzpolitische Ausrichtung der beiden
anderen Staatsebenen zu korrigieren.
Im wirtschaftlichen Aufschwung soll die Finanzpolitik eher restriktiv,
in Rezessionszeiten expansiv sein. Ein grober Indikator für die vom
Bundeshaushalt ausgehenden Wirtschaftsimpulse ist die Veränderung des
Defizits: eine Zunahme der Ausgabenüberschüsse wird als expansive, ein
Abbau als restriktive Finanzpolitik bezeichnet. Der budgetierte
Defizitabbau von 7,6 im Budget 1998 auf 4,0 Milliarden im kommenden Jahr
mag auf den ersten Blick als zu restriktiv erscheinen. Werden jedoch der
Ausgabenüberschuss des Fonds für den öffentlichen Verkehr und das
deutlich bessere Ergebnis im laufenden Jahr berücksichtigt, trifft diese
Beurteilung nicht zu. Das Budget 1999 beruht auf der Annahme einer sich
konsolidierenden Wirtschaftserholung und einer rückläufigen
Arbeitslosigkeit. Diese erfreuliche Entwicklung unterstützt nicht nur
die Sanierungsanstrengungen, sie lässt auch einen leicht restriktiven
Budgetkurs zu. Gegenüber dem erwarteten Ausgabenüberschuss im laufenden
Jahr liegen die für 1999 budgetierten Defizite in der Finanz- und
Fondsrechnung ”öffentlicher Verkehr” etwas tiefer, was angesichts der
erwarteten wirtschaftlichen Erholung als vertretbar bezeichnet werden
kann. Sollten sich die wirtschaftlichen Aussichten verschlechtern,
könnte das Parlament die gesperrten Kredite freigeben.
24 Stabilisierungsprogramm 1998 und Schuldenbremse
Bei integraler Umsetzung der Massnahmen des Stabilisierungsprogramms
1998 können die Haushaltsziele erreicht werden. Die Trendwende bei den
Bundesfinanzen ist in Sicht. Mit der Schuldenbremse soll der einmal
erreichte Haushaltsausgleich längerfristig gesichert werden.
Das Stabilisierungsprogramm 1998 beinhaltet die nötigen
Massnahmenvorschläge, um das Haushaltsziel 2001 zu erreichen. Ohne
zusätzliche Massnahmen auf Gesetzesebene nehmen die Defizite zwar
kontinuierlich ab, bewegen sich aber - trotz rigoroser Überarbeitung der
Budget- und Finanzplaneingaben und positiven Annahmen über die
Wirtschaftsentwicklung - zwischen 5,3 (1999) und 1,8 Milliarden (2002)
nach wie vor auf einem inakzeptablen Niveau. Die Beseitigung der vorab
strukturell bedingten Ausgabenüberschüsse erfordert zielgerichtete
Massnahmen auf Gesetzesstufe. Das gegenwärtige wirtschaftliche Umfeld
ist für eine Haushaltssanierung günstig. Nach einer langen Periode der
Stagnation befindet sich die Konjunktur seit Mitte 1997 wieder im
Aufwärtstrend. Anlass zu Besorgnis geben derzeit die hartnäckigen
Probleme Japans, die Asienkrise sowie die jüngste Entwicklung in
Russland. Die geplante Sanierung des Bundeshaushalts steht mit den
Forderungen einer antizyklischen Haushaltspolitik in Einklang und folgt
den Empfehlungen wichtiger internationaler Organisationen (OECD, IWF).
Um das Haushaltsziel 2001 auf einem ausgewogenen und fairen Weg zu
erreichen, hat eine Delegation des Bundesrates in diesem Frühjahr die
Kantone sowie die wichtigsten politischen Kräfte der Schweiz zu
Konsensgesprächen an den sogenannten «Runden Tisch» eingeladen. Ziel
dieser Rundtischgespräche war es, ein Massnahmenpaket zu erarbeiten, das
von den Kantonen, Bundesratsparteien und Sozialpartnern mitgetragen
wird. Es wurde eine gemeinsame Formel gefunden, die auf die wichtigsten
Anliegen der verschiedenen Parteien Rücksicht nimmt und das
Haushaltsziel auf wirtschafts- und sozialverträgliche Art umsetzt.
Das Stabilisierungsprogramm sieht im wesentlichen Entlastungen bei den
Sozialversicherungen, den Transfers an die Kantone sowie den
Militärausgaben vor. Daneben enthält es eine Sparvorgabe an die SBB,
eine Kreditsperre sowie Massnahmen im Einnahmenbereich. Zu letzteren
gehören neben Vorkehrungen zur Sicherung des heutigen Steuersubstrats
Massnahmen zur Förderung der Steuergerechtigkeit. Zu diesem Zweck sollen
einerseits die Steuerkontrolle verstärkt und andererseits
Besteuerungslücken geschlossen werden. Sodann sind entsprechende
Finanzierungsmassnahmen für die Arbeitslosenversicherung vorgesehen. Das
Schwergewicht der Massnahmen für den Bundeshaushalt liegt jedoch auf der
Ausgabenseite.
Die einzelnen Elemente der Entlastungsmassnahmen auf der Ausgaben- und
Einnahmenseite werden in einem Bundesgesetz über das
Stabilisierungsprogramm 1998 zusammengefasst. Bei diesem Gesetz handelt
es sich um einen referendumspflichtigen Mantelerlass, der die Änderung
gleichstufiger Rechtserlasse aus verschiedenen Aufgabengebieten unter
einem Sammeltitel zusammenfasst und zusätzlich einen Sparauftrag an den
Bundesrat beinhaltet.
Der Bundesbeschluss zum Haushaltsziel 2001 sieht vor, dass die
Haushaltsdefizite des Bundes solange auf höchstens zwei Prozent der
Einnahmen zu begrenzen sind, bis die befristete Übergangsbestimmung
durch einen definitiven Verfassungsartikel abgelöst wird. Wichtige
Grundlage für die Erarbeitung einer solchen unbefristeten Regelung für
die Haushaltsteuerung bildet die Vorlage für eine Schuldenbremse, über
die vor drei Jahren eine Vernehmlassung durchgeführt wurde. Mit Bericht
vom 16. September 1996 hat der Bundesrat über die Ergebnisse der
Vernehmlassung orientiert: Die Grundzüge der Vorlage stiessen auf eine
recht breite Zustimmung. Der Bundesrat wird bis spätestens 2001 eine
Botschaft für einen unbefristeten Verfassungsartikel zur Defizit- und
Verschuldungsbegrenzung unterbreiten. Diese soll sowohl auf den
Vorarbeiten zur Schuldenbremse als auch auf einem langfristigen und
umfassenden Finanzleitbild beruhen, dessen Erarbeitung im zweiten
Halbjahr 1998 in Angriff genommen worden ist.
25 ”Risikofaktoren” für Haushaltsziel
Der Haushaltsausgleich ist zwar in Sicht. Die Erreichung des
Haushaltsziels ist aber nur unter verschiedenen Bedingungen möglich.
Ob den positiven Perspektiven des Finanzplans dürfen indessen die
verschiedenen Risiken nicht vergessen werden, welche den
Rechnungsausgleich ernsthaft gefährden können. Vorausgesetzt sind neben
der integralen Realisierung der beantragten Entlastungsmassnahmen für
den Bundeshaushalt und der Mehreinnahmen zur Finanzierung der
Arbeitslosenversicherung und des öffentlichen Verkehrs insbesondere die
weitere Konsolidierung der Wirtschaftserholung und ein weiterer Rückgang
der Arbeitslosigkeit auf unter 100 000 Arbeitslose, die Sicherung des
heutigen Steuersubstrates sowie eine strikte Ausgabendisziplin von
Bundesrat und Parlament. Letztere ist umso notwendiger, als Budget und
Finanzplan nie sämlichen künftigen Belastungen Rechnung tragen können.
Stellvertretend für potentielle Mehrbelastungen sei auf die finanziellen
Auswirkungen eines Abschlusses der bilateralen sektoriellen
Verhandlungen mit der EU, die Risiken einer weiteren Verschlechterung im
Asylbereich sowie auf mögliche Mindereinnahmen gegenüber der auf hohem
Niveau konsolidierten Einnahmenprognosen bei den Stempelabgaben
hingewiesen.
3 Was Sie in den Budgetdokumenten finden
Für die Analyse und Würdigung des Voranschlages und Finanzplanes stehen
verschiedene Dokumente zur Verfügung. Es handelt sich um die Botschaft
zum Voranschlag für das Jahr 1999 und den Bericht zum Finanzplan
2000-2002. In den einzelnen Unterlagen finden sich insbesondere die
folgenden Informationen:
Die Botschaft zum Voranschlag 1999
? beinhaltet auf den ersten zehn Seiten eine Übersicht über die
wichtigsten finanzpolitischen Kennziffern sowie eine Wertung der
Haushaltsentwicklung,
? präsentiert auf den anschliessenden rund 100 Seiten zusätzliche
Informationen vor allem zu den wichtigsten Ausgaben- und
Einnahmenkategorien mit diversen Tabellen und Graphiken sowie zu den
volkswirtschaftlichen Aspekten des Bundeshaushaltes und
? enthält schliesslich auch eine Broschüre ”Bundesfinanzen in Kürze”,
welche die wesentlichen Entwicklungen zusammenfasst.
Der Bericht zum Finanzplan 2000-2002
? stellt die Zielsetzungen der bundesrätlichen Finanzpolitik dar und
umschreibt die Wirtschaftsannahmen, die der Finanzplanung
zugrundeliegen,
? nimmt eine finanzpolitische Standortbestimmung vor und
? enthält eine Würdigung der finanziellen Perspektiven.
